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Capítulo 1

Política exterior: una aproximación al marco conceptual

En un escenario sujeto a profundas contradicciones, asimetrías relevantes y caracterizado por un orden o una estructura anárquica,¹¹ que genera incertidumbre, el estudio de la política exterior de países pequeños en contextos multilaterales y bajo influencia hegemónica, debe considerar múltiples factores y variables que inciden en la formulación y la toma de decisiones de esa política. Difícilmente el análisis se puede limitar a los enfoques teóricos clásicos de RI que consideran una realidad dada, caracterizada por el conflicto permanente y la confrontación en términos de recursos materiales, la clásica visión hobbesiana del Estado de naturaleza y la lucha de poder en función de los planteamientos de Tucídides y Maquiavelo –considerados los padres del Realismo Político en política internacional–.¹² En un mundo, dominado por la anarquía, en el que el recurso del poder militar por parte de los Estados, incluso de las superpotencias, está cada vez más regulado por normas internacionales, no resulta apropiado centrarse en concepciones de política exterior restrictivas como las propuestas por el Realismo Clásico o el Realismo Estructural –más conocido como Neorrealismo–, o por la idea que lo endógeno determina lo exógeno, que proponen algunas tesis del Internacionalismo Neoliberal.¹³ Es decir, la conducta externa de los países no se fundamenta sólo en recursos tradicionales del poder,¹⁴ sino en la interacción con otros actores internacionales –estatales y no estatales, sobre todo las organizaciones internacionales– y en la cosmovisión que tengan del sistema internacional; lo cual implica una construcción colectiva de la realidad y un escenario determinado por la interacción entre el agente y la estructura.

Lo anterior se manifiesta tanto en el desarrollo conceptual que muestra el análisis de política exterior –en cuanto política pública–, como los estudios sobre Estados pequeños, marcos institucionales internacionales y contextos hegemónicos; al igual que en la evolución de las teorías que constituyen los pilares para desarrollar un enfoque que permita abordar el objeto de estudio de esta investigación. Por lo tanto, en este capítulo hago referencia a los antecedentes de las áreas citadas y en el siguiente se resumen los principales planteamientos de las teorías que permiten explicar y entender la dinámica de la política exterior en contextos multilaterales bajo influencia hegemónica; además de formular el marco teórico que servirá de referente para abordar el objeto de estudio. Asimismo se detallan los aspectos metodológicos de la investigación.

Contextualización, antecedentes y el referente conceptual

Hay que tener en cuenta que la mayoría de las teorías internacionales reconocen una serie de rasgos básicos del sistema internacional y de la conducta de los Estados, aunque difieren en algún grado en el carácter central del rol del Estado. Incluso comparten concepciones del cambio y del crecimiento interdependiente entre los actores internacionales, entre otros. Sin embargo, cuando se hace un acercamiento a cuestiones menos superficiales, las diferencias se tornan cada vez mayores. Así, dependiendo de cuál enfoque se utilice, las concepciones sobre la naturaleza de las estructuras sistémicas y el rol de los Estados, por ejemplo, adquiere rasgos particulares (cfr. Rosenau 2006: 213). Por otra parte, es un hecho que el sistema internacional ha dejado de ser estato-céntrico, para bifurcarse con el mundo multicéntrico, en el que participan actores de diversa naturaleza y capacidad, aunque los Estados continúen siendo los agentes dominantes (ibíd.: 218); por tanto, las teorías utilizadas para comprender los fenómenos mundiales deben incorporar otros conceptos y premisas que permitan entender el cambio y dinámica de los procesos.

Conforme el número de actores, tanto domésticos como internacionales, que intervienen o influyen en la formulación de la política exterior aumente de manera considerable, es necesario realizar los ajustes en los modelos de observación y análisis. Por eso, la amplia diversidad de intereses en juego debe considerarse en el análisis de la política exterior, sobre todo de países pequeños; porque en las teorías clásicas o no son objeto de análisis o simplemente se les considera como seguidores de los poderosos y carentes de capacidad de acción y decisión. Ello resulta fundamental cuando se reconoce que hay algunas políticas públicas que, si bien se dirigen hacia lo interno del Estado, tales como regulaciones en materia de derechos humanos, sus consecuencias repercuten en lo externo y provocan reacciones de actores internacionales estatales y no estatales.¹⁵ Por lo que al incremento del número de actores internacionales se suma el mayor número de temas de la agenda doméstica tradicional que adquieren tratamiento internacional; incluso puede hablarse de transnacionalización de la agenda pública interna.

Ello se ve reflejado en este trabajo, pues, como indiqué, el tema de investigación contiene cinco componentes centrales: formulación de políticas –centrada en la toma de decisiones–, política exterior como política pública, países pequeños, esquema institucional internacional y contextos hegemónicos. En esta sección hago un breve recuento de los principales aportes que se han publicado sobre algunas de estas áreas temáticas –en posteriores capítulos se ahonda sobre cada uno de esos aspectos–. No se trata de un recuento exhaustivo, sino de una referencia a los trabajos más relevantes y conocidos. Con ello, procuro mostrar que existe una vasta literatura sobre las variables que inciden en el objeto de estudio.

Ahora bien, para entender los cruces y las vinculaciones entre esos componentes, junto con los aportes de la diversa literatura, es necesario tener en cuenta los cambios ocurridos en el sistema internacional en la segunda mitad del siglo XX, que generaron un escenario sui generis para los Estados pequeños en materia de formulación de su política exterior. Tras el fin de la II Guerra Mundial se inició un periodo bipolar con un claro predominio –de naturaleza hegemónica– por parte de Estados Unidos, que se extendió hasta 1971, según la teoría de los largos ciclos de G. Modelski (1978) y la teoría de la estabilidad hegemónica (cfr. Gilpin 2002), a la que se suma la presencia de un retador hegemónico y hegemón regional: Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). La década de 1970 constituyó un periodo de relativa coexistencia pacífica que otorgó a los países pequeños un mayor margen de acción y gestión internacional –por ejemplo, Costa Rica estableció relaciones diplomáticas con la Unión Soviética; mientras que Panamá negoció dos tratados para la devolución del control de la zona del canal con EEUU (conocidos como Tratados Torrijos-Carter firmados el 7 de septiembre de 1977)¹⁶ y en Nicaragua triunfó la revolución impulsada por el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN)–. Sin embargo, ese triunfo de la Revolución Sandinista en Nicaragua y la intervención soviética en Afganistán marcaron el inicio de una nueva etapa de tensiones bipolares típicas de la Guerra Fría, dando lugar a un segundo periodo en esta “paz armada”.

A mediados de la década de 1980 comenzó un nuevo periodo de relajamiento de las tensiones entre las dos superpotencias y un reacomodo de fuerzas en el sistema internacional que redefinieron las relaciones de poder entre los distintos bloques. El derrumbe del Muro de Berlín, la desintegración del bloque soviético y el fin del régimen socialista en la URSS –dando paso al restablecimiento de Rusia y a nuevos Estados, entre ellos los tres bálticos (Estonia, Letonia y Lituania), que habían perdido su independencia en 1940 al ser incorporados como repúblicas de la Unión Soviética–, junto a otros eventos de inicios de los años 1990, replantearon las relaciones de poder entre las potencias. En ese contexto los Estados pequeños encontraron nuevas formas de lograr algunos de sus objetivos de política exterior –precisamente un fenómeno que ha sido escasamente analizado, como indiqué–. Así el sistema internacional dejó de ser bipolar, con dos polos esforzándose por ocupar posiciones hegemónicas;¹⁷ apareciendo un esquema pluripolar, en el sentido que ha habido momentos unipolares (Krauthmmer 1990/91) con predominio de EEUU y otros en donde el multipolarismo se manifiesta en ciertas áreas. Sin embargo, hoy claramente no se puede definir el sistema internacional como multipolar;¹⁸ aunque se hable de cinco centros de poder: EEUU, Unión Europea, Rusia, China y Japón –destacando en el caso europeo Alemania–; y no se puede dejar de mencionar el caso de India y cada vez más el de Brasil.

No es viable hacer referencia a un sistema multipolar, porque hay diferencias significativas entre los polos de poder, y porque el orden internacional continúa siendo el propuesto por EEUU, que sigue ocupando la posición predominante en muchas de las áreas de acción de las grandes potencias. Pero lo cierto es que ya no es el mundo del siglo XX propuesto por los estadounidenses a mediados de esa centuria; no es ni el duopolio de la Guerra Fría, ni el unipolarismo de la década de 1990, sino un sistema internacional distinto, que aún está en transición hacia un nuevo orden global (Zakaria 2008).¹⁹ Así, el mundo está cambiando, y parece estar haciéndolo distante de la propuesta estadounidense del siglo anterior; por tanto, “…puede ser un mundo en el cual Estados Unidos ocupe mucho menos espacio, pero es uno en el cual las ideas e ideales estadounidenses son irresistiblemente dominantes” (ibíd.). Eso significaría un “mundo apolar”, de acuerdo a R. Haass (2008b); o sea “…un mundo dominado no por uno o dos o varios Estados, sino más bien por docenas de actores poseyendo y ejerciendo varias clases de poder.”²⁰ Ello a pesar del intento de EEUU de establecer un orden internacional homogéneo, basado en los principios de democracia liberal y libre comercio y en la implementación de políticas hegemónicas (Stivachtis 2008: 91).

En ese entorno de tensiones entre el unipolarismo y el multipolarismo, actores internacionales como las organizaciones intergubernamentales –v. gr. ONU–, desempeñan un papel fundamental. Son de utilidad tanto para las superpotencias como para los Estados pequeños, aunque por distintas razones. Este tipo de entidades no sólo contribuyen a incrementar y consolidar los flujos transfronterizos y a incrementar el número de temas de la agenda global, sino que generan conductas cooperativas que favorecen lo que se ha denominado las “redes de interdependencia” (Kegley & Wittkopf 2001: 173).

Tras el fin de la Guerra Fría, el papel de la ONU se replanteó –sobre todo durante la década de 1990–, pues se superaron las rivalidades de la confrontación Este-Oeste, la lucha de poder por controlar las decisiones en todas las instancias de esa organización y las restricciones para influenciar algunos procesos en áreas consideradas por las superpotencias como estratégicas. Incluso comenzó a hablarse de “multilateralismo firme”, que favorecía el rol de la ONU como especie de “autoridad mundial”.²¹ Sin embargo, la transición hacia una nueva organización multilateral –como parte de ese replanteamiento– no se ha completado, por lo que no existe claridad en este momento sobre las funciones de Naciones Unidas como actor internacional en un mundo pluripolar.

En un sistema internacional anárquico, caracterizado por relaciones de fuerza entre los Estados poderosos, las organizaciones internacionales proveen “…la malla institucional para dar sentido a alguna clase de orden mundial, aún cuando los líderes y contextos van y vienen, y aún cuando las normas son minadas por los repentinos cambios en las relaciones de poder” (Goldstein 2001: 299). Ello favorece la participación e interacción de Estados pequeños, que no tienen capacidad para tener una presencia global ni para crear foros o regímenes exclusivos de ese tipo de países que les permita superar el denominado “síndrome de Lilliput” (Keohane 1969).

Tal reacomodo de fuerzas ha tenido repercusiones en los flujos y transacciones a través de la frontera estatal; al mismo tiempo que en el nivel doméstico, se han generado nuevos procesos que han redefinido las relaciones entre los numerosos actores nacionales. Esto ha provocado, por una parte, que las fronteras estatales se hayan tornado más porosas y difusas, perdiendo el gobierno estatal buena parte de su capacidad de control sobre esos movimientos transfronterizos; y, por otra, una mayor interacción entre los actores domésticos y los internacionales, condicionando la formulación y toma de decisiones de política exterior. Sin embargo, ello no quiere decir que el sistema internacional de finales del siglo XX y principios del XXI sea radicalmente distinto al que predominó en la pasada centuria; sino que existen interacciones que han redefinido la frontera clásica entre lo interno y externo del Estado. Al respecto cabe citar lo señalado por J. Rosenau (1997: 4):

El problema involucra el poner en orden múltiples contradicciones: el sistema internacional es menos dominante, pero aún es poderoso. Los Estados están cambiando, pero no están desapareciendo. El Estado soberano ha sido erosionado, pero aún se declara vigoroso. Los gobiernos están debilitados, pero aún pueden mantener su presencia. En ciertos momentos los públicos son más exigentes, pero en otras oportunidades son más flexibles. Las fronteras aún mantienen afuera a los intrusos, pero también son más porosas. Los escenarios terrestres están dando paso a escenarios étnicos, mediáticos, ideológicos, tecnológicos y financieros; pero la territorialidad aún es una preocupación central para muchos pueblos.

El escenario internacional generado por la convergencia de esas contradicciones genera nuevos desafíos para los tomadores de decisiones de política exterior –y en general en materia de políticas públicas–, limitando la capacidad de acción y la disponibilidad efectiva de ciertos recursos con lo que contaba el Estado en épocas anteriores. Sin embargo, los decisores aún conservan alguna autonomía, incluso en el caso de países pequeños, pero con diferencias importantes, más en cuanto a la clase de decisiones que respecto al grado (ibíd.: 20).²²

En tal sistema multipolar y dinámica mundial, las potencias intermedias, e incluso los Estados pequeños, tienen un mayor margen de movilidad relativa para adoptar conductas que les permitan mayores espacios de acción y gestión; por cuanto sus estructuras de toma de decisiones tienden a ser más flexibles y sus compromisos internacionales menos rígidos, en comparación con los Estados medianos. Por consiguiente, la política exterior de los Estados objeto de estudio en esta investigación muestra hoy ciertas expresiones que no poseían durante la Guerra Fría, ofreciéndoles, en su calidad de Estados pequeños, un espacio de maniobra distinto al de periodos anteriores. Pero bajo un escenario en el que cada vez más se integra lo doméstico con lo internacional, creando una situación sui generis a lo largo de la frontera doméstico-exterior que genera una gobernabilidad particular en un mundo turbulento (Rosenau 1997)²³ y también provocando una realidad en la que las “proximidades se tornan distantes” originadas en una dinámica que va más allá de la globalización (Roseanu 2003). Ello genera retos a la construcción de identidades y roles, particularmente en el caso de los Estados pequeños.

Lo anterior lleva a algunos autores (Derghoukassian 2005: Manning 1997: Rourke 2004) a denominar el espacio en donde se formula la política exterior como el espacio “interméstico” –término no reconocido por la mayoría de los teóricos de Relaciones Internacionales y especialistas en política exterior–.²⁴ Para J. Rourke (2004: 62) la política interméstica constituye un tercer tipo de política (entre la doméstica y la internacional y en alguna medida distinta a la exterior).²⁵ Mientras que para K. Derghoukassian (2005: 5) casos como la seguridad están llegando a ser cada vez más intermésticos –“…temas que son simultáneamente domésticos e internacionales” (ibíd.: 13)–, por lo que es necesario superar el “error” de separar las políticas domésticas y exterior, viéndolos como asuntos no vinculados y olvidando que en cierta medida son caras de la misma moneda, pero también son políticas públicas que se implementan en diferentes ámbitos de acción.

