Читать книгу Incapacidad permanente - Carlos Cid Babarro - Страница 6

La situación de incapacidad permanente está íntimamente ligada con la configuración legal de las diferentes prestaciones de Seguridad Social, entre las que destacan las de Incapacidad Temporal, paso previo a la declaración de incapacidad permanente, las de maternidad, paternidad, riesgo durante el embarazo y lactancia, cuidado de menores con cáncer u otra enfermedad grave, jubilación y en definitiva aquellas cuya característica principal radica en que previamente es necesario contribuir al sostenimiento del Sistema de Seguridad Social.

Así pues, antes de estudiar las diferentes características y requisitos de la prestación de incapacidad permanente es necesario, aunque sea de manera descriptiva, exponer el contexto constitucional en el que se enmarca dicha situación, con el fin de obtener un criterio más aproximado sobre el porqué de su complejidad normativa y constantes reformas.

A partir de la promulgación de nuestra Constitución se ha logrado construir un modelo global de protección social, mediante la inclusión de medios expresamente reconocidos, de naturaleza pública y privada, siendo posible de este modo alcanzar un espacio público de protección social que convive junto con un espacio privado de protección social1).

En el llamado espacio de protección social público podemos decir que se integran el derecho a la seguridad social y el derecho a la salud, encuadrados constitucionalmente de forma explícita en los artículos 39 a 52 de la Constitución Española. El derecho a la asistencia social, tercer derecho que podríamos decir se integra también en el espacio de protección social público, no es nombrado como tal en la CE, aunque si se hace referencia a él cuando se delimitan las competencias entre Estado y Comunidades Autónomas en el artículo 148.1 20.ª2).

Por lo tanto existen tres subsistemas dentro del sistema de protección social: El Sistema de Seguridad Social, El Sistema Nacional de Salud, y el Sistema de Asistencia Social. Cada uno de dichos subsistemas se aplica mediante competencias repartidas en su desarrollo legislativo entre el Estado y las Comunidades Autónomas, cuestión en la que no vamos a entrar por no ser objeto del presente trabajo. Centrándonos en el Sistema de Seguridad Social, por cuanto la prestación de incapacidad permanente se integra dentro del mismo, diremos que las competencias legislativas son exclusivas para el Estado3).

Tras la Constitución de 1978 son numerosas las reformas que se han llevado a cabo para articular y configurar el Sistema de Seguridad Social tal y como lo conocemos hoy, siendo especialmente significativas la aprobación de la Ley 26/1985, de medidas urgentes para la racionalización de la estructura y acción protectora de la Seguridad Social, así como del RD legislativo 1/1994 de 20 de junio, con el que sale a la luz un nuevo Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social en sustitución al de 1974, y que es hoy actualmente vigente.

Asimismo, es destacable la Ley 24/1997, que supuso la puesta en práctica de algunos acuerdos alcanzados mediante el Pacto de Toledo, así como la Ley 40/2007 de 4 de diciembre que modificó de forma significativa diversas prestaciones del Sistema de Seguridad Social4).

Más recientemente, podemos hacer referencia a la Ley 35/2010 de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo, a la Ley 27/2011 de 1 de agosto sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social y por último el RD 625/2014 de 18 de julio por el que se regulan determinados aspectos de la gestión y control de la incapacidad temporal en los primeros 365 días de baja médica.

La Constitución Española utiliza la expresión «Seguridad Social» en distintos preceptos dispersos5). La mayoría de ellos ubicados en el capítulo que la Carta Magna dedica a «Los Principios rectores de la política social y económica». El más importante es el artículo 41 donde se establece que «los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres».

Igualmente, el artículo 149.1 17.ª atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social, entre otras materias, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas. Asimismo, el artículo 129.1, establece la previsión de las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social.

Otra referencia a la Seguridad Social se contiene en el artículo 25.2 cuando, al referirse a los derechos del condenado a pena de prisión, declara que «en todo caso, tendrá derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social».

Otras referencias más genéricas e indirectas a la Seguridad Social en la Constitución Española las encontramos en:

• El artículo 39, que establece que los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia.

• El artículo 40, que hace referencia a la seguridad e higiene en el trabajo por la que deberán velar los poderes públicos.

• El artículo 43, que reconoce el derecho a la protección de la salud, atribuyendo a los poderes públicos la tarea de organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios.

• El artículo 49, asimismo prevé que los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que este título otorga a todos los ciudadanos6).

• Por último el artículo 50 dispone que los poderes públicos garantizarán la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad. Asimismo promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales atendiendo a sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio.

Al respecto de las obligaciones impuestas por la Constitución a los poderes públicos sobre protección de los ciudadanos ante situación de necesidad, emanadas del artículo 41, es interesante repasar las no pocas ocasiones en las que el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la materia y que nos dará algunas respuestas sobre la configuración actual de nuestro Sistema de Seguridad Social y más en concreto de la situación de incapacidad temporal7).

En primer lugar, mantiene el Tribunal Constitucional que el precepto mencionado consagra en forma de garantía institucional un régimen público «cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo un núcleo o reducto indisponible por el legislador8)», de tal manera que pueda ser «recognoscible para la imagen que de la misma tienen la conciencia social en cada tiempo y lugar9)».

