Читать книгу Миграционное право Европейского союза - Артем Олегович Четвериков - Страница 8

Наряду с рассмотренными выше общими принципами и правилами в отношении всех граждан Союза в правовой системе ЕС имеется большое количество норм специального характера, которые регламентируют миграционные права отдельных категорий европейских граждан.

Подобные нормы и вытекающие из них права сначала появились в экономической сфере: в контексте формирования общего рынка Европейских сообществ, ныне единого внутреннего рынка ЕС.

Как уже отмечалось (см. введение), единый внутренний рынок определяется в его учредительных документах ЕС как «пространство без внутренних границ», на котором существует «свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов» – так называемые четыре свободы внутреннего рынка, квалифицируемые Судом ЕС в качестве его «основных свобод» (фр. libertes fondamentales).

Свободное передвижение лиц на едином внутреннем рынке ЕС обеспечило взаимное открытие границ его государств-членов для европейских граждан, а также юридических лиц, занимающихся экономической деятельностью. Прежде всего, это было сделано для рабочей силы, т. е. граждан, которые желают заниматься другом государстве-члене ЕС трудовой деятельностью в качестве наемного работника по трудовому или аналогичному договору. При этом – согласно судебной практике Суда ЕС – важен факт осуществления наемного труда в пользу некоторого работодателя, под руководством и за вознаграждение со стороны последнего; соответственно, гражданин может быть признан находящимся в трудовых отношениях даже при отсутствии трудового или иного письменного договора с работодателем (решение Суда от 3 июля 1986 г. по делу С-66/85 «Лори-Блюм»)[31].

Свободное передвижение граждан Союза, занимающихся трудовой деятельностью получило название в его правовой системе «свободное передвижение работников» или, что то же самое, «свобода передвижения работников»[32]. Свобода передвижения работников обеспечивает функционирование в ЕС единого рынка рабочей силы, а ее правовую основу образует глава 1 «Работники» раздела IV «Свободное передвижение лиц, услуг и капиталов» части третьей «Внутренняя политика и деятельность» ДФЕС.

В соответствии с первой статьей главы «Работники»: «Внутри Союза обеспечивается свободное передвижение работников» (ст. 45 ДФЕС). В соответствии с той же статьей свобода передвижения работников включает в себя:

• с одной стороны, недискриминацию граждан других государств-членов в трудовых и связанных с ними отношениях, а именно, «отмену любой дискриминации по признаку национального гражданства между работниками государств-членов в вопросах трудовой деятельности, заработной платы и других условий труда»;

• с другой стороны, наделение граждан других государств-членов специальными правами в качестве работников-мигрантов.

Правами работников-мигрантов, предусмотренными в ст. 45 ДФЕС, являются:

• право принимать реально предлагаемую работу;

• право свободно перемещаться с этой целью по территории государств-членов;

• право проживать на территории любого из государств-членов для осуществления там трудовой деятельности в соответствии с законодательными, регламентарными и административными положениями, регулирующими трудовую деятельность национальных работников, т. е. работников, являющихся гражданами государства трудоустройства;

• право оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности.

Законодательным актом, конкретизирующим содержание свободы передвижения работников, является Регламент (ЕС) № 492/2011 Европейского парламента и Совета от 5 апреля 2011 г. о свободном передвижении работников внутри Союза, который заменил собой аналогичный регламент 1968 г.[33]

Регламент (ЕС) № 492/2011 основное внимание уделяет характеристике различных видов дискриминационной практики, которые традиционно применяются государствами к иностранной рабочей силе, но которые внутри ЕС запрещено применять к гражданам других государств-членов.

В отношении трудоустройства ст. 1 Регламента (ЕС) № 492/2011 предусматривает, что гражданин одного государства-члена пользуется «на территории другого государства-члена таким же приоритетом, как и граждане этого государства, в доступе к вакантным рабочим местам».

