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CAPÍTULO III

El contexto histórico de posguerra

Las condiciones históricas que enmarcaron el pensamiento de la Cepal incluyen factores de naturaleza global o planetaria y factores propios de la dinámica interna de las sociedades latinoamericanas. Entre los factores globales cabe señalar la situación mundial de posguerra que dio origen a un nuevo orden internacional signado por un espíritu de paz y cooperación internacional, fuertemente asumido ante los terribles estragos de la Segunda Guerra Mundial.

A diferencia de la primera mitad del siglo XX caracterizada por dos cruentas guerras mundiales asociadas a posiciones nacionalistas y colonialistas de varias grandes potencias, el fin de la Segunda Guerra Mundial inauguró un nuevo orden que trató de contener el flagelo de la guerra y sustituirlo por el mecanismo de las negociaciones internacionales. Asimismo, el nuevo espíritu negociador y pacificador incluiría el fin de la lógica colonialista y una rápida expansión en el número de las naciones políticamente independientes.

Fue en ese marco que los temas de la pobreza de las ex colonias y, en general de las regiones periféricas, se ubicaron en el centro de los foros mundiales y fueron asumidos por las naciones desarrolladas, a través de la fundación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). A la ONU se fueron incorporando, además de América Latina, las ex colonias de Asia, África, y el Caribe no latino, cuya independencia fue teniendo lugar al fin de la Segunda Guerra Mundial.

América Latina, era una región claramente periférica con pasado colonial, pero su proceso de descolonización había tenido lugar tempranamente a inicios del siglo XIX. Su inserción en el orden internacional de ese siglo se había apoyado en la producción y exportación de alimentos y materias primas, requeridos para el desarrollo de las potencias occidentales (en particular Gran Bretaña), las que, durante el siglo XIX, profundizaban su revolución industrial.

Además, en el plano de la producción intelectual, América Latina heredaba rasgos principales de la cultura occidental. Era el “extremo occidente”, como la denominó Alain Rouquié (1989), pero occidente al fin. Un rasgo de esa adscripción a la cultura occidental provenía de los influjos premodernos de los más de tres siglos de colonización ibérica cristalizados en los idiomas y la religión predominantes.

Los valores de la modernidad occidental, recién comenzaron a institucionalizarse en América Latina a comienzos del siglo XIX. Provinieron en primer lugar de la independencia política, con la adopción de cartas constitucionales de corte liberal, emulando la impuesta por la Revolución Americana de 1776. En segundo lugar, el otro rasgo del occidente moderno fue la inserción en el orden capitalista mundial liderado por Inglaterra. Pero, como es obvio, ninguna de estas formas de modernización, tuvieron lugar “a imagen y semejanza” de los procesos acontecidos en Europa y Estados Unidos. En América Latina ambos procesos históricos implicaron la superposición de la ideología liberal (económica y política) sobre los valores, principios e instituciones pre-modernas, pero claramente occidentales, de la herencia colonial.

Además, la complejidad de las sociedades latinoamericanas se acrecentaba mediante dos datos históricos adicionales. Primero, por el hecho de la existencia de civilizaciones prehispánicas que, a pesar de haber asumido, en general la lengua y religión de sus conquistadores mantenían latentes los rasgos fundamentales de sus propias culturas. Y segundo, por la internación de inmigrantes africanos (y en menor medida asiáticos) en condiciones de esclavitud, quienes también portaron sus rasgos culturales. Ambos grupos étnicos guardaron en su memoria colectiva los sufrimientos de la opresión colonial.

Por todas las razones señaladas, no es de extrañar que en América Latina surgiera una corriente de pensamiento orientada a tratar de explicar las razones de la pobreza y desigualdad social, partiendo de un examen de las economías latinoamericanas, pero abriéndolo a las restantes dimensiones societales, aprovechando los aportes de las ciencias sociales de occidente, pero, al mismo tiempo, buscando poner de relieve los propios problemas regionales.

