Читать книгу Хроники образовательной политики: 1991–2011 - Борис Старцев - Страница 19

В начале февраля 1999 года Владимир Филиппов провел в Тюмени всероссийский семинар-совещание, посвященный вопросам экономики образования. Местом совещания была выбрана именно Тюменская область, поскольку здесь региональные власти уже в те времена проводили весьма успешные экономические преобразования в системе образования. В работе семинара приняли участие около 300 человек, включая ректоров, директоров школ, учреждений НПО-СПО, руководителей региональных органов управления образованием и практически все высшее руководство федерального министерства.

Тема совещания была вполне созвучна отвергнутой концепции Тихонова – Асмолова: «Структурно-функциональные и организационно-экономические инновации в системе образования». С учетом того что рекомендации этого совещания должны были заложить основы образовательной политики правительства Евгения Примакова, социальные приоритеты было решено оставить за скобками. Филиппов, открывая совещание, перефразировал его тему так: «Если мы такие умные, то почему мы такие бедные?» Возникало ощущение дежа вю: казалось бы, ровно об этом говорили Асмолов, Тихонов и Кузьминов всего лишь полтора года назад.

Общую ситуацию в образовании министр обрисовал мрачными красками: нет федеральной программы развития образования, к закону об образовании нужна масса поправок, углубляется отставание от развитых стран даже по преподаванию предметов естественно-математического цикла, незначительное увеличение бюджетных расходов на образование «съедено» дефолтом. «Участники совещания поставили перед собой три задачи: разобраться с тем, как поступают, распределяются и используются бюджетные средства, изыскать внутренние резервы системы образования и определить возможности расширения внебюджетных инвестиций», – написала газета «Первое сентября». Тюменское совещание стало знаковым для самого Филиппова – с тех пор именно факт его проведения Владимир Михайлович всегда приводит в ответ на обвинения в былом консерватизме. И, действительно, не только тематика, но и весьма конструктивный тон мероприятия наводили на мысль, что предложенная год назад организационно-экономическая реформа образования не просто будет делаться, а и впрямь «делается уже».

Естественно, на совещании обсуждались пути совершенствования бюджетного финансирования школы. Вопрос рассматривался в том же ключе, что и в «асмоловской» концепции: нужно создать такой механизм, при котором средства, выделенные федеральным центром региону на образование, можно только на образование и потратить. Об этом еще при Тихонове замминистра Елена Чепурных говорила в интервью «Учительской газете»: «Наличные деньги не должны, на мой взгляд, попадать в школы. Я не верю в то, что в стране нет денег. Другое дело, что они растворяются, исчезают по дороге в школу. Вначале идут в центр, потом возвращаются в регионы и теряются. Поэтому министерство предлагает сделать трансферты «окрашенными» и школьные бюджеты – прозрачными».

О своих схемах финансирования школ на совещании докладывали представители трех областей: Новгородской, Самарской и Тюменской.

Руководитель новгородского образования Владимир Аверкин (один из региональных министров-«долгожителей», занимавший свой пост почти двадцать лет) рассказал, что средства на оплату часов федерального компонента базисного учебного плана, выделяемые из федерального бюджета, через казначейство поступают на расчетный счет образовательного учреждения. Финансирование регионального компонента, приобретения учебников и переподготовки учителей осуществляется из средств субъекта Федерации, а школьного компонента, текущего содержания учреждений и коммунальных расходов – из муниципального бюджета. Особенностью такого подхода является то, что региональный орган управления образованием выступает в качестве «держателя лимитов»: он аккумулирует тарификационные ведомости муниципальных образований, проверяет их на предмет обоснованности штатных расписаний и дает разнарядку в центр.

О самарской модели участникам совещания рассказал Ефим Коган – самый яркий региональный министр-реформатор тех лет. В Самарской области все средства на систему образования, включая зарплату и коммунальные расходы, консолидируются в региональном бюджете, а самое главное – введено нормативно-подушевое финансирование, необходимость которого была записана еще в законе «Об образовании» 1992 года. Впрочем, это был лишь прообраз нормативно-подушевого финансирования в его нынешнем понимании. (В самом начале 2000 года, побывав в Самарской области, в одном из муниципальных отделов образования я попросил назвать точные размеры нормативов, и мне показали список, где у всех школ нормативы были разными, а методика их расчета была, похоже, совершенно произвольной.) Но даже при таком подходе оставался в прошлом такой недостаток постатейного финансирования, как «выбивание» дополнительных ассигнований и искусственное раздувание штатных расписаний. В Самаре впервые была сделана попытка изменить мышление директоров школ: они поневоле задумывались об оптимизации расходования ресурсов.

Еще одна модель – тюменская – была основана на децентрализации: хорошо отлаженная система субвенций и дотаций муниципалитетам позволяет решать и проблему зарплаты, и проблему текущего содержания учреждений на уровне местного бюджета. Централизованные бухгалтерии при РСШО уже в те времена были ликвидированы, а сами РСШО преобразовали в государственные территориальные инспекции, подчиненные областному департаменту, каждой школе открыли расчетный счет (позже это станет основой для более радикальной экономической реформы в образовании региона, которую проведет новый губернатор Сергей Собянин). Школа, таким образом, становится полноправным субъектом хозяйственной деятельности, а административные методы в управлении сменяются экономическими.

И хотя все эти модели реализовывались без оглядки на некоторые федеральные законы, да и Самарская и Тюменская области – регионы-доноры, все равно оставался вопрос: готовы ли другие губернаторы обеспечить достаточное финансирование образования при переходе на новые схемы?

Тюменское совещание прошло незамеченным для СМИ. Но именно оно стало предвестником масштабной образовательной реформы, обсуждение которой начнется в 2000 году. Впрочем, были и другие разрозненные факты, свидетельствовавшие о грядущих переменах.

Никто не придал особого значения некоторым изменениям правил приема в вузы в 1999 году: Филиппов жестко потребовал от ректоров выполнения уже утвержденных норм. В частности, было запрещено засчитывать в качестве вступительных экзамены, сданные по окончании подготовительных курсов (эта норма была введена еще при Кинелеве, но не выполнялась). При этом было разрешено проводить региональные олимпиады при условии, чтобы в них участвовали не только слушатели подготовительных курсов, но и любые старшеклассники. Вузам разрешили зачислять в обход вступительных экзаменов не более 10 % участников олимпиады и потребовали обеспечить массовость подобных мероприятий. «А то ситуация сложилась просто неприличная: к началу вступительных экзаменов мест для «людей со стороны» уже не оставалось», – недоумевал Филиппов.

Начались обсуждения возможностей масштабного перехода к единому тестированию выпускников школ и абитуриентов вузов – Филиппов заявил о планах министерства на этот счет в интервью «Комсомольской правде» в ноябре 1999 года. Шкала отметок предполагала 100 баллов и даже больше, а результаты теста школьник мог послать в 3–5 вузов. За основу предполагалось взять систему федерального централизованного тестирования, результаты которого охотно засчитывали многие вузы, – в 1999 году через него прошли 350 тысяч человек. Примечательно, что уже тогда Филиппов говорил об идее государственных именных финансовых обязательств – ГИФО, не называя, впрочем, сам этот термин: «Как рассчитывает министерство, тестирование не лишит возможности администрации вузов отбирать для себя студентов. Самый лучший набор будет у того вуза, который получит больше заявок. У них будут лучшие студенты и, понятно, лучшее финансирование из бюджета. Вузы похуже получат средних студентов. Им придется подтягиваться, повышать уровень преподавания, чтобы получить более сильных ребят. Возникнет конкуренция между вузами».