En realidad, el fenómeno no es nada nuevo, lo novedoso es el concepto que están utilizando. El mismo J. Rosenau (1997: 4) lo advierte cuando anota:

Investigar lo doméstico como aspectos de “política comparativa” y examinar lo exterior como dimensiones de “política internacional” es más que arbitrario: es francamente erróneo. Los asuntos domésticos y exteriores siempre han formado una red sin costuras y la necesidad de tratarlos como tal es urgente en este tiempo de enorme transformación. En efecto…, no podemos permitir más que la frontera doméstico-exterior confunda nuestro entendimiento de los asuntos mundiales… Los guardias fronterizos pueden revisar pasaportes y los oficiales de aduanas pueden imponer aranceles, pero concebir la distinción doméstico-exterior en esta forma simple es engañoso, confundir las apariencias superficiales con los modelos subyacentes.

Este autor (ibíd.) advierte sobre la necesidad de reconocer la turbulencia que impera en el mundo, los problemas de la gobernabilidad doméstica e internacional y las múltiples contradicciones que surgen de esta dinámica global (entendida como aquella que opera en todos los niveles de acción, no sólo el estatal y el internacional), que afecta las políticas públicas, tanto domésticas como exteriores.²⁶

Por su parte, M. Schaper (2005: 3) introduce un concepto adicional: política transdoméstica, para referirse a aquellas políticas que, si bien son domésticas por naturaleza, sus efectos tienen lugar deliberadamente en otro Estado soberano; sin que exista mayor preocupación en ninguno de los dos Estados por los efectos de tal política en los procesos de toma de decisiones. Es decir, se trata de una política interna, cuyo impacto se produce en el escenario externo, diferenciándose de la política doméstica (naturaleza e impacto interno) y de la política exterior (naturaleza y efecto “deliberadamente” externo). Esto último porque para este autor (ibíd.) el propósito de los Estados al formular la política exterior es “…intentar influenciar la conducta de otros Estados-nación soberanos”. Y si bien ello implica interferir en la soberanía del otro Estado, comúnmente se acepta este tipo de intervención siempre que se ajuste a las reglas diplomáticas tradicionales.

Al considerar los factores que condicionan el escenario internacional de hoy y la dinámica del actual orden internacional y naturaleza de los Estados como actores internacionales, es posible hacer referencia a las políticas públicas, antes de introducir el tema de la formulación y análisis de política exterior; esto lo formulo en las siguientes secciones, antes de realizar algunas consideraciones generales sobre las teorías a utilizarse en este estudio, que sirven de trasfondo para ahondar sobre el objeto de estudio.

Formulación de políticas públicas

En general la literatura que hace referencia a la política pública concibe la formulación de esta política como un proceso que comprende básicamente cinco componentes: problemas, alternativas, decisión, resultados y rendimiento (cfr. Subirats 1992); sin embargo, el mismo J. Subirats (1992: 39ss.) advierte que la situación es más compleja y se requiere tener en cuenta una serie de cuestionamientos que permitan estudiar y comprender la identificación de problemas, la formulación de la política, la decisión del curso de acción, la implementación de esa decisión y la evaluación. De manera similar se pronuncian I. Meny y J. C. Thoenig (1992: 105) cuando proponen un proceso de cinco fases: identificación de un problema, formulación de soluciones, toma de decisión, ejecución del programa y terminación de la acción. En cada una de esas etapas hay actores, restricciones, decisiones, desarrollos y consecuencias que se condicionan mutuamente y se traslapan (Aguilar 2003: 15);²⁷ pues como señala L. Gerston (1997: 8) al considerar el proceso de formulación de políticas hay que reconocer algunos componentes que son constantes en los distintos países, tales como: temas en la agenda pública; actores que presentan, interpretan y responden a esos temas; recursos implicados; instituciones que intervienen; y niveles de gobierno en donde se toman las decisiones.

Un factor relevante en este proceso es la construcción de las agendas (pública y de gobierno); pues en ello inciden múltiples aspectos que condicionan el rumbo general de la política pública, como señala L. Aguilar (2003). Así esa construcción es una decisión y, como en todo proceso decisional, los decisores consideran múltiples aspectos y procuran evitar adoptar un curso de acción y formular una política pública que provoque problemas y situaciones que conduzcan a incorporar nuevos temas y nuevas políticas, o a retirar de la agenda aquellos que resultan de interés para grupos de presión o los mismos decisores. Incluso pueden no adoptar una decisión –lo cual por sí misma ya es una decisión– para evitar lo que perciben como complicaciones derivadas de su acción en el futuro.

La complejidad de la construcción de la agenda de políticas públicas permite hacer referencia a lo que autores como L. Gerston (1997: 52) denominan “constructores de la agenda”.²⁸ Estos actores se agrupan en torno a cuatro categorías básicas: funcionarios públicos (Presidencia –en general el Poder Ejecutivo–, Congreso, tribunales y agencias reguladoras), medios de comunicación, grupos de interés y burocracia. Por consiguiente, virtualmente casi cualquier tema puede ingresar a la agenda pública; la clave del asunto radica en reconocer los “mecanismos disparadores” de los temas,²⁹ y los principales agentes responsables de su incorporación.

Una vez que el evento o eventos han ingresado en la agenda –ya sea la sustantiva, simbólica u oculta (ibíd.: 62)–, el nuevo tema queda en espera de la acción/gestión de los tomadores de decisiones; es decir, la adopción de políticas para responder a los desafíos que genera la nueva situación.

Según C. Lindblom (1991: 12ss.) la formulación de las políticas públicas resulta un proceso poco o no claro y se requieren considerar múltiples aspectos condicionantes, determinantes e intervinientes. Sin olvidar que en muchas ocasiones los decisores incorporan sus puntos de vista y realizan un análisis partidista de las situaciones (ibíd.: 39ss.), lo que define acciones que no necesariamente responden a la situación real. Pero también el problema es que en distintas oportunidades los decisores no pueden identificar y no identifican correctamente la situación para formular la política pública o adoptar cursos de acción que no contribuyen a solucionar el conflicto, sino que lo agravan. Ello porque entran en juego intereses, gustos y preferencias.

Acerca de la complejidad de este proceso de formulación, L. Gerston (1997: 74) habla de situaciones cacofónicas por naturaleza,³⁰ que adquieren expresiones confusas, de crisis o de cambio según el alcance, la intensidad y el momento en que se manifiesten los eventos. En esta coyuntura se incorporan al proceso los distintos agentes con algún tipo de interés en la temática. Por supuesto, los líderes y los grupos de interés activos en la toma de decisiones tienen una mayor influencia en el proceso; de ahí la necesidad de obtener “…amplia información sobre los valores de los líderes, las presiones de los grupos de interés, las actitudes de la ciudadanía, los controles institucionales y los otros factores sin fin que afectan el poder y su ejercicio.”

Pero además, los decisores no sólo recurren a fuentes oficiales para obtener información, sino que utilizan fuentes externas (prensa comercial, expertos académicos, ONG y otras), lo que introduce una variante en el modelo burocrático de toma de decisiones. Esto implica una mayor incorporación de fuentes basadas en redes personales y tecnológicas (Bloodgood 2003: 3).

Según el modelo burocrático propuesto por G. Allison, los decisores deben tener en cuenta sus posiciones en el gobierno, sus intereses y agenda, la dinámica de los procesos de toma de decisiones, las coaliciones, negociaciones y compromisos que emergen. Esto permite identificar tres etapas secuenciales en la toma de decisiones: procesamiento de la información, negociación e implementación (ibíd.: 8).

Por consiguiente, la información es una fuente de poder político, su contenido es determinado por intereses organizacionales y personales y administrado según los canales disponibles en la estructura (ibíd.). Pero esos canales están regulados por principios, normas e instituciones que filtran la información y definen prioridades. Esto va definiendo un espacio de acción en el que se administra la información, que adquiere rasgos particulares, condicionados por la cultura, el rol nacional y las interacciones con actores extranjeros. De ahí la importancia de los espacios institucionales, sobre todo aquellos altamente formalizados, como la ONU, porque generan procesos de socialización más profundos y tienden a estandarizar la conducta de los decisores, sobre todo de los Estados pequeños.

Otro aspecto a considerar respecto a la información es el costo de la información, que es una de las razones por la que los países pequeños optan por un mayor uso de las fuentes externas. En general carecen de una comunidad de inteligencia desarrollada y de canales de comunicación fluidos entre agencias; por el contrario, es común que la burocracia de cada agencia estatal tienda a considerar su información como confidencial y no la facilite a otros ministerios e instituciones. Por supuesto, hay fuentes gratuitas de información, como la prensa, la academia y los grupos de interés; la cuestión es que para muchos decisores la información proveniente de estas fuentes resulta, en la mayoría de los casos, sospechosa o de difícil verificación; y entre la burocracia existe un gran temor al desprestigio generado por el uso de información falsa (Bloodgood 2003: 27-8). Esto dificulta la toma de decisiones en política exterior y favorece el uso de las fuentes particulares de información y de las redes en las que se ubica cada decisor individual –incluidas las denominadas comunidades epistémicas–.³¹ En general se trata de redes que generan espacios sociales con altos niveles de socialización, disminuyendo la denominada “paradoja de la abundancia” –variedad y cantidad de información, lo cual genera problemas de credibilidad y pobreza de atención– (ibíd.: 26). Por lo que en la práctica el decisor individual tiende a seleccionar el curso de acción según sus intereses, preferencias y expectativas, como se deduce de muchas decisiones adoptadas por los Estados pequeños en la Asamblea General de la ONU, según analizo en un capítulo posterior.

Además de esa paradoja y de los problemas de obtención y administración de la información para la formulación de una política, se agrega el hecho que “nueva información tiende a ser interpretada y adaptada en vista de las creencias pre-existentes” (Aggestam 1999). Sin embargo, ello no quiere decir que no haya información nueva que sustituya la anterior, pues se puede producir la “disonancia cognitiva”, porque hay un proceso de aprendizaje que conduce a nuevas definiciones y entendimientos de la concepción de roles³² –que es definido por las expectativas actitudinales y conductuales de sus ocupantes, de sus contrapartes y ambientes (Rosenau 1990: 213)³³– y de la percepción del decisor, lo cual, según he indicado, hace más compleja la decisión en política exterior, porque se produce en una zona fronteriza entre contextos institucionales diferentes, que generan demandas y expectativas particulares, incluida su naturaleza interméstica. De ahí la posibilidad de reconocer divergencias entre los principios rectores de la política exterior y la forma en que votan una resolución en la Asamblea General sobre un tema sensible para un decisor importante o un grupo de interés.

En el caso de la política exterior, la información se torna más relevante, porque tiene en cuenta lo que se denomina el estilo de toma de decisiones de política exterior, pues la información se mueve por los canales preferidos por los decisores en cada caso, su posesión ofrece ventajas al titular convirtiéndose en un instrumento del ejercicio del poder; además está condicionada por la disponibilidad, el tiempo y los recursos de que disponen los decisores y en definitiva es restringida por las estructuras e intereses burocráticos. Pero condicionada por las fuerzas sistémicas y las relaciones simétricas entre las partes, cuando se trata de política exterior; lo cual influye en la construcción de la identidad y los roles de los Estados.

En ese sentido no es lo mismo tomar una decisión a lo interno de una cancillería que hacerlo en el marco de una organización como la ONU o en una embajada acreditada en un país con el que se mantienen estrechas relaciones y un elevado grado de dependencia. De igual forma, cuando la estructura burocrática es muy influyente en todos los procesos, o, por el contrario, no existen interacciones estrechas entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y otros ministros y entidades públicas y privadas. En esto también incide si se trata de un funcionario diplomático de carrera o por nombramiento político que puede ser fácilmente removido de su cargo.

Como se deduce de lo anterior, la formulación de la política pública se hace más compleja en el caso de la política exterior, porque el número de factores intervinientes, la cantidad y diversidad de intereses en juego y la magnitud y significado de las áreas temáticas son mucho mayores que las que tienen lugar en el escenario doméstico.

La mayor parte de la literatura sobre política pública ve su formulación como un proceso en el que sólo intervienen actores y factores domésticos; son pocos los trabajos en donde se identifica el componente internacional. Esto constituye una limitante del estudio de las políticas públicas, porque hoy no sólo la política exterior es influenciada y condicionada por factores externos, sino que prácticamente las políticas públicas en todas las áreas temáticas son afectadas por el escenario internacional. De ahí la necesidad de revisar otros modelos que complementen y superen las limitaciones del análisis tradicional de las políticas públicas; Por ello, es necesario ahondar sobre el caso de la política exterior.

Política exterior: una política pública sui generis

Si bien la cuestión de la teoría sobre política exterior es objeto de análisis del próximo capítulo, es necesario ahora hacer referencia a aspectos generales de la política exterior, incluso algunos de los cuales retomaré posteriormente. Por ello, en esta sección abordo la conceptualización y lo referente al análisis de la política exterior, como campo de estudio.

Hay que tener en cuenta, como he indicado, que los elementos y factores que intervienen en la formulación y toma de decisiones de política exterior son múltiples y se originan en diferentes niveles y ámbitos de acción; pero además, entre los que influyen directamente, están, por una parte, los intereses, percepciones, imágenes y preferencias subjetivas de los tomadores de decisiones y, por otra, la cultura, las instituciones, los roles externos y los grupos de interés (domésticos y externos). Por supuesto, el contexto sistémico, determinado por las instituciones y la cultura predominante, referente y hacia el que está dirigida la toma de decisiones, es fundamental para la formulación de la política exterior. A ello se agrega el hecho que la identidad nacional,³⁴ que radica en la base de la formulación de la política exterior, “…no es fija o estable; es un continuo ejercicio en la fabricación de ilusión y la elaboración de convenientes fábulas acerca de quiénes somos ‘nosotros’… Pero también es acerca de lo que dejamos de decir, lo que es olvidado o reprimido” (Ignatieff 1998). Por ello, los mitos y auto-percepciones tienen relevancia en la formulación de la política exterior y en la concepción de “interés nacional” que hagan los decisores en esta política; como también ciertos referentes simbólicos condicionan la identidad de un Estado, como el canal en el caso de Panamá.

El ya citado Realismo Político de H. Morgenthau –acompañado por el Realismo Estructural o Neorrealismo de K. Waltz–, en cuanto enfoque paradigmático dominante en el análisis de la política exterior durante las últimas décadas del siglo pasado, ha cedido espacio a nuevos planteamientos; lo cual no quiere decir que se haya eliminado la influencia de esas corrientes en la academia y sobre los tomadores de decisiones y, por supuesto, no significa que los condicionantes que reconocen esas teorías sobre los procesos sociales hayan desaparecido –sino que son explicados y comprendidos desde una perspectiva que refleja más objetivamente la realidad–. Hoy se han formulado distintos planteamientos teóricos que permiten entender la formulación de la política exterior desde la perspectiva y dinámica de las relaciones internacionales de inicios del siglo XXI, al igual que existen otras propuestas para comprender el proceso de toma de decisiones, que han superado en cierta medida el modelo clásico de G. Allison (1971).