Согласно ст. 2 Регламента (ЕС) № 492/2011 гражданин любого государства-члена ЕС и работодатель, действующий на территории любого государства-члена ЕС, могут свободно, без какой-либо дискриминации, обмениваться своими просьбами и предложениями трудоустройства, заключать и исполнять трудовые договоры.

Статья 3 Регламента (ЕС) № 492/2011 запрещает государству-члену применять к гражданам других государств-членов свои законодательные, регламентарные или административные положения, а равно административную практику, которые:

• ограничивают или подчиняют условиям, не предусмотренных для национальных работников, спрос и предложение рабочей силы, доступ к трудовой деятельности и ее осуществление иностранцами;

• иным образом ограничивают доступ граждан других государств-членов к имеющимся рабочим местам, например, путем введения для них специальных процедур трудоустройства, возложения обязанности предварительно зарегистрироваться в компетентных органах и любыми иными способами.

Под действие запретов Регламента (ЕС) № 492/2011, однако, не подпадают условия относительно языковых познаний работника, т. е. владения им языком государства трудоустройства, которые последнее предъявляет ко всем лицам, в том числе к своим собственным гражданам.

Согласно ст. 4 Регламента (ЕС) № 492/2011 государства-члены не могут ограничивать занятость граждан других государств-членов только отдельными отраслями своей экономики или отдельными частями своей территории. Если государство-член предоставляет предприятиям льготы любого характера (например, налоговые льготы) при условии трудоустройства ими минимальной процентной доли национальных работников, то при ее исчислении национальными работниками считаются все граждане Союза.

Статья 5 Регламента (ЕС) № 492/2011 гарантирует гражданину государства-члена, который ищет работу на территории другого государства-члена, право пользоваться помощью со стороны его служб занятости на таких же условиях, на каких данная помощь оказывается национальным гражданам.

Наконец, согласно ст. 6 Регламента (ЕС) № 492/2011 при трудоустройстве гражданина другого государства-члена к нему запрещается применять медицинские, профессиональные и иные критерии, которые имеют дискриминационный характер. Этот запрет, однако, не запрещает потенциальному работодателю проверять профессиональную пригодность гражданина другого государства-члена, поскольку аналогичным проверкам могут подвергаться и национальные граждане государства трудоустройства.

В отношении недискриминации в сфере трудовой деятельности ст. 7 Регламента (ЕС) № 492/2011 повторяет и уточняет общий запрет дискриминации, содержащийся в учредительных документах ЕС. Согласно ей работник, являющийся гражданином другого государства-члена, не может подвергаться обращению, отличному от национальных работников, в отношении любых условий занятости и труда, в том числе в вопросах заработной платы и увольнения, а также профессиональной реинтеграции или повторного трудоустройства, если он становится безработным.

Согласно той же статье Регламента (ЕС) № 492/2011 любое положение индивидуального трудового договора, коллективного договора или соглашения, касающееся трудоустройства, заработной платы и других условий труда является «автоматически ничтожным в той мере, в какой оно предусматривает или санкционирует дискриминационные условия по отношению к работникам – гражданам других государств-членов».

Наконец, Регламент (ЕС) № 492/2011 (ст. 7–9) предусматривает гарантии полного равенства (недискриминации) работников-мигрантов в иных экономических, социальных и культурных правах:

• социальные и налоговые льготы, идентичные тем, которыми пользуются национальные работники;

• право поступать в учреждения профессионального образования (в том числе в вузы) и центры профессиональной переподготовки наравне с национальными работниками;

• право вступать в профессиональные союзы, осуществлять профсоюзные права, избирать и быть избранным в руководящие органы профсоюзов, а также в органы представительства интересов работников на предприятии;

• права и преимущества, аналогичные тем, какие предоставлены национальным работникам, в обеспечении жильем, в том числе в вопросах приобретения права собственности на жилое помещение или постановки в очередь нуждающихся в предоставлении жилья.