La Cepal estaba en condiciones excepcionales para intentar esta empresa, interpretativa y propositiva a la vez, porque era un organismo internacional de Naciones Unidas, gestado en los valores de tolerancia, paz, cooperación y defensa de los derechos y libertades humanas. La cobertura o ámbito de acción de Cepal incluía la América Española y Portuguesa a las que luego se agregó el Caribe de habla inglesa, principalmente descolonizado a fines de la Segunda Guerra Mundial. De muchas maneras, por las razones apuntadas, su posición era excepcionalmente favorable para asumir un papel de vocera de América Latina y portaestandarte de la identidad regional.

El ángulo de los economistas

Las asimetrías o desequilibrios estructurales de las economías periféricas que fueron privilegiados en los exámenes de la Cepal ya incluidos en el Estudio fueron fundamentalmente dos. El primero se vincula con la estructuración económica periférica y sus desequilibrios inherentes. El segundo se vincula con los problemas sociales de la distribución del ingreso y con las relaciones de poder entre las clases que concurren a la apropiación del producto.

El primer desequilibrio estructural, de mayor interés para los economistas, tenía lugar en el plano del comercio y las finanzas internacionales y derivaba de la inserción periférica de las economías latinoamericanas en el comercio mundial. Aquí se plantean dos versiones de esa posición periférica: la decimonónica y la de la primera mitad del siglo XX.

El punto medular radica en que la especialización productiva mundial dictada por dichos centros es de naturaleza tal que los frutos del progreso técnico (ganancias de productividad) son controlados por ellos, y afectan la dinámica de desarrollo de las regiones periféricas, que asimilan pasivamente las oleadas de progreso técnico provenientes de los primeros. En las versiones: decimonónica y de la primera mitad del siglo XX, la especialización productiva mundial asignó a las periferias la misión de producir alimentos y materias primas exportados a los centros a cambio de las manufacturas provenientes de estos, requeridas para satisfacer las demandas de consumo y de inversión de las regiones periféricas.

Dos de las consecuencias principales de esta dinámica sistémica a escala mundial fueron, primero, la tendencia de las periferias a sufrir posiciones deficitarias en el balance de comercio mundial, y, segundo, la tendencia al deterioro de los términos de intercambio de productos primarios periféricos frente a las manufacturas céntricas.

Por el lado de la demanda internacional de productos primarios latinoamericanos, para explicar estas asimetrías, se tomaban dos puntos básicos de partida. De un lado las, así denominadas “leyes de Engel” (en referencia al economista y estadístico alemán Ernst Engel [1821-1896]), registraban una estructuración del gasto familiar y personal en canastas de consumo que crecía asimétricamente a medida que aumentaba el ingreso por persona. Efectivamente, se verificaba una reducción, en términos relativos al gasto total, en el consumo de alimentos y de otros productos escasamente elaborados, en favor del aumento del componente manufacturero y de servicios. De otro lado se partía de las proposiciones que el propio Prebisch había formulado sobre los procesos técnicos industriales y sus estructuras de costos, respecto de la decreciente participación de los productos primarios en el valor final de las manufacturas elaboradas por las economías centrales a medida que, en ellas, crecía la productividad laboral por introducción del progreso técnico.

Como consecuencia de este doble orden de factores la demanda mundial por manufacturas era, tanto en el plano nacional como en el internacional, mucho más dinámica que la de productos primarios. Así, los países periféricos que importaban las primeras y exportaban los segundos generarían balanzas comerciales crónicamente deficitarias. De aquí derivaría, en la interpretación de Cepal, una tendencia igualmente crónica a convertirse en economías deudoras.

Por el lado de la oferta internacional de productos primarios latinoamericanos, el segundo desequilibrio estructural, que abriría espacios a los análisis sociopolíticos, se verificaba en el plano del empleo e influía sobre la capacidad de los trabajadores para captar una justa o equitativa fracción de los incrementos de la productividad laboral. A nivel mundial las principales actividades absorbentes de empleo eran la industria y los servicios asociados a la presencia industrial. Pero las economías periféricas, bajo condiciones de comercio libre y no protegido como las que imperaron en la segunda mitad del siglo XIX, se especializaban solo en la producción primaria y en actividades artesanales de baja productividad, orientadas a los mercados locales y, más bien, ligadas a las economías de subsistencia y autoconsumo. En consecuencia, existía un sobrante estructural de fuerza de trabajo, que se expresaba, no tanto en desempleo abierto, como en diferentes formas de subempleo.