Hoy se tiene una mejor interpretación y comprensión de los múltiples factores domésticos, estatales e internacionales que intervienen en la toma de decisiones de política exterior. Se reconoce que las variables causales o intervinientes –según sea la coyuntura– de esa política son, entre otras:

• Idiosincrasia o variable individual (cultura política y entorno societal), que hace referencia a la personalidad, valores, talento y experiencias de los decisores, reconociendo cómo las diferencias individuales (creencias, motivos, estilos decisionales e interpersonales) entre decisores afectan la conducta de política exterior.³⁵

• Roles y conducta externa de los funcionarios (posición de los decisores y ejecutores), la cual está vinculada a la posición que detenta la burocracia encargada de la política exterior, y relacionada con las estructuras y procesos de toma de decisiones, condicionada por la maquinaria organizacional.

• Variables gubernamentales (marco institucional) que responden a las características políticas del régimen y comprende los aspectos de la estructura gubernamental que inciden en (limitando o facilitando) el logro de los objetivos de la política exterior.

• Aspectos no gubernamentales, atributos nacionales (tamaño del territorio, nivel de desarrollo económico), tendencias de valores de la sociedad, y grado de unidad nacional (homogeneidad cultural), que generalmente se reflejan en los principios rectores de la política exterior.

• Variables sistémicas, aquellos aspectos no humanos del ámbito externo que condicionan o influyen en las decisiones de los decisores, tales como distribución de valores y recursos en el sistema, arquitectura sistémica y rango y panorama de los temas objeto de atención por parte del mecanismo estatal de política exterior (Roseanu 2006: Hermann y East 1978: y Wittkopf 1994: 5-6).

La idiosincrasia es una variable a considerar como uno de los determinantes de la toma de decisiones de política exterior, porque el individuo que participa en la toma de decisiones posee una serie de filtros que condicionan sus percepciones y experiencias, que no pueden ser obviados al momento de tomar una decisión. Pero además porque, como analizo en una sección posterior, la realidad es una construcción colectiva, en la que la cultura tiene un papel fundamental. Las otras variables han sido reconocidas por la mayoría de los estudiosos de la política exterior y de las RI.

A esas cinco variables –ya sea que actúen en función causal o interviniente– se agregan dos factores condicionantes que inciden en la dinámica de cada una de ellas. Se trata de los siguientes: i) conducta exterior previa –incluidas las interacciones con determinada parte o relaciones bilaterales–; y ii) las cualidades transitorias de la situación (sobre todo cuando son situaciones consideradas como crisis). En el primer caso corresponde a la experiencia histórica de los Estados, puesto que “…la conducta de política exterior de un gobierno es moldeada por sus interacciones previas con otras entidades externas” (Hermann & East 1978: 23); lo cual resulta fundamental en el caso de las vinculaciones entre potencias hegemónicas y Estados pequeños, como analizo más adelante. El otro aspecto alude a los elementos transitorios que constituyen un estímulo para las decisiones de política exterior; por cuanto la caracterización que hagan los decisores de la situación y los problemas será un factor determinante de la conducta exterior del Estado (ibíd.).

Las cuatro primeras variables corresponden al ámbito interno y se fundamentan en la noción de Estado y sociedad nacionales; por lo que están relacionados con lo que A. George (2005: XVII) denomina los tipos de conocimiento necesarios en la formulación de políticas: i) conceptualización de las estrategias (“…marco conceptual para cada una de las muy distintas estrategias e instrumentos disponibles para los decisores que intentan influenciar a otros Estados”); ii) conocimiento general o genérico (“…fundamentado en el estudio de la experiencia pasada que identifica los usos y limitaciones de cada estrategia y las condiciones en las cuales depende su empleo efectivo”); y iii) modelos conductuales de actores específicos (“…en lugar de asumir una peligrosa tendencia a asumir que pueden ser considerados como actores racionales y unitarios”).

La política exterior se refiere a una “acción política transfronteriza” (Rittberger 2004: 1) y procura “…la expansión de su interés nacional frente al de otras naciones” (Stoessinger 1980: 39), más que a interacción bi y multi laterales, por lo que se caracteriza –de ahí su naturaleza sui generis– por la complejidad en la formulación y en la implementación, su multidimensionalidad y el traslape de ámbitos y niveles de acción; pero, sobre todo, la unidad de análisis que sirve para delimitar su ontología. Esto dificulta una apropiada definición, que W. Carlsnaes (2003: 335) intenta reseñar en los siguientes términos:

Las políticas exteriores consisten de aquellas acciones que, expresadas en la forma de metas, compromisos y/o directrices explícitamente establecidas, y buscadas por representantes gubernamentales actuando en nombre de sus comunidades soberanas, son dirigidas hacia objetivos, condiciones y actores –gubernamentales y no gubernamentales– que quieren afectar y que yacen más allá de su legitimidad territorial.

Por supuesto, la explicación y entendimiento de esta política dependerá de las condiciones metateóricas que sirvan de base para determinar los tipos de factores y variables que intervienen en su formulación. Para W. Carlsnaes (2003: 342) esas perspectivas no deben ser excluyentes, pues en realidad responden a un esquema dimensional tripartito, que consiste en una dimensión intencional, una disposicional y otra estructural. A lo cual me refiero en el siguiente capítulo; pero antes reviso los principales planteamientos que sobre el análisis de política exterior existen.

Análisis de política exterior

El análisis de este tipo de política pública, por ende, también es sui generis;³⁶ pues está en la frontera conceptual y teórica entre los ámbitos doméstico e internacional, como ya he indicado de manera reiterada, porque pertenece empíricamente más al dominio de la política pública, aunque académicamente está en el ámbito de RI (Carlsnaes 2003: 331).³⁷ Por ello, en la práctica su formulación se ha considerado como un proceso distinto de la política doméstica; en ese sentido “el proceso de política exterior ocasionalmente ha tratado con preocupaciones y cuestiones económicas, quizás atrayendo la atención pública; pero, por la mayor parte, los altos niveles de indiferencia y deferencia han permitido a los decisores de política exterior proceder con independencia y flexibilidad” (Terchek 1983: 51). Incluso en muchos casos cubiertos con un velo que invisibiliza el proceso a los ojos de la opinión pública, convirtiéndolo en un coto relativamente cerrado de una élite burocrática, de individuos y de grupos de interés específicos. Sobre todo cuando se trata del enfoque tradicional.

El análisis convencional generalmente trata de responder a cuestionamientos de por qué se adoptó determinado curso de acción, por lo que tiende a otorgar gran importancia a la posición relativa del Estado en la jerarquía de poder internacional o a ciertas agencias gubernamentales en donde se adoptan las decisiones. En ese sentido se limita a explorar preguntas del tipo por qué.³⁸ Ello resulta en “…mostrar que cierta decisión política fue predecible dado un conjunto particular de circunstancias” (Doty 1993: 298). Esto genera explicaciones incompletas que suponen una subjetividad particular, un trasfondo de prácticas y significados sociales y discursivos que hacen posible las decisiones; lo cual es, en alguna medida, producto de la influencia dominante de los enfoques realistas en este campo de estudio y en general en RI De ahí la importancia de modificar, desde una perspectiva constructivista, los fundamentos ontológicos y epistemológicos en que se basa el análisis de la política, como lo destaca R. Doty (1993: 299) al sugerir el cambio de las preguntas tipo por qué por aquellas tipo cómo:

Moverse de las preguntas tipo por qué a cuestionamientos tipo cómo es posible, tiene implicaciones importantes para el análisis de política exterior. Creando más elementos de la problemática formulación de políticas y tomando menos como dados, un enfoque que usa preguntas tipo cómo es más crítico que un enfoque confinado a la pregunta por qué. Cuando preguntamos por qué los Estados o los decisores se comprometen en ciertas prácticas con otros Estados, asumimos la existencia de aquellos Estados y los decisores. Cuando planteamos preguntas cómo es posible, podemos aún preguntar por qué, pero debemos además indagar dentro de las prácticas que capacitan a los actores a actuar, a enmarcar políticas como ellos lo hacen y ejercer las capacidades que ellos usan…

Lo anterior es relevante en el análisis de la política exterior porque la realidad “objetiva” no es el ámbito en donde se localizan los significados de las cosas y procesos, sino que es la realidad “subjetiva” de los tomadores de decisiones; por lo que este ámbito es la clave para entender la conducta y prácticas políticas. De ahí la necesidad de reconocer el orden social en donde se insertan los decisores y las percepciones que éstos tengan; pues “[l]os significados, como mediados cognitiva y culturalmente, tienen una dimensión social distintiva” (Doty 1993: 301).

La diferencia entre el análisis convencional y el basado en un enfoque constructivista y holístico radica en que la política exterior es un proceso complejo que comprende países débiles y fuertes, grandes y pequeños, figuras internacionales claves, fuerzas y grupos diversos, incluidos religiosos, organizaciones intergubernamentales y hasta a Hollywood; así, dice L. Neack (2003: 2), “…el destino del Budismo Tibetano está inextricablemente enredado en las escogencias de política exterior de varios países importantes.” Por lo tanto, esta política “…es hecha y conducida con complejos ambientes domésticos e internacionales…”, resultando de “…coaliciones de actores y grupos domésticos interesados…”, al mismo tiempo que la incorporación y retiro de los temas de la agenda exterior reflejan “…la fortaleza de varias partes y sus preocupaciones particulares…”; derivando tales temas tanto de la política doméstica como de las relaciones exteriores (ibíd.: 8). Por consiguiente, los análisis de política exterior deben considerar varios niveles y facetas “…a fin de confrontar las complicadas fuentes y naturaleza de la política” (ibíd.: 9).

Desde la década de 1950 (véase Gross 1954) comenzaron las referencias al estudio de la política exterior; sin embargo, se atribuye, según indiqué antes, a J. Rosenau en su trabajo “Pre-Theories and Theories of Foreign Policy” (Rosenau 2006) –el cual constituye, como reseño más adelante, una de las bases del marco teórico para analizar una parte del objeto de estudio–,³⁹ por una parte, y a R. Snyder, H. Bruck y B. Sapin (1979), en un trabajo publicado en 1955, por otra, la incorporación formal de esta área temática como objeto de teorización en RI (Hudson 1995). Ello con el propósito de realizar un “examen de cómo las decisiones de política exterior son hechas”, suponiendo que tales políticas son “la fuente de muchas conductas y el mayor cambio en la política internacional”, cuyo origen son los seres humanos, actuando individual o colectivamente (ibíd.: 210).

Como ya he indicado, lo interesante de este análisis resulta del hecho que se trata de una política pública que se produce en un “ambiente fluido y complejo”, “multidimensional en naturaleza y plagado de inconsistencia y ambigüedades” que dificulta el trabajo de determinar la información apropiada y disponible;⁴⁰ puesto que se dirige a un escenario anárquico, caracterizado por una arquitectura construida por las potencias victoriosas de la última confrontación bélica que generó el orden internacional vigente; pero sin desligarse del nivel doméstico que la orienta y define. De ahí que se haya concebido (Kuperman 2004: 1) la conducta exterior de los Estados como “el resultado de cómo los decisores perciben los sistemas internacionales y domésticos”, por lo que lo relevante es “la interpretación subjetiva de los ambientes de los decisores”. Pero también es el resultado de la convergencia de “…la vida interna y de las necesidades externas –las aspiraciones, atributos, cultura, conflictos, capacidades, instituciones y rutinas– de grandes grupos de personas que de alguna manera se han organizado para alcanzar y mantener la identidad social, legal y geográfica como un Estado-nación” (Rosenau 1976a: 15). De ahí que el análisis de este tipo de política sea cada vez más sofisticado, dando lugar al desarrollo de más elaborados y precisos conceptos e instrumentos con los cuales tratar de comprender “…el complejo fenómeno que vincula a las naciones al mundo más allá de sus fronteras” (ibíd.).

Ahora bien, los decisores no eligen desconectados de la realidad, sino en permanente interacción con los distintos ámbitos de acción individuales y colectivos, ya sean profesionales o personales. Por ello, los modelos clásicos para el estudio de la toma de decisiones en política exterior crean escenarios inapropiados, típicos de laboratorios y del enfoque positivista. Esto demanda la adopción de modelos y enfoques que permitan entender y explicar la formación de la conducta individual y colectiva; teniendo en cuenta las múltiples identidades e intereses de los decisores.

Por lo anterior, como indiqué y advierte J. Rosenau (citado Hudson 1995: 212-3), las explicaciones en el caso del análisis de política exterior deben ser multicausales y multinivel, al mismo tiempo que interdisciplinarias. Es decir, las decisiones y acciones de política exterior resultan de diversas causas que se producen en los distintos niveles (básicamente los tres antes citados) y responden a una agenda con temas de muy diversa naturaleza.

En la medida que la política exterior se genera en el ámbito interno y se implementa en el externo, los factores condicionantes provienen de ambos ámbitos y de la interacción entre ellos. Es decir, hay factores internos y externos. J. Roseanu (1976: 18) clasifica esos factores en términos de las dimensiones espaciales y temporales. Mientras que J. Kaarbo, J. Lantis y R. Beasley (2002: 8ss.) identifican como factores externos: anarquía, relaciones y distribución del poder e interdependencia/dependencia en el sistema internacional; y como factores internos: opinión pública, cultura, grupos societales, organización gubernamental (régimen político y burocracia) y líderes (personalidad y creencias). A esto se unen los cinco tipos de variables señaladas por J. Rosenau (2006: 203-4): individuales, de roles, gubernamentales, societales y sistémicas; las cuales coinciden y son complementadas con las señaladas por C. Hermann y M. East (1978: 22-23): características personales de los líderes políticos; estructuras y procesos de toma de decisiones; características políticas de los regímenes; atributos nacionales de las sociedades, propiedades del sistema internacional, conducta exterior previa y cualidades transitorias de la situación. Sin olvidar que los mecanismos disparadores y el interés del hegemón en la temática que provoca la reacción del aparato doméstico son factores igualmente condicionantes.

Así surge una serie de cuestionamientos básicos al momento de estudiar la política exterior de algún país específico. Por ejemplo, R. Beasley y M. Snarr (2002: 323ss.) hacen referencia a la influencia del poder militar, al rol de la interdependencia económica, a la crisis y desafíos generada por el fin de la Guerra Fría, a la incidencia de la opinión pública, a las repercusiones de los cambios de régimen político y al rol de los líderes en la formulación de la política exterior. Pero aún más complejo es que en el nivel sistémico o multilateral, muchas de las decisiones de política exterior no están circunscritas al área temática en donde se adoptan, sino que la interacción con otros temas de la agenda global incide, ya sea por traslapes, superposición u oposición. Por ejemplo, señala L. Neack (2003: 124), en abril del 2001 Washington perdió su asiento en la entonces Comisión de Derechos Humanos de la ONU, en momentos en que la agenda incluía temas estratégicos para EEUU La explicación que se dio en ese momento es que el rechazo no era por asuntos de derechos humanos, sino por otros temas en los que esa potencia enfrentaba fuerte oposición.⁴¹ Esto conduce a reconocer que hay “…vínculos a través de temas y a través de niveles de análisis…”, sobre todo en momentos en que hay cada vez más “…borrosas líneas entre la política exterior y la doméstica” (ibíd.).