В подавляющем большинстве случаев при реализации свободы передвижения работников граждане не только трудятся, но и проживают в другом государстве-члене (реже встречаются так называемые трансграничные работники – например, гражданин Италии, живущий поблизости от границы с Францией, работает в соседнем французском городе).

Условия и порядок реализации права проживания работников-мигрантов, как и других категорий европейских граждан, регулирует Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов (см. 1.1.3).

Согласно Директиве 2004/38/ЕС право проживания до трех месяцев включительно для всех граждан Союза, в том числе работников-мигрантов, осуществляется без каких-либо формальностей.

В отношении права проживания свыше трех месяцев и права постоянного проживания Директива 2004/38/ЕС и судебная практика Суда ЕС устанавливают для работников-мигрантов более благоприятные положения, чем для граждан Союза, не занимающихся экономической деятельностью.

Право проживания свыше трех месяцев предоставляется работнику-мигранту в силу одного лишь того факта, что он является наемным работником в принимающем государстве-члене (ст. 7 «Право проживания свыше трех месяцев» Директивы 2004/38/ЕС). В отличие от граждан, не занимающихся экономической деятельностью, работнику мигранту не требуется доказывать наличие у него достаточных средств к существованию и медицинской страховки.

Для получения справки о регистрации работник-мигрант предъявляет компетентным органам принимающего государства документ, удостоверяющий личность, обязательство по приему на работу со стороны местного работодателя или справку с места работы, если он уже трудоустроен (ст. 8 «Административные формальности в отношении граждан Союза» Директива 2004/38/ЕС).

Гражданин Союза сохраняет статус наемного работника и, соответственно, право проживания в следующих случаях (параграф 3 ст. 7 «Право проживания свыше трех месяцев» Директивы 2004/38/ЕС):

• если он временно утратил трудоспособность по причине заболевания или несчастного случая;

• если он оказался вынужденно безработным и встал на учет в службе занятости принимающего государства-члена в качестве лица, ищущего работу. При этом если к моменту утраты работы гражданин Союза проработал в принимающем государстве-члене менее одного года, то он сохраняет статус работника на протяжении, как минимум, шести месяцев. Если он проработал свыше одного года, то данный срок не ограничивается;

• если он приступает к профессиональному образованию (в том числе в средних и высших учебных заведениях) по направлению подготовки, связанному с его предшествующей профессиональной деятельностью. Однако если гражданин Союза приступает к профессиональному образованию, оказавшись вынужденно безработным, данная связь не является необходимой.

Право постоянного проживания предоставляется работникам-мигрантам, как и другим гражданам Союза, без каких-либо условий, за исключением условия о предшествующем непрерывном проживании в принимающем государстве на протяжении пяти лет (ст. 16 «Общее правило для граждан Союза и членов их семей» ст. 16 Директивы 2004/38/ЕС).

Вместе с тем для работников-мигрантов в некоторых случаях право постоянного проживания может предоставляться и до истечения указанного срока (ст. 17 «Исключения в пользу работников, прекративших свою деятельность в принимающем государстве-члене, и в пользу членов их семьи» Директивы 2004/38/ЕС). В ст. 45 ДФЕС, закрепляющей свободу передвижения работников данные исключения (льготы) в пользу работников-мигрантов имеются правом оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности. Право работника-мигранта оставаться на постоянной основе в принимающем государстве-члене возникает в следующих случаях:

• если работник достиг пенсионного возраста по законодательству принимающего государства-члена – по истечении трех лет непрерывного проживания и при условии, что он проработал в этом государстве не менее одного года перед выходом на пенсию;

• если работник перестает работать вследствие полной утраты трудоспособности – по истечении двух лет проживания в принимающем государстве-члене или независимо от срока проживания, когда нетрудоспособность наступает в результате несчастного случая на рабочем месте или профессионального заболевания;

• если работник после трех лет непрерывной деятельности и непрерывного проживания в принимающем государстве-члене поступает на работу в другом государстве-члене, сохраняя при этом свое место жительства на территории принимающего государства-члена.