Salvada esa limitación, el derecho que los ciudadanos pueden ostentar en materia de Seguridad Social es un derecho de estricta configuración legal «...disponiendo el legislador de libertad para modular la acción protectora del sistema en atención a circunstancias económicas y sociales que son imperativas para la propia viabilidad y eficacia de aquél10)».

Así, el Tribunal Constitucional entiende que «el art. 41CE convierte a la Seguridad Social en una función estatal en la que pasa a ocupar una posición decisiva el remedio de situaciones de necesidad....apreciadas y determinadas teniendo en cuenta el contexto general en que se producen y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales....No puede excluirse por ello que el legislador...regule en atención a las circunstancias indicadas, el nivel y condiciones de las prestaciones a efectuar o las modifique para adaptarlas a las necesidades del momento11)».

Debe tenerse en cuenta, asimismo, y en relación con lo expuesto anteriormente, la doctrina reiterada del Tribunal Constitucional con respecto al derecho a la igualdad y el acceso a las prestaciones, sintetizada en las STC 213/2005 de 21 de julio (RTC 2005, 213), 197/2003 de 30 de octubre (RTC 2003, 197) y 205/2011 de 15 de diciembre (RTC 2011, 205), donde se argumenta que si bien la cobertura de las situaciones de necesidad «...es un ideal claramente deseable a la luz de los principios rectores de la política social y económica que nuestra Constitución asume en sus arts. 41 y 50 y que han de informar la legislación positiva, art. 53.3CE», sin embargo «...el Tribunal Constitucional no debe interferir con decisiones singularizadas susceptibles de alterar el equilibrio económico financiero del conjunto del sistema, salvo que la diferencia de tratamiento controvertida esté desprovista de toda justificación objetiva y razonable12)».

A la vista de la anterior doctrina del Tribunal Constitucional, podemos concluir que el derecho de acceso que los trabajadores tienen a las prestaciones de incapacidad permanente, es un derecho de configuración legal, pudiendo justificarse de este modo las numerosas modificaciones legislativas que ha sufrido tal prestación, junto con la de la incapacidad temporal, como una de las «prestaciones bandera» de las cubiertas por el Sistema de Seguridad Social, en su modalidad contributiva, y que evidencian la preocupación del legislador por preservar el equilibrio financiero del sistema sin hacer dejación de las funciones que le encomienda el artículo 41 tantas veces mencionado.

Esta ingente producción legislativa, es a veces interpretada por parte de la doctrina científica como una continua restricción de los derechos de los trabajadores, en prevalencia sobre su derecho a la salud, acusando al poder legislativo de turno de excusarse en cuestiones como la lucha contra el fraude y el absentismo para aumentar, en cada modificación legislativa, las competencias de las Mutuas Colaboradoras y las empresas en detrimento de los beneficiarios y trabajadores.

A modo puramente ejemplificador, se podría trazar el siguiente paralelismo: si cada partido político que accede al Gobierno, asume el compromiso de reducir el desempleo a porcentajes cada vez más ajustados, parece lógico que se pretendan asegurar las prestaciones que, los cada vez más trabajadores afiliados a la seguridad social, puedan solicitar, víctimas de los estados de necesidad que surgen de situaciones como la incapacidad temporal, el desempleo o la incapacidad permanente que estamos estudiando.

Sobre la base de cuanto se acaba de afirmar, cabe deducir que, en la configuración legal del Sistema de Seguridad Social se establezcan mecanismos de control y seguimiento de las prestaciones, con el objetivo de asegurar el equilibrio financiero del propio Sistema.

En el concreto caso de la prestación objeto del presente trabajo, la incapacidad permanente, y como mecanismos que aseguren el necesario equilibrio financiero al que nos referíamos, el legislador ha elegido un régimen de invalidez claramente profesional, estableciendo diferentes requisitos de acceso al derecho en los que, dependiendo de la contingencia origen de la incapacidad, será necesario un periodo mínimo de cotización, también configurando límites en cuanto a la compatibilidad de la situación de incapacidad y el trabajo, o entre las propias prestaciones.

1

De la Villa Gil, Luis Enrique «El modelo constitucional de protección social» Revista Doctrinal Aranzadi núm. 3, Editorial Aranzadi, S.A. 2004.

2

Artículo 148.1 20.ª «1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:... 20.ª Asistencia social».

3

Artículo 149.1 17.ª CE.

4

Sempere Navarro A.Vicente (dir.) «Derecho del Trabajo, Seguridad Social y Proceso Laboral» Tomo II Seguridad Social y Proceso Laboral. La Ley 2010, págs. 29 y 30.

5

En www.seg-social.es, en «aula del profesor», se realiza un interesante repaso sobre el tema.

6

En referencia al Título I «De los derechos y deberes fundamentales».

7

Se analiza dicha doctrina en Tortuero Plaza J.L. (dir.) y VV.AA. «La construcción jurisprudencial de la responsabilidad empresarial en materia de prestaciones de la Seguridad Social» FIPROSS 2011. Secretaría de Estado de la Seguridad Social. Págs. 29 a 32.

8

STC 32/1981 de 28 de julio.

9

STC 26/1987 de 27 de febrero (RTC 1987, 26)

10

STC 65/1987 de 21 de mayo (RTC 1987, 65)

11

STC 65/1987 de 21 mayo

12

STC 184/1993 de 31 de mayo (RTC 1993, 184)