Ahora bien, el hecho de identificar factores internos y externos no quiere decir que éstos actúen en forma separada; sino que la pregunta básica es “¿cómo varios factores trabajan en combinación con otros para influenciar la política exterior? En particular, ¿cuáles son los vínculos entre factores externos y factores internos?” (Beasley & Snarr 2002: 341). Y agregan esos autores que a futuro es necesario tener en cuenta la capacidad y fortaleza de los Estados para conducir la política exterior y la relevancia que tendrán algunos de los temas que tradicionalmente se han considerado como parte de la agenda de política exterior, ante los cambios en la naturaleza y la dinámica de la soberanía y el proceso de globalización (ibíd.: 344-5).

Esto hace que el proceso de formulación de la política tenga más pasos –no necesariamente más fases en su formulación– que en otros casos. Por ejemplo, D. Papp (1994: 142) identifica 11 pasos principales;⁴² los cuales adquieren relevancia porque se considera que la política exterior es fundamental para la subsistencia de un Estado, por lo que los ministros de relaciones exteriores cumplen una función vital; de ahí que generalmente pueden ser criticados por la opinión pública, pero no controlados (Graebner 1983: 11). Ello porque en la mayoría de las ocasiones los temas de las cancillerías se consideran del ámbito de la seguridad del Estado y se administran en forma reservada. Pero también la opinión pública tiende a considerarlos fuera de su ámbito de interés y a no externar criterio alguno; con pocas excepciones, que normalmente tienen lugar cuando se trata de temas externos que afectan directamente asuntos de la agenda de política pública doméstica.

Ese carácter particular de la política exterior conduce a J. Rosenau (1982: 242) a sugerir el uso de “una perspectiva teórica que de algún modo combine variables derivadas de modelos nacionales, internacionales y trasnacionales”; para ello hace referencia a “adaptación nacional”⁴³ y a los tipos de acción que genera (ibíd.: 243) como factores influyentes en el proceso de toma de decisiones de política exterior de países pequeños, particularmente en contextos con alta incidencia de superpotencias. Esto conduce a otro aspecto que según A. Henrikson (2002) constituye un factor relevante: la distancia. Ello porque ésta determina la forma en que una política exterior (sobre todo de un Estado pequeño) es implementada y puede afectar los resultados de la misma. Este autor identifica, adicional a la distancia física, tres tipos de distancia: gravitacional, topológica y atribucional;⁴⁴ lo cual considera fundamental porque en este tipo de política pública hay una distancia física mayor entre el sujeto decisor y el lugar del objeto de la decisión (ibíd.: 438), lo cual incide en sus percepciones sobre la realidad y en las prácticas discursivas; pues el lenguaje productivo no depende o necesariamente coincide con las motivaciones, percepciones, intenciones o entendimientos de los actores sociales; más bien, el lenguaje es “…un conjunto de signos que son parte de un sistema para generar sujetos, objetos y mundos” (Doty 1993: 302). Y como hay una mayor distancia, la práctica discursiva –que es una construcción social– es más relevante en la construcción de la realidad; por lo que resulta válido preguntarse “…cómo los discursos particulares representan el mundo y cómo estas representaciones informan y afectan las prácticas sociales” (McDonagh 2006: 17); particularmente cuando son construidos en contextos culturales diferentes. De ahí la importancia de la cultura en todos los niveles de acción y del esquema dimensional tripartito al que se hizo referencia en la sección anterior.

Precisamente entre Estados pequeños, que actúan en escenarios con un poderoso centro gravitacional, que influencia la dinámica en todas las áreas temáticas, esas distancias se tornan más complejas, como se observa en el siguiente apartado. Pero ello no quiere decir que este tipo de Estado carezca de algunos recursos para lograr alcanzar objetivos de política exterior que pueden ser contrarios a las metas de las potencias grandes e intermedias. Aun cuando se analice esto desde el enfoque neorrealista (dominante en el análisis convencional de política exterior, a pesar que K. Waltz (1979) argumente que su teoría no es de política exterior) se tiene en cuenta que el poder es el producto de una relación e interacción entre actores en condiciones asimétricas.

La principal desventaja de ese análisis tradicional, según la literatura dominante en RI,⁴⁵ es que utiliza los casos de las potencias, suponiendo que todos los Estados tienen las mismas condiciones como actores internacionales y muestran conductas típicas de actores unitarios y racionales; olvidando que “…los agentes son construidos y llegan a ser articulados en discursos particulares” (Doty 1993: 302), siendo importantes los marcos institucionalizados, según analizo más adelante. Por lo tanto, es necesario redefinir algunas de las premisas básicas de esos enfoques para lograr un enfoque teórico que permita observar y explicar el caso de países que no se caracterizan por ocupar posiciones predominantes en el sistema mundial, o aún en sistemas regionales; pocos que recurren a algunos instrumentos diplomáticos que tradicionalmente han sido considerados válidos por los enfoques de RI dominantes. De esta forma se trata de pequeños actores –vitales para el sistema y el juego de poder– interactuando en un escenario construido sin tomarlo en cuenta, que no pueden dejarse de lado, como supone K. Waltz (1979: 72)⁴⁶, pues su número es importante en el sistema internacional contemporáneo.

De lo anterior, se deduce que tanto la política exterior (en términos de su formulación e implementación) como su análisis resultan de un proceso colectivo y múltiple, que se desarrolla en diferentes niveles, con la intervención de factores de diversa naturaleza; por lo cual debe ser entendido en el marco apropiado. Trasfondo que no es reconocido por los enfoques tradicionales y dominantes en este campo de estudio y en RI; de ahí la necesidad de recurrir a planteamientos que tomen en cuenta la construcción colectiva de la realidad; lo cual resulta de la relación agente-estructura, que en el caso de esta política adquiere una mayor complejidad por su carácter multidimensional. Es decir, la política exterior es el resultado de la interacción entre distintas agencias que operan en dos estructuras más o menos definidas: la estatal/doméstica y la internacional, cuya construcción responde a procesos particulares por la naturaleza de los agentes que participan en cada una de ellas; estructuras que están interconectadas por múltiples y complejos canales y en las cuales se agrupan actores de distintas naturaleza con intereses particulares sobre las acciones estatales.

Una referencia metateórica: la construcción social de la realidad

Para estudiar un fenómeno que tiene una dimensión histórica, un contexto complejo integrado por varios niveles de acción, múltiples actores con características asimétricas y un marco institucional (orden internacional) bastante definido, pero con un sistema anárquico, se hace necesario tener como trasfondo teórico o metateoría⁴⁷ el Constructivismo Social –véase el siguiente apartado para una conceptualización sobre esta teoría–, como demuestra el análisis de T. Christiansen (1998) y las referencias a la construcción colectiva que sirve de trasfondo a la formulación de la política exterior de R. Doty (1993), antes citadas. Puesto que los intereses y las expectativas de los agentes (véase particularmente Wendt 1999) inciden en el proceso de toma de decisiones, los cuales tienen una dimensión temporal y una espacial, por lo que el contexto llega a ser un factor crucial, resaltando el rol de las estructuras (cfr. Mair 1998: 315), de las normas y reglas inscritas en esquemas institucionales (Duffield 2007), de la conformación de la relación agente-estructura (cfr. Wendt 1999: Bieler & Morton 2001), de las concepciones de roles de los actores y decisores (Aggestam 1999) y de la problemática de las percepciones que tienen los actores en sus interacciones (Jervis 1968).⁴⁸

Si a ese panorama, con el trasfondo de una cultura –entendida como el conjunto de “…creencias y actitudes extensas y generales acerca de la nación de uno, de otras naciones y acerca de la relación que realmente obtienen o que obtendrán entre el yo y los otros actores en el ámbito internacional” (Y. Vertzberger citado Aggestam 1999)–, se agrega la influencia del entorno sistémico, entonces se tiene que en ocasiones los decisores de política exterior tendrán percepciones erróneas sobre los eventos y procesos internacionales que generan ruido y decepciones en la toma de decisiones de política exterior (Jervis 1968: 460). Ello hace más complejo tal proceso decisional, pues se trata de adoptar un curso de acción dirigido a un agente con intereses y objetivos propios, normalmente contrarios a los del Estado decisor, que se complica por la presencia de partes secundarias y terceras partes que de una u otra forma intervienen en la dinámica internacional.⁴⁹

Ahora bien, el proceso de toma de decisiones no ocurre en un momento aislado en la dimensión temporal, sino que se desarrolla en distintos periodos o “capas de cambio” (Christiansen 1998: 105); cada una condicionada por los marcos institucionales y la estructura del sistema internacional en la coyuntura en que tiene lugar el proceso, y que en este caso hace referencia además al contexto institucional y hegemónico en que los decisores de Estados pequeños adoptan los cursos de acción.

A esa dimensión horizontal, que se expresa a través del tiempo, el espacio y las áreas temáticas, se suma una dimensión vertical, compuesta, en el caso de la política exterior, por los ámbitos de acción tradicionalmente reconocidos en RI y ya citados: local/societal, estatal, regional e internacional, entre otros. Ello crea un espacio bidimensional en el que confluyen múltiples factores y elementos que contribuyen a formular la política exterior. En este sentido y respecto a la Unión Europea (UE), T. Christiansen (1998: 106) señala que las dos dimensiones, horizontal y vertical, están estrechamente vinculadas, pues fueron construidos simultáneamente (téngase en cuenta que la relación agente-estructura analizada por el Constructivismo considera que ambos componentes del sistema son constituidos mutuamente) y al mismo tiempo son altamente complejos, porque operan más allá de los marcos legales que sirven de base a las instituciones. Por lo tanto, es necesario tener en cuenta lo que el citado autor denomina “categorías históricas de gobernabilidad” (ibíd.: 111). A esto hago referencia más adelante al definir los elementos básicos del marco teórico que utilizo en este trabajo. De ahí que la política exterior se torna en un fenómeno que, como he indicado, debe analizarse teniendo en cuenta esas dimensiones.

En definitiva, desde la perspectiva del Constructivismo, sobre todo de la versión estructural planteada por A. Wendt (1999), la dinámica objeto de estudio se puede esquematizar al tener en cuenta las interacciones entre los Estados pequeños, que coexisten en un escenario hegemónico, a través de la política exterior con el hegemón y las instituciones que contribuyen a regular la conducta de los actores internacionales, sin olvidar la cultura doméstica y global (véase figura 1.1). Reconociendo que la política exterior es formulada en un escenario en donde convergen distintos niveles de acción y culturas, que determinan una política particular en cada Estado, al integrar valores, normas, roles, expectativas, intereses y percepciones de quienes participan en los diversos ámbitos; política que varía de país a país, según se trate de Estados pequeños o grandes, de sistemas políticos penetrados o no, y de sistemas más o menos formalizados, como analizo en este y el siguiente capítulo.

Figura 1.1. Modelo de interacción en un contexto hegemónico. Fuente: elaboración propia.

En este modelo, la cultura tiene una función esencial y se entiende, desde una perspectiva constructivista, como conocimiento socialmente compartido; es decir, que es común a los individuos de una comunidad y los conecta, pudiendo ser conocimiento cooperativo o conflictivo que adopta múltiples formas, tales como normas, reglas, instituciones, ideologías y organizaciones, entre otras (Wendt 1999: 141). En ese sentido, la cultura está presente en todas las esferas de acción de la sociedad y las conecta para darles un sentido de unidad.⁵⁰

En las siguientes secciones me refiero a las premisas básicas de los cuatro enfoques teóricos que constituyen el marco mínimo para abordar el objeto de estudio de esta investigación. Primero resumo los planteamientos del Constructivismo, sobre todo en su versión social o estructural planteada por A. Wendt; luego las ideas de J. Rosenau sobre sistemas penetrados; posteriormente los planteamientos de C. Hermann sobre el cambio en la política exterior –que analizo en el siguiente capítulo–; y finalmente hago referencia a las tesis del multilateralismo que se expresan en foros como la ONU. Ello me permite formular un marco teórico que facilita el análisis del objeto de estudio.

Constructivismo social

La realidad social no es un hecho dado, sino que es construida por la interacción constante (temporal y espacialmente determinada) entre agentes (individuales y colectivos) y entre éstos y la estructura en la que tienen lugar tales interacciones (Murillo 2002: 21); es decir, “…el mundo social, o más concretamente el sistema internacional, es una construcción humana basada en ideas compartidas… [Por tanto] los hechos sociales existen porque atribuimos intersubjetivamente ciertos significados y funciones a determinados objetos y acciones. Una vez que los representamos colectivamente, confiriéndoles una existencia, se convierten en realidad social, con consecuencias reales” (Sodupe 2003: 166); es decir, “…los hechos adquieren significado porque el observador les da significado” (Rosenau 1976b: 1). Así, los eventos y procesos sólo pueden ser explicados y entendidos al ser observados desde una perspectiva que tenga en cuenta ese carácter de construcción social. J. Searle (1995: 1) reconoce que “hay cosas que existen sólo porque nosotros creemos que existen”, las cuales resultan de una intencionalidad colectiva. A lo cual se suma un tipo particular de hechos: los institucionales, que poseen una especie de “auto-referencialidad” y existen como parte de un conjunto de relaciones sistemáticas con otros hechos (Rosenau 1976a: 35). De ahí que “…dado que los hechos no hablan por sí mismos, sino que tienen significados impuestos sobre ellos por el observador, es crucial recordar que los atributos, motivos y consecuencias adscritos a los actores no son realidad, sino sólo la interpretación de uno de la realidad” (Rosenau 1976b: 2).

Teniendo en cuenta lo anterior, el Constructivismo destaca la conciencia humana y el rol de ésta en las RI, reconociendo la dimensión intersubjetiva de la acción humana y demostrando que los hechos sociales dependen del acuerdo y de las instituciones humanas para existir; por lo que no sólo las identidades y los intereses son socialmente construidos, sino que resultan de factores ideacionales que sólo tienen sentido en un marco cultural compartido (cfr. Ruggie 1998). Eso ocurre tanto en el ámbito local como en el estatal e internacional, por lo que los Estados son construcciones sociales elaboradas a partir de factores materiales e ideacionales mediante una intencionalidad colectiva.⁵¹ Por lo tanto, los seres humanos son seres sociales manteniendo relaciones sociales; así “…nosotros hacemos el mundo lo que es, a partir de las materias primas que la naturaleza provee” (Onuf 1998: 59; itálica en el original).