El planteamiento explícito de esta segunda tendencia desequilibrante de carácter estructural fue, a la larga, la manera principal como se conectaron los diagnósticos de la Cepal con los esfuerzos de otros científicos afines por interpretar el desarrollo social de América Latina. Estos aspectos sociales aludían al tema de la capacidad de las economías periféricas para generar suficientes empleos en vista de su particular inserción en la economía mundial, y se referían, además, al poder negociador de los trabajadores ocupados en estas economías para lograr incrementos de salarios acordes con los incrementos de la productividad vinculados a la introducción exógena de progreso técnico. Por lo tanto, cuando el progreso técnico en las actividades primarias de exportación aumentaba las ganancias de productividad, estas no se traducían en aumentos paralelos de salarios sino en aumentos de las ganancias empresariales y/o en reducciones de los precios de exportación.

Estos dos desequilibrios (comercio internacional y empleo) se habían ido poniendo de manifiesto a medida que se profundizaba el, así denominado, “modelo de crecimiento hacia afuera” (basado en la mono producción y mono exportación de productos primarios) y eran derivados del carácter asimétrico del desarrollo periférico. Ese fue el primer paso de la propuesta industrialista de Cepal: poner de relieve la inviabilidad estructural de largo plazo inherente al proceso (o “modelo”) de crecimiento hacia afuera. Nótese bien, sin embargo, que las ideas de Cepal, escritas a fines de los años cuarenta del siglo XX, eran una ratificación (o “racionalización”) a posteriori de las estrategias industrialistas que ya estaban siendo aplicadas en varios de los países de tamaño económico mediano y grande dentro de la región.

Ambos desequilibrios estructurales podían verificarse empíricamente, y quitaban viabilidad a un crecimiento económico fundado solamente (o de manera principal) en la exportación de productos primarios. Esta mono exportación era la recomendación de política inherente a la teoría de las ventajas comparativas en la versión convencional de la microeconomía neoclásica. En vez de tender hacia el ahistórico equilibrio general de “competencia perfecta”, propio de los libros de texto neoclásicos, la dinámica centro-periferia, históricamente fundada, auguraba que la aplicación de la teoría de las ventajas comparativas estáticas, conduciría hacia un desequilibrio estructural inexorable. Esto significaba negar o refutar la pretendida tendencia a la igualación de los niveles salariales en el mundo, pronosticada a partir de los supuestos incluidos en los modelos neoclásicos en boga, referidos a la teoría de las ventajas comparativas en el comercio internacional.

De aquí entonces la necesidad de promover la industrialización, postulada firmemente por los economistas de Cepal en los años cincuenta como única vía para superar ambos tipos de desequilibrios. La propuesta industrialista estuvo en el meollo de la estrategia formulada y perseguida por la ELD.

Otra derivación diagnóstica de estas mismas ideas, de enorme importancia para los planteamientos sociales posteriores de la Cepal, pero ya presente desde los años cincuenta, fue la tesis del deterioro en los términos del intercambio (DTI) de los productos primarios respecto de las manufacturas. Esta tesis constituyó un desafío tanto para la teoría de los precios walrasiana derivada del estudio de un modelo ideal de competencia perfecta, como para la teoría de las ventajas comparativa fundada sobre dicho modelo que predominaba en el mundo académico occidental.

Es interesante observar que, en tesis del DTI, convergen los efectos simultáneos de los dos desequilibrios estructurales mencionados (comercio exterior y empleo) como consecuencia de la lenta demanda mundial de productos primarios y del escaso poder negociador de los trabajadores periféricos en el marco de las instituciones laborales vigentes en las actividades de exportación. Así, los precios reales de los productos primarios tendían a caer por razones susceptibles de ser empíricamente verificadas.