Особо регламентируется случай, когда граждане приезжают в другое государство-член и проживают на его территории в целях поиска работы. Согласно судебной практике Суда ЕС подобные граждане вправе искать работу в другом государстве-члене, по меньшей мере, шесть месяцев (решение Суда от 26 февраля 1991 г. по делу С-292/89 «Антониссен»)[34]. По истечении шестимесячного срока подобные граждане также не подлежат выдворению, если способны «представить доказательства того, что они продолжают искать работу и имеют реальные шансы быть нанятыми» (параграф 4 ст. 14 «Сохранение права проживания» Директивы 2004/38/ЕС).

Свобода передвижения работников допускает ограничения двух видов. Первый вид допустимых ограничений – «ограничения, являющиеся оправданными по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и общественного здоровья» (параграф 3 ст. 45 ДФЕС).

Ограничения данного вида непосредственно не связаны с трудовой деятельностью. Они реализуются на таких же условиях и в таком же порядке, как и для всех категорий граждан Союза, т. е. в соответствии с рассмотренными выше правилами главы VI «Ограничения права въезда и права проживания по соображениям общественного порядка, общественной безопасности или общественного здоровья» Директивы 2004/38/ЕС (см. 1.1.4).

Второй вид допустимых ограничений касается именно трудовой деятельности работников-мигрантов. В соответствии с последним параграфом статьи учредительных документов ЕС, закрепляющей свободу передвижения работников (параграф 4 ст. 45 ДФЕС), ее положения «не подлежат применению к работе в публичной администрации», т. е. не препятствуют государству трудоустройства закрывать гражданам других государств-членов доступ на свою военную службу, на службу в полицию, в органы прокуратуры, к должностям судей, министров и т. п.

Как и другие исключения из прав и свобод европейских граждан, рассматриваемое ограничение подвергается строгому (узкому) толкованию со стороны Суда ЕС. Согласно судебной практике Суда ЕС оно применяется не ко всем должностям в публичной администрации государства трудоустройства, а только к тем, которые подразумевают участие «в осуществлении публичной власти и в функциях, которые направлены на охрану общих интересов государства или других публично-правовых образований и, таким образом, предполагают со стороны лиц, занимающих соответствующие должности, существование особых отношений солидарности по отношению к государству, а также такой взаимности прав и обязанностей, какая лежит в основе связи национального гражданства».

В частности, несмотря на то, что в некоторых государствах-членах ЕС профессора университетов и преподаватели других государственных учебных заведений состоят на государственной службе, рассматриваемое ограничение свободы передвижения работников к ним не применяется, поскольку должность преподавателя не подразумевает «никакого участия в осуществлении задач, относящихся к публичной администрации в собственном смысле слова» (решение Суда от 10 марта 2005 г. по делу С-178/04 «Мархольд»)[35].

Следует также напомнить, что граждане Союза имеют право избирать и быть избранным в любом государстве-члене, где они проживают, на выборах в Европейский парламент и муниципальные органы (см. 1.1.1).

В отношении выборов в Европейский парламент как наднациональный представительный институт ЕС данное право не подвергается ограничениям. В отношении участия в муниципальных выборах законодательство ЕС разрешает государствам-членам резервировать для национальных граждан должности членов руководящих органов соответствующего муниципалитета – например, гражданин Чехии, живущий во Франции, может быть избран депутатом муниципального (коммунального) совета французского городского или сельского поселения, но не вправе становиться его мэром, а равно иным должностным лицом коммунальной администрации (ст. 5 Директивы 94/80/ЕС Совета от 19 декабря 1994 г. об установлении порядка осуществления права голоса и права баллотироваться кандидатом на муниципальных выборах для граждан Союза, проживающих в государстве-члене, национальными гражданами которого они не являются)[36].