Por consiguiente, toda acción social descansa en una dimensión intersubjetiva, propia de la acción humana. Por ello, las ideas influencian las conductas individuales, que a su vez inciden en las conductas sociales de la colectividad (Murillo 2002: 31). Esto conduce a reconocer el papel fundamental de las identidades y los intereses de los agentes en la construcción de los hechos sociales; que no son cuestiones dadas, sino que están sujetas a los efectos de la interacción diaria que tienen los actores en distintos contextos e interrogantes y desafíos generados durante la acción social, que modifican o consolidan la identidad y los intereses (ibíd.: 40). Ello significa que el rol de los entendimientos intersubjetivos –resultado de esas interacciones– permite dar significado a los incentivos e intereses;⁵² por lo que el Constructivismo asume que “…los entendimientos e intereses deben ser sostenidos y transformados por los agentes en un interactivo contexto social”; de ahí, por ejemplo, la “construcción social de las crisis”, las cuales “…no pueden ser reducidas en el sentido materialista a ‘choques exógenos’ que alteran la distribución de poder” (Widmaier 2007: 784).

Por supuesto, lo anterior no puede ser explicado y entendido fuera del marco generado por la relación agente-estructura, que es una relación de “constitución mutua” (ibíd.: 34);⁵³ es decir, más que una dualidad es un asunto complejo vinculado a una relación creativa, en la que es posible lograr entendimientos dinámicos de la relación entre agentes (individuales y colectivos) y las instituciones, como intermediadoras de esa relación e interacciones (Hay & Wincott 1998: 956)⁵⁴ y entre éstas y la estructura. Teniendo en cuenta que la estructura posee tres elementos básicos: estructura material, estructura de intereses y estructura de las ideas; las que se originan en el hecho que (i) los individuos y las organizaciones ayudan a reproducir o transformar la sociedad y (ii) la sociedad está hecha de relaciones sociales, lo que provoca que los agentes y la estructura sean interdependientes (cfr. Wendt 1987: 337-38).

En esa relación agente-estructura, sobre la que se construye la realidad, se considera que “los elementos cognitivos y normativos juegan un rol importante en cómo los actores entienden y explican el mundo” (Surel 2000: 495).⁵⁵ Esto es importante porque ciertos elementos y factores cuentan en el establecimiento de las diferencias espacial, temporal o sectorial y en la variación de los marcos cognitivos y normativos globales que cada actor posee (ibíd.: 508).⁵⁶

Esto se hace más importante porque, en general, pero particularmente en el caso de la política exterior, las tendencias empíricas en las últimas décadas han conducido a la convergencia de lo doméstico y lo internacional, al igual que de las agendas de ambos escenarios en áreas temáticas que resultan transfronterizas (téngase en cuenta la referencia a la política transméstica que se mencionó en una sección anterior); lo cual ha hecho que las fronteras estatales se tornen más difusas. Por lo tanto, si, como anotan J. Jupille y J. Caporaso (1999: 431) “las políticas ocurren en un marco de principios, normas, reglas o procedimientos entendidos mutuamente –es decir, en un contexto institucional”, la política exterior resulta un hecho social construido a partir de los principios, normas, reglas, procedimientos y prácticas que tienen lugar en dos ámbitos distintos: el mundo estatal ordenado en términos de no intervención, autonomía y autodeterminación (noción del Estado soberano) y el mundo internacional caracterizado por un orden anárquico construido sobre la idea de igualdad soberana y grandes asimetrías en las capacidades y acciones, en donde las instituciones internacionales resultan claves en la dinámica global y condicionan la conducta de las unidades del sistema; pues al ser constituidas por acuerdos intersubjetivos de los Estados y otros actores, resultan en una constelación de intereses de las agencias gubernamentales que representan al Estado miembro (Zürn 1997: 298). Así se generan procesos de socialización, los cuales analizo más adelante.

Ello hace que las acciones, ideas, expectativas y acuerdos intersubjetivos no floten libremente en el espacio sistémico, por lo cual, como indica A. Wendt (1999: 140), la cultura, entendida como conocimiento compartido, tiene una mayor importancia en la formulación de la política exterior, al resultar esta de una combinación de dos contextos institucionales: el doméstico y el internacional. Sin embargo, el conocimiento resultante de la información procesada en esos ambientes institucionalizados también puede tener carácter privado (que adquiere mayor relevancia cuando el o la representante del Estado ha ocupado el cargo por periodos prolongados), el cual “…consiste de creencias que los actores individuales mantienen a diferencia de otros.” Y agrega este autor (ibíd. 140-1): “En el caso de los Estados esta clase de conocimiento [privado] a menudo provendrá de consideraciones domésticas e ideológicas. Lo cual puede ser un determinante clave de cómo los Estados enmarcan las situaciones internacionales y definen sus intereses nacionales…”; es decir, de cómo las imágenes y cosmovisiones que poseen los decisores sobre el entorno internacional –pero generalmente se asientan en el primer nivel de análisis y acción: el individual–,⁵⁷ las interacciones bilaterales y multilaterales entre Estados y las expectativas y preferencias moldean la realidad propia y colectiva. Pero al mismo tiempo constituye uno de los factores que permiten una participación más limitada de la opinión pública y de ciertos grupos de interés en la toma de decisiones de la política exterior por la especificidad de algunos de los fenómenos, por el carácter –incluso “místico”– que tradicionalmente ha caracterizado la formulación de dicha política y por la diversidad de normas y reglas que condicionan la conducta de los actores en los marcos institucionales internacionales –en la mayoría de los casos de naturaleza muy distinta al orden doméstico por la anarquía que predomina en el sistema internacional–; a lo cual hago referencia más adelante en este capítulo.

Sin embargo, el conocimiento privado no se limita a las primeras fases de la formulación de la política exterior, sino que su relevancia va más allá, porque “…cuando los Estados comienzan a interactuar con los otros sus creencias, mantenidas privadamente, inmediatamente llegan a ser una ‘distribución’ de conocimiento que puede tener efectos emergentes” (ibíd.: 141). El conocimiento compartido que emerge de la interacción generará estructuras sociales que condicionarán las identidades y los intereses de los agentes que lo crearon. Ello ratifica el hecho que “…la gente hace la sociedad, y la sociedad hace a la gente” (Onuf 1998: 59); aunque incide de manera diferenciada en las distintas personas, según la posición que éstos ocupen en la estructura doméstica.

La comprensión de la interacción entre lo doméstico y lo internacional se hace más relevante en un momento en el que la “internacionalización” es cada vez más evidente, producto de fronteras más porosas y de un mayor volumen de flujos transfronterizos.⁵⁸ Esto incide en la construcción de identidades individuales y colectivas, así como en las expectativas, intereses y preferencias de los Estados en los distintos niveles de acción y esquemas normativos en los que participen.

Ahora bien, las identidades, intereses, preferencias y expectativas son construidas por los agentes, teniendo en cuenta sus experiencias y percepciones, el contexto cultural, el rol que ocupan en la estructura y sus interacciones con esta y con otros agentes; es decir, aquellas son exógenamente dadas (Wendt 1999: 315); pero se expresan y adquieren sentido en dependencia con lo endógeno. Así no pueden ser explicadas en forma separada del contexto que las condiciona y determina; como el de la dimensión temporal. De ahí la necesidad de observar la toma de decisiones –influenciada por las identidades, intereses, preferencias y roles del decisor, y otros actores colectivos, como grupos de interés– en el ámbito apropiado. Pero también es necesario atender estos aspectos de los agentes porque:

Los intereses y las identidades estatales pueden moldear el rango de escogencias de políticas que los líderes estatales considerarán apropiadas; pero el rango de opciones de política aceptable puede depender igualmente de hacia quién la política es dirigida, en términos de identidad y poder. Dos factores en particular parecen influenciar la decisión recurrir a la fuerza para promover o implementar normas: la posición del Estado objeto en el sistema internacional y su poder relativo del implementador. (Duffield 2007: 57)

Los Estados, sobre todo los pequeños, valoran sus posibilidades de éxito de sus acciones externas dependiendo de los destinatarios de tales acciones; no es lo mismo buscar implementar una norma en un contexto regional en donde las partes no muestran grandes asimetrías, que hacerlo en un foro o escenario con presencia de grandes potencias y con profundas brechas en términos de recursos y capacidades a ser afectadas por las nuevas normas o reglas. Lo mismo ocurre en el caso de las superpotencias. Algo similar sucede con la construcción de la agenda internacional o de la inserción de un tema de dicha agenda. Por supuesto, en esta decisión incide también la percepción de sí mismo y las auto-imágenes que tengan los Estados, pues en algunos casos y en ciertas áreas temáticas, Estados con relativo escaso poder e influencia en el sistema internacional podrán lograr que se adopten normas, para ello recurren al prestigio que tengan en el área específica. Esto acontece con países como Costa Rica en materia de derechos humanos. Otra posibilidad es que los Estados pequeños y débiles coordinen esfuerzos para lograr la inserción de un tema o la adopción de una norma o regla en un foro multilateral, aprovechando su peso conjunto relativo.

Lo anterior es producto de dos factores: 1) los Estados con capacidad para introducir reglas pueden determinar quién es parte del juego de poder en el escenario particular (es decir, definir quién es parte y quién no lo es de un sistema, en calidad de actor); y 2) los Estados con capacidad de definir o restringir el discurso y los temas de la agenda pueden crear identidades sociales y ubicar a los Estados en ellas –llegando a precisar quién es parte y quién no del sistema– (Duffield 2007: 58-9). Esto es lo que sobreviene con las potencias hegemónicas, quienes deciden, en gran parte, la arquitectura del sistema internacional.

K. Thelen (1999: 375), a partir del aporte de J. Zysman, señala que “la definición de intereses y objetivos es creada en los contextos institucionales y es separada de ellos.” Por consiguiente, debo señalar que la formación de intereses y preferencias es una cuestión endógena y exógena; de ahí que para entender este fenómeno deban observarse los distintos contextos en los que interactúa el decisor. Ello porque los individuos, al igual que los agentes colectivos, tienden a arrastrar las experiencias de un ámbito a otro. Esto se aprecia más cuando se tiene en cuenta que la decisión puede significar la permanencia o retiro del decisor, quien procura mantener y fortalecer su posición. De ahí que “…los actores que entran en una interacción social raramente emergen los mismos” (Johnston 2001: 488); porque, como señala N. Onuf (citado ibíd.: 492), “…las relaciones sociales hacen o construyen a la gente –nosotros mismos– dentro de las clases de seres que somos” (énfasis en el original).

Ello se hace más evidente y tiene mayor repercusión en el caso de los decisores de política exterior, quienes operan entre dos órdenes e interpretan las realidades de esos dos niveles de acción según sus experiencias, percepciones y expectativas propias; pero también según lo que ellos consideran son los intereses nacionales y cómo éstos se implementan según las condiciones vigentes en cada escenario y momento. Adicionalmente, operan en el punto de convergencia de las normas domésticas e internacionales que están entrelazadas profundamente, pues “muchas de las normas comienzan como normas domésticas y llegan a ser internacionales a través de los esfuerzos emprendedores de varias clases” (Finnemore & Sikkink 1998: 893).

Hay que reconocer que los conceptos son creados colectivamente y tienen intencionalidad, por lo que adquieren significado en un ámbito específico, lo cual, en el caso de política exterior, dificulta la comprensión de las concepciones para quienes no forman parte de la comunidad de intereses y no son socializados en esos procesos.⁵⁹

De esa manera, los intereses y preferencias están relacionados con la construcción de las instituciones, de la misma forma que éstas condicionan a aquellas y a los decisores. Al respecto, cabe citar a H. Milner y R. Keohane (1996: 4) cuando señalan:

Las instituciones políticas reflejan las preferencias de políticas de los actores domésticos, dado que son intencionalmente creadas para garantizar la búsqueda de políticas particulares. Pero también tienen efectos independientes: crean reglas para la toma de decisiones, ayudan a estructurar agendas y ofrecen ventajas a ciertos grupos mientras desventajas a otros. A través del tiempo, instituciones fuertes pueden moldear las preferencias de política de los actores. Dado que las instituciones tienen efectos, la gente tiene preferencias acerca de las instituciones también como acerca de políticas; y estas preferencias estarán vinculadas.

De acuerdo con J. Ferojohn (citado Thelen 1999: 376) los “entendimientos y significados culturalmente compartidos” son claves en la selección del posible equilibrio estratégico.⁶⁰ Así es necesario tener en cuenta la experiencia del decisor (no sólo en el contexto propio de la decisión a adoptar, sino en otros contextos previos y actuales en los que participe el actor); es decir, las causas están vinculadas con cuestiones propias de la motivación y la conducta individual (que son explicadas por los marcos cognitivos y normativos). Asimismo, en mayor o menor medida aquellas son condicionadas por los modelos de recursos y relaciones (cultura) en los que los individuos están insertados (Pierson & Skocpol 2002: 12).

Las causas de una situación pueden haberse generado en otros momentos y con la participación de otros actores, lo que pudiera no ser observado si no se reconoce la prolongación temporal, espacial y cultural de los procesos. Recurriendo a una analogía, sería como concebir la totalidad de un árbol como sólo la parte que sobresale del suelo, obviando la existencia de raíces y su vinculación con un entorno distinto al del tronco y las ramas –como sucede en la mayoría de los análisis de la formulación de la política exterior–.

En definitiva, las decisiones no pueden ser observadas, explicadas y entendidas sin considerar los intereses y preferencias de los decisores y la interacción entre éstos y la estructura o estructuras que poseen los diferentes niveles de acción. Pero tampoco pueden ser entendidas sin atender la dinámica de los ambientes institucionales y las normas y reglas que operan en ellas y que producen los procesos de socialización y moderan o determinan las conductas de los agentes. En esto tienen significativa importancia las reglas constitutivas, como generadoras de contextos históricos que contribuyen a formar a los actores.⁶¹

Las normas constituyen un “…estándar de conducta apropiada para actores con una identidad dada” (Finnemore & Sikkink 1998: 891, énfasis agregado), por lo que opera en una dimensión intersubjetiva y se clasifican –como se mencionó– en regulativas, constitutivas y prescriptivas. Por consiguiente, “…las normas deben ser expresadas, de vez en cuando, verbalmente o en papel, consciente o inconscientemente, o de otra manera no podrían ser compartidas por los miembros de un grupo social” (Duffield 2007: 9), que en el caso de los decisores de política exterior está constituido por integrantes del mismo país y por aquellos de otros Estados y visiones culturales e incluso civilizacionales diferentes. Pero también están relacionados con las expectativas societales, las que repercuten de tres formas distintas sobre los decisores de política exterior: 1) en calidad de ciudadanos internalizan ciertas normas sociales y culturales; 2) como políticos internalizan expectativas societales acerca de la conducta política apropiada; y 3) en cuanto representantes de sus países se comportan en formas acordes con las normas societales relevantes (Rittberger 2004: 23).