Por oposición, en las actividades manufactureras de las regiones centrales (y aquí la interpretación del enfoque centro periferia alcanzaba una perspectiva planetaria) los incrementos en la productividad del trabajo se traducían en aumentos proporcionales de los salarios y sueldos, así como de los ingresos a la propiedad, dejando inmodificados los precios internacionales de las manufacturas

En los centros industriales la apropiación de los frutos del progreso técnico no se transfería, vía baja de precios, a las regiones periféricas con las cuales comerciaba. Como es obvio, también en este caso, la explicación radicaba –y sigue haciéndolo– en la estructura social mucho más igualitaria y dinámica de los países desarrollados, y en el mayor poder negociador de sus trabajadores1 2

El ángulo de los sociólogos y politólogos de la Cepal

También quedó abierta la posibilidad de examinar a partir de los desequilibrios económicos anticipados, los temas de la equidad en la distribución de los frutos del progreso técnico como una condición necesaria para la ampliación y profundización del proceso de democratización.

Este fortalecimiento de los procesos democráticos era evidente en Europa Occidental a partir de los años cincuenta, estimulado por el surgimiento de la Comunidad Económica Europea, y por el proceso de descolonización impulsado al amparo de los principios de la Carta de las Naciones, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y de otros manifiestos semejantes, de decisiva gravitación en el mundo de posguerra. La Cepal, dada su pertenencia a la ONU no podía ser ajena a este influjo.

Capitalismo y estructura social

La primera aproximación profunda referida al tema del desarrollo social, dentro de los trabajos de la época elaborados por Cepal, fue abordada por José Medina Echavarría en un conjunto de ensayos escritos desde mediados de los años cincuenta y publicados finalmente en 1959 bajo el título de Aspectos sociales del desarrollo económico 3.

En estos trabajos Medina primero acepta la necesidad de la industrialización latinoamericana a partir de lo que denomina “los métodos del industrialismo occidental”; segundo, introduce el concepto de capitalismo y de estructura social, fortaleciendo por esta vía la referencia a un tipo ideal que había sido fugazmente mencionado por Prebisch en el primer capítulo del Estudio. Lo hace aplicando la visión weberiana a la realidad latinoamericana: “Todo lo que, con distintos giros, se dijo acerca de la actividad económica en sus relaciones con los caracteres y motivaciones humanos, y con los usos, tradiciones y vigencias de una sociedad, equivalía a plantear en forma inversa, y a veces puramente descriptiva, el tema que hizo clásica la investigación Weberiana con referencia al capitalismo. ¿Cuáles son las condiciones sociales que hacen posible el funcionamiento de este sistema? Reiterar la misma pregunta desde el punto de vista del desarrollo económico de nuestros días supone continuar una tradición de rigurosa precisión conceptual”.

Medina, además, introduce el concepto central y multidisciplinario de instituciones, incluyendo en ellas “las estructuras morales y

sociales” de América Latina, contribuyendo así a abrir el campo teórico y analítico de la ELD4.

Contribuciones a la ELD no vinculadas a la institucionalidad de Cepal

Entre las más importantes contribuciones a la ELD no directamente vinculadas a la institucionalidad de la Cepal deben mencionarse los trabajos de Sergio Bagú (1949 y 1952), historiador argentino, que contribuyó tempranamente a formular las bases históricas de la corriente, así denominada, “dependentista” de América Latina a la que aludiremos en próximas secciones de esta reseña.

Sergio Bagú fue el primero en rechazar categóricamente el trasplante mecánico y acrítico de las categorías de análisis europeas a la comprensión del desarrollo latinoamericano. Rechazó ante todo la idea de una América Latina feudal, popularizada por algunos autores marxistas (Puigróss 1940) y acuñó el término capitalismo-colonial para referirse a las modalidades de estructuración de las zonas de exportación de materias primas desde el período colonial: “La economía que las metrópolis ibéricas organizaron en América fue de incuestionable índole colonial, en función del mercado centro-occidental europeo. El propósito que animó a los productores luso-hispanos en el nuevo continente tuvo igual carácter” (…). “No fue feudalismo lo que apareció en América en el período que estudiamos, sino capitalismo colonial. No hubo servidumbre en vasta escala, sino esclavitud con múltiples

matices, oculta a menudo bajo complejas y engañosas formulaciones jurídicas” (…). “Iberoamérica nace para integrar el ciclo del capitalismo naciente, no para prolongar el agónico ciclo feudal” (Bagú 1993: 85-86).