De esa forma, los representantes diplomáticos tratan de comportarse de la manera que consideran las normas societales del país representado definen mejor la situación y las de la organización internacional o país receptor; sin embargo, en el proceso de internalización de tales normas realizan ajustes según sus experiencias y expectativas personales. No es lo mismo un funcionario en un puesto de elección popular, que necesita de la legitimidad de origen y, por ende, de los votos de la ciudadanía, que uno nombrado en forma indefinida en su puesto, por lo que no tiene la presión de responder a las expectativas de quienes lo eligieron.

Por su parte, las reglas hacen referencia a aspectos formales de la conducta y los procedimientos; así, las normas varían en fortaleza y las reglas en formalidad o formalización; pero lo que sí está claro hoy es que cuando esas reglas se enmarcan en contextos con alto grado de legalización –como las organizaciones y los regímenes internacionales– muestran mayores efectos en cuanto a socialización de los miembros, particularmente de los recién ingresados o los más pequeños entre el grupo. Por eso, cabe citar a J. Duffield (2007: 11) cuando señala que aunque hay elementos institucionales que claramente pueden identificarse como normas y como reglas puras, en la práctica la mayoría de esos elementos se caracterizan mejor como una combinación de características formales (“como reglas”) e intersubjetivas (“como normas”). Por consiguiente, las normas muestran mayor o menor fortaleza y las reglas alto o bajo grado de formalización.

Ahora bien, como indiqué antes, las normas y reglas se agrupan en tres amplias categorías funcionales: constitutivas, regulativas y procedimentales. Las constitutivas: crean entidades sociales (actores y agentes), determinando sus capacidades y respaldando sus correspondientes acciones e interacciones. Mientras que las regulativas: tienden a regular la conducta de los actores y sus interacciones y pueden ser prescriptivas, proscriptivas y permisivas. Por su parte, las procedimentales: proveen mecanismos que permiten a los actores lograr selecciones colectivas y en temas específicos del ámbito institucional. (cfr. Duffield 2007: 12-14). Por lo tanto, las normas tienen funciones y formas ontológicas.

Pero también hay que tomar nota que en el sistema internacional existen normas generales que son idénticas para todos los Estados y normas especiales que se aplican sólo en ciertos ámbitos, como organizaciones regionales. Asimismo, hay normas que definen diferentes roles sociales para los Estados y generan distintas expectativas acerca de la conducta de cada agente –tamaño relativo del Estado, donante o receptor de asistencia oficial al desarrollo, estatus en materia de desarrollo y otras–. (Rittberger 2004: 24). Por lo tanto, “…en el ámbito internacional y en la sociedad doméstica, hay una riqueza de expectativas de conducta apropiada basada en valores e intersubjetivamente compartida que los Estados buscan cumplir según lo esperado en sus relaciones exteriores. Estos son los estándares de conducta que, según el constructivismo, los Estados se sienten obligados a adherirse en su política exterior.” (ibíd.) Ello es lo que hace que algunos Estados muestren una mayor o menor afinidad con la dinámica del sistema internacional, según adopten estándares de conducta más o menos compartidos por los actores estatales. De ahí que las diferencias en las conductas estatales resultan de la forma en que los Estados confrontan las expectativas de conductas apropiadas resultantes de las normas internacionales y domésticas (ibíd.: 24-5); pero también depende de la capacidad del Estado para lograr ampliar su margen de maniobra en el marco institucional, lo cual en el caso de los Estados pequeños, es muy limitado cuando actúan individualmente.

El Constructivismo entonces enfatiza la “lógica de lo apropiado”, pues constituye el poderoso motor de la conducta de los actores (Finnemore & Sikkink 1998: 914). Para J. March y J. Olsen (1998: 951) “Los actores humanos son imaginados siguiendo reglas que asocian identidades particulares con situaciones particulares, abordando las oportunidades individuales para la acción a través de valorar las similitudes entre las identidades actuales y los dilemas de escoger y conceptos más generales del yo y las situaciones”; por lo tanto, “La acción implica evocar una identidad o rol y enfrentar las obligaciones de esa identidad o rol a una situación específica.” De ahí que lo apropiado “…necesita atender las consecuencias, pero involucra dimensiones cognitivas y étnicas, objetivos y aspiraciones. Como asunto cognitivo, la acción apropiada es acción que es esencial a una concepción particular del yo. Como asunto ético, la acción apropiada es acción en cuanto es virtuosa.”

Según F. Veggeland y S. Borgen (2002: 7), desde la perspectiva de J. March y J. Olsen, los Estados son jugadores de roles (role-players), por lo que al tomar sus decisiones enfatizan las normas, significados e identidades compartidas y no las consecuencias, como sugiere la perspectiva utilitarista (propia de la lógica consecuencial). Así, desde la perspectiva de lo apropiado, los contextos institucionalizados tienen significativas influencias en la toma de decisiones, pues facilitan los entendimientos intersubjetivos y adquieren un “yo” y una identidad distintiva de los agentes que lo conforman (ibíd.). Por tanto, la lógica de lo apropiado es básica a la lógica de la acción política; pues que la acción es institucionalizada a través de la estructura de reglas y rutinas, en cuyo escenario se desarrollan redes de reglas e interacciones definidas por esas reglas, basadas en la confianza; por lo que las instituciones basadas en normas llegan a ser importantes en la acción (ibíd.).

Esto es relevante en el caso de la política exterior, porque esta puede ser explicada a través de “…la aplicación de reglas asociadas con identidades particulares a situaciones particulares” (March & Olsen 1998: 951).

No sólo hay que observar la conducta estatal en un sentido general, sino considerar el rango de áreas temáticas en que participen los Estados; por lo tanto, el isomorfismo que caracteriza las prácticas estatales es limitado, pues los agentes estatales se comportan de forma diferente en distintas áreas (ibíd.: 25). En las áreas temáticas se pueden producir similitud de conductas estatales, diferenciándose de la que adoptan en otras áreas; lo que resulta básico en esta investigación al trabajarse en áreas temáticas enmarcadas en contextos institucionales.

Las normas están muy relacionadas con y son generadoras de dos fenómenos claves en el ámbito internacional y en las relaciones entre Estados: persuasión y socialización, que son recursos utilizados por los Estados –particularmente los poderosos– para influenciar en los actores internacionales. Pero también son determinantes en la construcción de la identidad y las prácticas asociadas, que no puede ser cambiadas voluntariamente (Rittberger 2004: 6), por lo que los procesos de aprendizaje son relevantes.

La persuasión es fundamental en la hegemonía y consiste en “…el proceso por el cual la acción del agente llega a ser estructura social, las ideas llegan a ser normas y lo subjetivo llega a ser lo intersubjetivo” (Finnemore & Sikkink 1998: 914). Para A. Johnston (2001: 496) la persuasión es un microproceso de la socialización, que implica cambiar las ideas, opiniones y actitudes de los actores, en ausencia de abierta coerción mental o material. Esto genera conocimiento común, “convenciones epistémicas” u homogenización de intereses.

J. Checkel (2002) profundiza un poco más en este fenómeno al señalar que la persuasión es “…un proceso social de interacción que involucra cambio de actitudes acerca de la causa y efecto en ausencia de visible coerción.” Es decir, “…una actividad o proceso en la cual un comunicador intenta inducir un cambio en la creencia, actitud o conducta de otra persona… a través de la transmisión de un mensaje en un contexto en el cual el persuadido tiene algún grado de libre escogencia.”

Desde esa perspectiva, la persuasión “no flota libremente en el aire”, sino que es facilitada o dificultada por factores y condiciones generales del contexto en donde tiene lugar. A lo que se suma el hecho que “la pequeñez y despolitización promueven la persuasión”; es decir, considerando el factor ambiental y el nivel de la agencia “…la persuasión dirigida a convencer a un individuo a cambiar sus actitudes básicas parece trabajar mejor en audiencias pequeñas conocidas y privadas” (Checkel 2002). Por ejemplo, la persuasión en el Consejo de Seguridad es mayor que en la Asamblea General de la ONU por el contexto ambiental y las características y rol de la agencia en cada uno de esos ámbitos; pero si se suma la posición que ocupa el Estado miembro en la jerarquía internacional y sus necesidades e intereses, los Estados pequeños tienden a ser más susceptibles de persuasión, particularmente en áreas temáticas complejas y sensibles para las grandes potencias.

Así “…los Estados son inducidos a cambiar sus políticas por una combinación de incentivos y amenazas de aquellos Estados promotores de nuevas normas” (Duffield 2007: 56); es decir, están sometidos a un proceso de socialización. Como las grandes potencias disponen de mayores recursos y medios para promover nuevas normas, tendrán más posibilidad de adoptar aquellas que favorezcan sus intereses y condicionen aun más la conducta de los actores más pequeños y débiles, en el marco de ese proceso.

La socialización es “…un proceso por el cual la interacción social conduce a los novatos a endosar formas esperadas de pensar, sentir y actuar” (Johnston 2001: 494); es decir, “…un proceso por el cual los actores adquieren identidades diferentes, conduciendo a nuevos intereses a través de interacciones regulares y sostenidas en amplios contextos y estructuras sociales” (Bearce & Bondanella 2007: 706).⁶² Así la socialización está dirigida a crear membresía en una comunidad, lo cual conduce a considerar los entendimientos intersubjetivos como dados. En ese sentido, las instituciones internacionales constituyen los escenarios en donde la socialización de los Estados tiene lugar en forma más acelerada, como analizo posteriormente; es decir, la variable independiente clave son las instituciones, que generan profundos procesos de socialización internacional, como ocurre en las organizaciones intergubernamentales y como señala J. Checkel (citado ibíd.: 707) “…las instituciones constituyen los actores [estatales] y sus intereses”; o sea son “sitios de socialización” y “promotores de socialización”.⁶³

Pero como mencioné antes hay actores que son más propensos, por sus características y variables endógenas y su posición en la estructura internacional y otros factores exógenos, a ser persuadidos y socializados, sobre todo cuando poseen sistemas políticos penetrados, según analizo a continuación.

Sistemas políticos penetrados ⁶⁴

A diferencia de otros ámbitos de las políticas públicas y del acercamiento a esta cuestión de la influencia externa sobre la formulación de las políticas hecho por las Ciencias Políticas, en política exterior cada situación se considera única, por lo que su estudio no responde a los mismos criterios utilizados en esos otros ámbitos (171). De ahí la necesidad de una explícita conceptualización y determinar la fuente de la causalidad en el ámbito internacional y su interacción con el escenario doméstico. Ello porque se puede plantear que los individuos son los agentes causales o que los roles políticos, las estructuras gubernamentales, los procesos sociales o el sistema internacional son los determinantes de la conducta exterior, dependiendo de lo que se desea priorizar en la observación. Si la causalidad está en una o en todas, entonces en cuáles circunstancias interviene para determinar el grado de influencia de cada una sobre la conducta de los decisores (172), resulta un cuestionamiento fundamental; pero de compleja respuesta desde la perspectiva del análisis clásico de política exterior.

Ello es importante porque los decisores de política exterior presentan características particulares, como se ha demostrado; así, J. Rosenau identifica cinco conjuntos de variables que van incrementando la distancia temporal y espacial (172-3), complementadas con los aportes de otros autores como señalé en una sección anterior:

• Individuales: valores, talentos, experiencias, lo cual distingue a los decisores entre sí.

• Roles: ocupados por los decisores y los esquemas institucionales en la estructura nacional/internacional.

• Gubernamentales: relaciones entre poderes, burocracia.

• Societales: aspectos no gubernamentales de la sociedad, grado de unidad nacional, industrialización, cultura.

• Sistémica: realidad geográfica, ideológica y otras.

Las variables individuales hacen alusión a aspectos de los decisores de política exterior que los diferencia de los decisores de otras políticas públicas y de otros tomadores de decisiones en distintos países, lo cual introduce elementos particulares en la conducta exterior de los Estados. Por su parte, los roles son independientes del componente individual y hacen referencia a si se trata del jefe de Estado o del ministro de relaciones exteriores o de un funcionario diplomático acreditado ante un tercer gobierno. Mientras que las variables gubernamentales aluden a la estructura de gobierno y a cuestiones como la influencia de los poderes ejecutivo y judicial sobre la formulación de la política exterior. El cuarto grupo de variables influyen en el contenido de las aspiraciones externas del país, en la definición de la identidad y los objetivos nacionales. Y las variables sistémicas se refieren a asuntos del ambiente externo que influencian y determinan el rango de escogencias de los Estados.

Una pregunta básica es ¿cuál de esos conjuntos de variables contribuye más a definir la conducta exterior de un Estado pequeño y débil? ¿Son aquellos factores del nivel individual/societal, el estatal o el sistémico, según la clasificación clásica de K. Waltz? O por el contrario, ¿es una combinación de todos esos conjuntos de variables? Esto último, según lo proponen algunos enfoques teóricos distintos al paradigma racional-positivista, citados anteriormente.

En el caso de la política exterior es necesario reconocer que hay una “…fusión entre los sistemas nacional e internacional en ciertas clases de áreas temáticas” (178). Ello se hace más evidente con los cambios a lo largo de la frontera entre lo doméstico y lo internacional (cfr. Rosenau 1997); de ahí que la internacionalización de ciertos procesos domésticos ha sido notoria, incluso en contra de la fortaleza de la soberanía (178). Con fronteras entre los dos ámbitos cada vez más difusas; Por eso, no puede hacerse una precisa y estricta diferencia entre los factores domésticos y externos (179), como pretenden la mayoría de las teorías que se asientan en uno de los niveles.

Tal situación da lugar a sistemas políticos penetrados, que resultan porque son “las actividades y procesos –y no las legalidades– las que definen las fronteras de los sistemas políticos” (183). Esto hace que haya sistemas políticos nacionales que son más o menos dependientes de lo externo. Precisamente, los casos de gran dependencia son los que generan ese tipo de sistema penetrado, que se define como “…aquel en el que los no-miembros de una sociedad nacional participan directa y autoritariamente, a través de acciones adoptadas conjuntamente con los miembros de la sociedad, cualesquiera que sea la ubicación de valores o la movilización de apoyo en nombre de sus objetivos” (183).

Hay algunos cuestionamientos claves en torno a cuándo se trata de la interacción entre miembros y no-miembros, de actuaciones autónomas o conjuntas, cuándo los no-miembros participan y cuándo sólo influyen en los procesos y actividades y, en definitiva, tienen tanta influencia y participación que provocan la aparición de un sistema político penetrado (183); lo relevante es reconocer que tal sistema político penetrado se diferencia en su dinámica de los no penetrado y del sistema internacional. A pesar del tiempo transcurrido desde la publicación de esta pre-teoría por parte de J. Rosenau, es poco lo que se ha avanzado en la formulación de una medida para determinar el grado de penetración; incluso el mismo autor lo reconoció en un artículo reciente.⁶⁵ No obstante esa tarea pendiente, lo indicado permite cuestionar algunos aspectos, entre ellos: ¿cómo las potencias hegemónicas influyen en el proceso de formulación de la política exterior de Estados con sistemas políticos penetrados? ¿Ocurre en todas las decisiones o sólo en aquellas que afectan los intereses de la potencia? ¿Existe mayor o menor autonomía por parte del Estado pequeño y débil en ciertas áreas temáticas? ¿Responde la subordinación de los Estados pequeños a una falta de capacidad y habilidad para actuar en forma autónoma; o, por el contrario, se adapta a ello por interés y conveniencia, adoptando una conducta de free riders?

Lo anterior no quiere decir que toda interacción intensiva entre miembros y no-miembros genera penetración en un sistema, ni que tal interacción conduzca a la reubicación de valores en la estructura. Además, tal relocalización puede resultar de una negociación o de un proceso colectivo; sin que signifique penetración (186). Sin embargo, un elemento, por su dimensión, que puede ser determinante en el grado de penetración de un sistema político, es la presencia de inmigrantes, en calidad de no-miembros; puesto que si el porcentaje de ellos es alto y muestran una participación activa en actividades políticas –sobre todo en los procesos electorales– y en el lobby en políticas públicas, el sistema tendrá un mayor grado de penetración.⁶⁶ Por consiguiente, al tratar de operacionalizar la interacción entre miembros y no-miembros se requiere, entre otras cosas, un análisis de la tasa de inmigrantes y de su participación en el ámbito político.⁶⁷

Otro aspecto a considerar es que no es el mismo proceso, ni genera iguales resultados la penetración de un sistema en diferentes países (186). Por consiguiente, hay que distinguir la penetración en las distintas áreas temáticas; pues algunas sociedades pueden organizarse como sistemas políticos penetrados en ciertos temas y como sistemas políticos nacionales en otros (187). Esto se hace más evidente en el caso de Estados ubicados en contextos hegemónicos, producto de los intereses geoestratégicos del hegemón.

Por supuesto, no se puede obviar que los miembros de un sistema pueden pertenecer simultáneamente a distintos sistemas políticos y responden a diferentes áreas temáticas. Tales como local, partidista, nacional, regional e internacional, así como estar vinculados a varios “mundos privados”, que inciden de diversa forma en la toma de decisiones en que intervengan los actores. También el rol individual de los decisores en sus otros escenarios es un factor a considerar en la formulación de la política exterior.

Ahora bien, las áreas temáticas se definen como un espacio consistente en “(1) un conjunto de valores, la distribución o potencial distribución de ellos conduce (2) a los actores afectados o potencialmente afectados a diferir ampliamente acerca de (a) la forma en la cual los valores serán distribuidos o (b) los niveles horizontales en los cuales la distribución será autorizada para que (3) se expresen en conductas distintivas diseñadas para movilizar el apoyo para el logro de sus valores particulares” (192).⁶⁸ En ese sentido se constituyen en componentes claves de los marcos y de las hipótesis de la política exterior (Potter 1980: 427).

Las principales macro-áreas temáticas relacionadas con la política exterior son: territorial, de estatus, recursos humanos y recursos no humanos (193). Dentro de cada una de estas categorías temáticas hay áreas específicas, como las identificadas en el objeto de esta investigación.

Ahora bien, la penetración de un sistema político puede ser mayor en un área temática que en otra u otras, según los intereses vigentes en cada una, la relevancia que tenga para los objetivos nacionales y las interacciones con actores externos.

Como señalé antes, a los sistemas políticos horizontales (característicos de los Estados) y las macro-áreas temáticas se agregan los sistemas verticales, para completar el escenario en el que se formula la política exterior. Esto resulta porque se tiende a concebir los sistemas horizontales como dominados por élites de poder, lo cual es incompatible con la noción de área temática; pues en ésta los temas son temporales y situacionales (189).

Los sistemas verticales se caracterizan por los tipos de valores y el proceso de su distribución, por lo que está tipificado por un mayor nivel de abstracción (190). Esto se complementa con la noción de jerarquía, pues los verticales son sistemas jerárquicos, en cualquiera de los niveles sistémicos en que operen (internacional, estatal o local) o en un área temática dada. Pero no todas las áreas temáticas responden a sistemas verticales; hay algunas horizontales y otras combinadas.⁶⁹ Por consiguiente, el proceso de formulación de política exterior está condicionado por los procesos y las actividades que ocurren en los sistemas horizontal y vertical y responden a las dinámicas propias del área temática correspondiente.

Hay que recordar que la jerarquía internacional es una construcción que es reproducida en cada una de las declaraciones de los Estados, creando una realidad particular en la que se sumergen los actores estatales, modificando su conducta para subsistir en esa realidad creada por ellos mismos.

En el caso de la política exterior, los principios, valores y lineamientos generales se consideran como verdades que conforman una realidad particular del Estado y orientan su conducta, por lo que son reproducidos en las declaraciones que se emiten frente a las distintas situaciones que enfrentan los Estados y obligan a los decisores a escoger cursos de acción.

En ciertos casos, los mismos o similares elementos y atributos pueden ser adoptados por distintos Estados para orientar su política exterior. Por ejemplo, en el caso de una potencia hegemónica, un aspecto vital es el poseer una órbita de influencia, que se distingue de la de otra potencia. Por supuesto, la práctica discursiva de ese elemento es particular para cada Estado; lo cual sólo se puede conocer a través del lenguaje; pero no ocurre desligado del marco institucional en donde los Estados interactúan e implementan su política exterior. De ahí que la capacidad de un Estado para lograr los objetivos propuestos, al formular determinada política exterior, dependen del grado de penetración que tenga el sistema político doméstico en el área temática específica, por una parte; y de la sensibilidad que provoque esa área para los otros actores estatales, sobre todo las potencias hegemónicas.

Instituciones internacionales: un escenario para los Estados pequeños

El sistema internacional se caracteriza por una estructura anárquica, dinámica descentralizada y una toma de decisiones asimétrica, producto de las diferencias en la distribución de recursos y capacidades, según indiqué antes; y no sólo por razones jerárquicas, como ocurre en el ámbito doméstico. Esto lo convierte en un sistema difuso, por lo que las Organizaciones Internacionales o Intergubernamentales (OIG) se pueden, desde una perspectiva realista, considerar “…como instrumentos de política exterior” (Hoffmann 1956: 357); o como mecanismos para regular la conducta de los actores estatales y facilitar la coordinación de acciones, según el enfoque internacionalista neoliberal; y en general las instituciones internacionales –entendidas como “…un conjunto relativamente estable de prácticas y reglas definiendo la conducta apropiada para un grupo específico de actores en situaciones específicas” (March & Olsen 1998: 948)–⁷⁰ como espacios construidos por acuerdos intersubjetivos entre actores que se consideran soberanos y autónomos y contribuyen al proceso de persuasión y socialización, propio de una visión constructivista. Por lo tanto, las instituciones promueven la convergencia de intereses a través del tiempo, expresada ya sea a través del voto o de la similitud de intereses (Bearce & Bondanella 2007: 710).

Su uso como instrumento diplomático es distinto para las potencias y para los Estados pequeños; pues estos últimos tienden a buscar los esquemas colectivos para protegerse contra las superpotencias y sus rivalidades; al mismo tiempo que convertirlas en fuentes de información confiable para la toma de decisiones en política exterior. Ello porque si actuaran individualmente serían víctimas de tales confrontaciones; mientras que “…juntos tienen la mejor oportunidad de limitar a las grandes potencias y obtener una serie de ventajas a cambio” (ibíd.: 359), bien sea integrando alianzas político-militares o actitudes neutrales, al mismo tiempo que participan en la ONU, como principal foro internacional de acción colectiva. De esta forma, la organización internacional es concebida como “…un instrumento para el avance de las naciones más pequeñas (en número y en poder) y un mecanismo para restringir a las superpotencias” (ibíd.).

Ahora bien, conforme estos marcos institucionales han adquirido relevancia, incluso para las superpotencias, han alcanzado mayor autonomía y comenzado a desarrollar normas y prácticas cada vez más específicas y distantes del quehacer de los Estados miembros. Al respecto, J. March y J. Olsen (1998: 946-47) advierten:

Las instituciones intergubernamentales y supranacionales, incluyendo burocracias, cortes, parlamentos y comunidades duraderas, han elaborado un punto en donde están creando sus propios sistemas de reglas e identidades. La complejidad institucional y la coexistencia de diferentes órdenes parciales, cada uno considerado legítimo en su esfera, parece haber llegado a ser un rasgo permanente de la escena internacional. Estas instituciones vinculan Estados (y sus componentes) en estructuras de normas y expectativas compartidas que inciden en la autonomía del Estado-nación y le hacen más difícil mantener agudas distinciones entre las políticas exterior y doméstica.

Para el Institucionalismo Neoliberal, las OIG y otras instituciones (convenciones, regímenes internacionales y organizaciones internacionales no gubernamentales) generan una compleja red de canales de comunicación entre los distintos actores estatales y subestatales que permiten el desarrollo de conductas cooperativas. Ello tiene lugar porque “las instituciones internacionales son importantes para las acciones de los Estados, en parte porque afectan los incentivos con que se enfrentan los mismos, inclusive si aquellos intereses fundamentales de los Estados se definen autónomamente. Las instituciones internacionales les permiten a los Estados tomar acciones que, de otra forma, serían inconcebibles…” (Keohane 1993: 20). Pero también afectan los entendimientos, imágenes y sentidos de los tomadores de decisiones,⁷¹ puesto que moldean los escenarios en donde interactúan esas decisiones y favorecen la socialización e internalización de normas internacionales. Por lo que las instituciones desempeñan el rol, como se mencionó, de “…facilitadores de intereses y promotores de valores compartidos”, pero además son “…sitios de poder, [y] el poder desigual ha jugado un importante y consistente rol en su construcción y operación”; por lo que “…la jerarquía y desigualdad permanecen centrales a su concepción y funcionamiento” (Hurrel 2006: 10). Sin embargo, en la práctica las instituciones inciden de manera distinta sobre los actores estatales según su poderío, aunque en general limitan la conducta y los espacios de maniobra de sus miembros, incluidas las superpotencias.

Es necesario señalar que los esquemas intergubernamentales han mostrado debilidades para conducir algunos procesos internacionales; y demuestran falta de efectividad, sobre todo en el tratamiento de problemas trasnacionales y globales (Forman & Segaar 2006: 209). Incluso, por ejemplo, “muchos países en desarrollo experimentan un sentido real de futilidad cuando se enfrentan con decisiones aprobadas por el G8, intervenciones por coaliciones ad hoc no autorizadas, o, más generalmente, el sorprendente poder e influencia de los países ricos e industrializados, especialmente dado el poder de veto de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad y el voto diferenciado en las instituciones de Bretton Woods” (ibíd.: 211).

Por otra parte, los cambios en el sistema internacional durante la segunda mitad del siglo favorecieron el multilateralismo, en el que los países pequeños encontraron un mecanismo que contribuía a sus argumentos. A diferencia de la tesis de unanimidad para lograr la legitimidad en las organizaciones internacionales que imperó antes de la Segunda Guerra Mundial,⁷² después de 1945 el multilateralismo se inclinó por la mayoría de votos sobre la base de la equidad de los Estados, aunque con desviaciones introducidas por el “minilateralismo” de grupos pequeños; sin embargo, hay que diferenciar entre áreas temáticas, porque en algunas este último instrumento puede mantener su predominio (Kahler 1992: 704). Esto ocurre especialmente en aquellas consideradas estratégicas o sensibles por las superpotencias.

Esos cambios en las instituciones internacionales y el multilateralismo favorecieron la incorporación de áreas temáticas que no estaban cubiertas por los esquemas anteriores a la II Guerra Mundial, al mismo tiempo que legitimó este tipo de diplomacia en comparación con otros instrumentos de poder tradicionales (Ruggie 1992: 584).

De esta manera, el rol y capacidad de acción de las organizaciones internacionales aumentó notablemente. Incluso para S. Hoffmann (1970: 399) la ONU ha ayudado a subvertir la jerarquía internacional, producto de la “impotencia relativa de poder” de las grandes potencias y el creciente espacio de maniobra de los Estados pequeños. Los procedimientos del foro y la función legitimadora ha reforzado el papel de los más pequeños, logrando “…una insurrección simbólica de las pequeñas potencias.” Pero, simultáneamente, se deben anotar algunas debilidades sistémicas de estas organizaciones en el caso de sistemas altamente complejos, a pesar que estas entidades pueden proveer salidas menos costosas a ciertas soluciones tradicionales en el sistema internacional (Gallarotti 1991: 199).

Para G. Gallarotti (ibíd.: 200) esa situación ha beneficiado más a las superpotencias, quienes han encontrado en los foros multilaterales un sustituto de relativamente bajo costo a las negociaciones directas, sobre todo con potencias grandes y medianas. Pero también estas entidades “…han tenido efectos internacionales y domésticos indirectos que corren contra los ideales de la cooperación multilateral…”, tales como el fortalecimiento de sectores conservadores en los países que son sancionados (ibíd.: 206). Es decir, los efectos de las instituciones internacionales deben considerarse en cada área temática y no estandarizarse a todo el sistema internacional y todos los Estados miembros; puesto que en algunas áreas los intereses en juego para las superpotencias son menores que en otras. Ello resulta del hecho que los intereses se derivan de la identidad del agente que es definida en la interacción particular entre la agencia y la estructura en cada ámbito de acción específico; en este caso, el contexto institucional.

Por otra parte, una contribución fundamental de las organizaciones internacionales, que favorece a los Estados pequeños, es la generación de normas a través de sus resoluciones, que se valoran en términos de la comunalidad y especificidad (Boekle 1999: 24). De esta forma, las instituciones internacionales –en cuanto recurso clave para esos Estados– contribuyen a que las ideas tengan un mayor impacto, pues no son mecanismos neutrales, sino que proveen guías simbólicas para la sociedad, por lo que “…afectan las preferencias y acciones de los miembros de la sociedad” (ibíd.: 27).

La consideración de estos aspectos sobre las instituciones internacionales, particularmente las organizaciones intergubernamentales, se debe a su peso en las acciones de política exterior. Según J. McCormick y Y. Kihl (1979: 497), en el periodo 1959-1968 el 66.1% de las acciones de política exterior fueron adoptadas en el marco de una organización internacional. Sin embargo, advierten estos autores (ibíd.: 499) que no puede establecerse una correlación directa entre la membresía y la acción de política exterior, puesto que la pertenencia a un mayor número de organizaciones no implica un mayor uso de esos foros como destino de la acción exterior de los Estados, tendiendo a hacer un uso más selectivo. Lo que sí se comprueba es que los Estados pequeños hacen un mayor uso de las organizaciones intergubernamentales que las grandes potencias. Así el 73% de las acciones de política exterior de los Estados pequeños ocurren en esos foros, en contraste con el 52% de los Estados grandes, elevándose la primera cifra a 77% en el caso de los Estados pequeños en desarrollo (ibíd.: 500-01). En ese sentido, las instituciones cumplen un rol que favorece las tesis de los Estados pequeños y las potencias intermedias, aún cuando aquellas hayan sido creadas por los más poderosos, lo cual se evidencia en la parte final de este trabajo.⁷³

En términos de política exterior, las instituciones internacionales son el recurso más importante para los Estados pequeños, porque reducen los costos de transacción en el sistema internacional y les permite mayor coordinación con sus pares frente a la influencia de las grandes potencias; mientras que para éstas son foros clave para lograr algunas de sus metas estratégicas y la legitimación de la mayoría de sus acciones externas. Por consiguiente, ambos tipos de Estados adoptan políticas específicas cuando se implementarán en las distintas instancias multilaterales; por supuesto, diferenciando las regionales de las universales y según sea el tema que centra la atención de los actores en esos espacios internacionales.