1 Esta explicación es coherente con algunas desarrolladas posteriormente por la escuela regulacionista francesa en relación con el régimen fordista europeo. Una preocupación central de esta corriente de pensamiento ha sido el tema de las ganancias de productividad, sin embargo, ninguno de sus autores principales reconoció a la ELD, o a Prebisch en particular, las aportaciones mucho más tempranas efectuadas sobre ese tema.

2 Tras largos y ácidos debates entre los economistas neoclásicos de los centros y los “estructuralistas” de América Latina, la veracidad de la tesis del deterioro de los términos del intercambio pasó a ser una cuestión fundamentalmente empírica, y en la polémica fueron estos últimos, los que emergieron victoriosos. En efecto, posteriormente, los datos demostraron la tendencia al deterioro de la relación real simple de intercambio (precios relativos) de los productos primarios respecto de las manufacturas. Respecto de la relación doble factorial de intercambio, (la que pretendía comparar los cambios en la productividad (e ingresos) de los productores con los cambios en los precios de los productos), las dificultades de medición eran mayores, pero también se acumuló evidencia tendiente a verificar las hipótesis del deterioro formuladas por Prebisch, principal inspirador de las ideas de la Cepal en este período (Di Filippo 1987).

3 En el prólogo del propio Medina a la reedición de dicho trabajo en el año 1973, se observa: “Empiezo así por destacar dos hechos que me parecen significativos o merecedores al menos de alguna atención. Uno –el más importante sin duda– es el que se refiere a las fechas en que estos trabajos fueron siendo publicados. El primero data del mes de agosto de 1955, lo cual significa, hecha la adición del tiempo consumido en las tareas preparatorias y no solo las de orden de pensamiento, que la Cepal se adelantó enérgicamente a otros organismos en la tarea de enfrentarse y tomar en cuenta la vertiente social del desarrollo económico, como había de reconocer la propia Flacso en el breve prefacio de la edición mencionada y admitirse más tarde en otras declaraciones de propios y extraños. El segundo hecho que interesa poner de relieve concierne al carácter prevenido con que aparecían estas primeras aportaciones, cautela que hoy pudiera juzgarse excesiva y que delataba el mismo término de “aspecto”, preferido notoriamente por aquel entonces. Puede ahora declararse sin apocamientos que tales cautelas o prudencias obedecían a la exigencia táctica de penetrar en lo que aparecía como el coto cerrado de los economistas”. José Medina Echavarría. 1973. Aspectos Sociales del Desarrollo Económico, Cepal, Serie conmemorativa del XXV aniversario, Santiago, febrero, página xi.

4 “El desarrollo económico es un proceso de cambio inducido que obliga a preguntarse no solo por los efectos primarios o queridos, sino asimismo por los secundarios o imprevistos. O, como antes se dijo, el cambio económico repercute, quiérase o no, en las demás instituciones que componen la estructura social. ¿Son previsibles esas repercusiones? Para no insistir en estos planteamientos abstractos, que luego habrán de reiterarse, el problema más concreto respecto de la situación de los países subdesarrollados se ha visto de diversas maneras, pero una de las fórmulas más plásticas y directas se formula así: es necesario que esos países logren modernizarse con los métodos del industrialismo occidental, sin que por ello tengan que pagar el precio que abonaron las naciones de Occidente por su revolución industrial. Dicho en otra forma, conviene que la “industrialización no destruya la estructura moral y social de los recién llegados, como fue el caso en los viejos países industriales” (E. Heimann). “Esta es la idea que, en una u otra forma preside la preocupación por los efectos sociales del desarrollo económico” (Medina 1973: 12 y 13).