Consideraciones finales

En definitiva, el análisis de política exterior requiere tener en cuenta que los agentes deciden basados en cómo parece ser el mundo y cómo conciben sus papeles en él; en los entendimientos, expectativas y conocimientos compartidos; y atendiendo la cultura y las construcciones sociales que ayudan a moldear sus identidades y sus intereses en el sistema internacional. Ello porque los tomadores de decisiones –individuales y colectivos– acceden y representan el “mundo” a través de sus intencionalidades, sus experiencias individuales y colectivas y las prácticas arraigadas en los distintos niveles de acción. Es decir, aunque el decisor se ubique en un nivel específico –v. gr. el estatal–, la influencia de los otros dos niveles –doméstico y sistémico– incidirá en la decisión que adopte y la forma en que la implemente; no sólo por las interacciones entre sistemas y los traslapes en el denominado espacio interméstico, sino por la visión que los decisores tienen sobre esos diferentes mundos.

Por consiguiente, es necesario considerar los grupos de variables que condicionan la toma de decisiones, el área temática objeto de la decisión, los medios y fines disponibles y las características del sistema político, particularmente en el caso de Estados pequeños con sistemas políticos penetrados. En ese contexto se podrá apreciar si ha habido un cambio fundamental o si sólo se trata de ajustes poco esenciales en alguno de los componentes de la política exterior.

Asumo que cada decisión en cada área temática, desarrollada en un marco institucional internacional –como la ONU–, que adopta un Estado pequeño y con un sistema político penetrado está determinada por las características internas del Estado, por su ubicación geopolítica en un escenario hegemónico y por la posición de la potencia hegemónica sobre el tema, según interactúen los factores internos y externos y el grado de conectividad del Estado con el escenario internacional. Ello se manifiesta a través de las dinámicas y comportamiento de las variables identificadas. Por ello, se puede afirmar, como lo señala J. Satran (2002: 72), que “…un Estado que está profundamente integrado en el escenario internacional será más propenso a adoptar una política con una dimensión internacional.” A lo que en el caso de los Estados pequeños se agrega el grado de dependencia que tenga respecto a la potencia hegemónica, lo cual desarrollo en un capítulo posterior.

En escenarios regionales o internacionales dominados por un hegemonía, los Estados pequeños tienen mayores restricciones en sus esfuerzos por lograr sus objetivos y metas, teniendo que sujetar o al menos adaptar su conducta exterior a los intereses de la superpotencia; sobre todo cuando se trata de temas considerados sensibles para el hegemón. Por ello, tratarán de utilizar las instituciones internacionales para obtener un mayor espacio de maniobra, que les permita alcanzar algunos de sus objetivos, sin afectar las relaciones bilaterales con la potencia hegemónica. Ello lo logran, especialmente, a través de la construcción de alianzas⁷⁴ y la adopción de normas, congruentes con sus intereses, para contrabalancear o al menos desviar o minimizar las preferencias y políticas de los más poderosos.

Por supuesto, el escenario internacional en donde se producen estas interacciones está condicionado por la estructura y las relaciones de poder; no es lo mismo que los Estados pequeños interactúen en un orden internacional bipolar –como el de la Guerra Fría– que en un orden multipolar difuso o pluripolar como el de inicios del siglo XXI. Los espacios de maniobra para estos Estados son diferentes por el distinto grado de flexibilidad que hay en las relaciones entre los polos de poder. No obstante la importancia de lo anterior, este aspecto no es parte de mi objeto de estudio en esta oportunidad.

Otro elemento fundamental en la estrategia de los Estados pequeños es explotar “…las ambigüedades, inconsistencias y divisiones burocráticas y políticas en los Estados poderosos…” (Hurrell 2000: 7); sin embargo, ello depende del nivel de penetración del sistema político del Estado y de la importancia que tenga el área temática para la potencia hegemónica. Es decir, a más necesidad de lograr legitimidad por parte del Estado poderoso, hay una mayor propensión por parte de éste a ejercer más influencia sobre los decisores en los Estados pequeños con sistemas políticos penetrados, lo cual conduce a que el pequeño no tenga o demuestre suficiente capacidad para explotar esas ambigüedades, inconsistencias y divisiones.

Esa situación variará dependiendo del contexto internacional, como ya indiqué, y de si ocurre una situación de crisis. En el primer caso, los temas incluidos en la agenda de los foros internacionales que tratan las áreas de interés son determinados por los objetivos de la potencia hegemónica; así, en un entorno de confrontación, típico de un esquema bipolar como el de la Guerra Fría, las superpotencias tratarán de definir alianzas para medir fuerzas antes de poner un tema a discusión. Mientras que en entornos multipolares y apolares, los temas son definidos en función de los esfuerzos por diversificar la toma de decisiones y suavizar la responsabilidad en la ejecución de acciones comprometedoras. Cuando se trata de un escenario de crisis, las decisiones están condicionadas por la urgencia de resolver la situación y los beneficios obtenidos por la superpotencia, dejando un menor margen de maniobra a los Estados pequeños.

En definitiva, el espacio de maniobra que tienen los Estados pequeños con sistemas políticos penetrados interactuando en escenarios hegemónicos, y respecto a áreas temáticas que son sensibles para el hegemonía, es muy restringido, lo cual provoca que tales Estados ajusten la toma de decisiones en política exterior para evitar confrontaciones directas con el centro de poder. Sin embargo, tal ajuste tiene en cuenta los principios rectores de la política exterior de ese tipo de Estados con la intención de lograr algunos objetivos nacionales, aprovechando las oportunidades que brinda un marco institucional con procesos altamente legalizados.⁷⁵

Algunas consideraciones metodológicas

En esta sección me refiero brevemente a la estrategia metodológica, indicando el modo en que abordé el problema de investigación, de forma que mi propuesta para el análisis de la política exterior de Estados pequeños pueda ser replicada por otros y en otros casos. Además, señalo las fuentes y técnicas de recolección de información. Para ello es fundamental tener en cuenta, como se deduce de lo planteado en las secciones anteriores, que la política exterior no tiene explicaciones monocausales ni unidimensionales; al mismo tiempo que es el resultado de las interacciones entre los sistemas políticos doméstico e internacional. Ello hizo necesaria la utilización de un método que permitiera considerar la complejidad de una “disciplina puente” como el análisis de política exterior, al mismo tiempo que atender la dinámica de un mundo bifurcado entre la visión estato-céntrica y la multicéntrica, y de las interacciones entre los tres niveles básicos de acción, con un espacio interméstico en el que se superponen factores internos y externos. Pero al mismo tiempo un método que permitiera la inferencia, según la concepción propuesta por G. King, R. Keohane y S. Verba (2000), y sobre todo “inferencia descriptiva”, entendida como “…un proceso mediante el cual se comprende un fenómeno no observado a partir de un conjunto de observaciones” (ibíd.: 66). Y ello no tiene por qué ser complicado o extenso, pues las normas que deben regir el análisis y la descripción es que “…los resúmenes deben centrarse en los resultados que queremos describir o explicar” y además “…un resumen tiene que simplificar la información de que disponemos” (ibíd.: 65).

A lo anterior se unió el hecho que son pocos los métodos disponibles en Relaciones Internacionales, por una parte, y en las Ciencias Políticas, por la otra, para el estudio de este tipo de observación; excepto que hubiera querido limitar el análisis a uno de los componentes y causas de la política exterior, con lo cual caería en las restricciones de algunas teorías sobre esta política ya citadas. Por eso, en la década de 1980 los especialistas en política exterior optaron por análisis interdisciplinarios y por el pluralismo metodológico (Gámez 2006: 92); mientras que en la década siguiente la búsqueda de una “teoría de la política exterior” condujo a un eclecticismo teórico. Pero al mismo tiempo fue necesario tener en cuenta la recomendación acerca de la necesidad de evitar que “…nos apabulle el enorme maremágnum de observaciones potenciales y reales que hay sobre el mundo” (King, Keohane & Verba 2000: 57); cuando de lo que se trata es de establecer una apropiada conexión entre la teoría y la evidencia. Sin embargo, no es indispensable poseer “…una teoría completa antes de recoger los datos, ni tampoco nuestra teoría tiene por qué mantenerse inalterable durante el proceso” (ibíd.); la clave está en “…dejar claro cómo se han creado y de qué manera hemos accedido…” a los datos y cuál es la variable, las unidades y las observaciones que se utilizan para desarrollar el estudio de casos (ibíd.: 62).

Esa perspectiva favoreció la idea de multicausalidad y la combinación de las variables explicativas (Gámez 2006: 93), con el propósito de lograr un proceso simplificado a través de la organización de las observaciones en clases o categorías compuestas de unidades o casos, de manera que se pueda concentrar la mayor cantidad posible de información (King, Keohane & Verba 2000: 58-9). Ello me permitió el uso de diversos métodos, que C. Hermann (1983: 270) clasificó en cinco categorías: estudio de casos individuales, descripciones de instituciones y procesos, estudio de variables independientes, cronologías relacionales y análisis de conflictos. Debo agregar los estudios comparativos, quizás el método más utilizado desde la década de 1960 por los analistas de la política exterior; lo cual –junto con los aportes de las teorías de rango medio y básicas– ha dado lugar al uso de la teoría de toma de decisiones centrada en el rol de los líderes, la burocracia y los procesos gubernamentales. En alguna medida esto ha comenzado a ser superado en las últimas dos décadas del siglo pasado al expandirse las fronteras metodológicas y romperse algunas de las limitaciones intelectuales, permitiendo que los cuestionamientos adquieran mayor profundidad y amplitud, generando un análisis más dinámico, con bases epistemológicas y metodológicas más diversas y eclécticas (Rosati, Sampson & Hagan 1994: 7-8).

El uso reiterado de algunos de esos métodos provocó una considerable cantidad de material descriptivo, sobre todo centrado en las grandes potencias y particularmente en Estados Unidos. Pero también un énfasis en el estudio de ciertos periodos y fenómenos de política exterior considerados excepcionales –v. gr. la Crisis de los Misiles de 1962–. Esto provocó que un buen número de estudios no puedan ser generalizados a la mayoría de los países, sobre todo a los Estados pequeños que responden a otras situaciones. Como tampoco favoreció una comprensión integral de la formulación de la política exterior como una política que conecta niveles de acción.

Por otra parte, en los esfuerzos de construir una teoría de política exterior, ésta ha sido concebida como variable dependiente y/o como variable independiente o interviniente (cfr. Hermann 1983). En el primer caso ha generado estudios sobre las características individuales de los decisores, las políticas burocráticas, los pequeños grupos de decisión, los sistemas políticos, los factores externos y sistémicos, y los análisis multinivel integrados.⁷⁶ Mientras que en el segundo caso puedo citar: política de vinculación, teorías de la dependencia, respuesta-estímulo mediada por la percepción y cibernética y adaptación.

Sin embargo, cuando se trata de la política exterior de países en desarrollo y sobre todo de países pequeños, el panorama se torna más difuso y complejo, pues en la mayoría de esos estudios este tipo de actores estuvieron ausentes, o en el mejor de los casos ocuparon una posición secundaria. Así se generó una brecha importante,⁷⁷ que intentó ser resuelta por la propuesta de J. Rosenau sobre sistemas políticos penetrados –ya analizada–, seguido por otros estudios e intentos por explicar y entender el rol de los Estados pequeños en un sistema internacional diseñado y conducido por las grandes potencias.

Ante este panorama, en esta investigación recurrí al estudio de casos y al método comparativo, como estrategia para abordar el problema de investigación; resultando una investigación cualitativa-cuantitativa.

Estudio y comparación de casos

Una primera advertencia es que con el estudio de casos no pretendí analizar fenómenos globales, sino seleccionar aspectos concretos que me permitieran realizar observaciones de unidades en las que funcionan las variables objeto de estudio (King, Keohane y Verba 2000: 231). Aunque recolecté numerosas observaciones de unos pocos casos; es decir, “se miden numerosas variables de muchos tipos diferentes de unidades” (ibíd.: 63), ello me brindó la oportunidad de lograr distintos objetivos con este método –en comparación con otros–, tales como desarrollar explicaciones históricas, usar generalizaciones sobre relaciones complejas con múltiples efectos y alcanzar altos niveles de validez de constructor (Bennett 2003: 19). Sin embargo, reconozco que tiene limitaciones, como la indeterminación o incapacidad para excluir una explicación, la falta de independencia de los casos y la dificultad para controlar totalmente comparaciones de casos (ibíd.: 20); Por ello, es fundamental “…distinguir entre número de casos y de observaciones” (King, Keohane & Verba 2000: 63), de ahí la importancia de señalar si se trata de un estudio con n pequeña o n grande respecto a las observaciones.

Sobre tales debilidades, S. Van Evera (1997: 51 y 54) señala como las principales críticas: la dificultad para controlar los efectos perturbadores de terceras variables; y los problemas para hacer generalizaciones a partir de casos individuales.⁷⁸ Esto se hace más evidente en el caso de la política exterior por el carácter multicausal y multidimensional. Pero el mismo autor advierte que existen recursos metodológicos para contrarrestar esas debilidades; por ejemplo, los estudios comparativos de casos controlados; minimizar los efectos de variables omitidas a través de la selección de casos con valores extremos; y utilizar un número considerable de casos. Además, es posible diseñar estudios de casos de distinta naturaleza y no sólo el descriptivo, así como lograr construir teorías que encuadren problemas de investigación y formulen hipótesis (Gámez 2006: 101). Esto conduce a H. Eckstein (citado ibíd.) a identificar cuatro tipos de estudios de caso que contribuyen a la teorización: (1) estudios configurativos-ideográficos; (2) estudios disciplinarios-configurativos; (3) casos de estudio heurísticos; y (4) estudios de casos cruciales. En la presente investigación se opta por un análisis del tipo (2),⁷⁹ utilizando un número significativo de casos en áreas temáticas delimitadas a ser comparadas en dos escenarios hegemónicos, al mismo tiempo que enre los Estados pequeños de cada uno de esos escenarios.

Ahora bien, el uso de casos puede servir para cinco propósitos: “…examinar teorías, crear teorías, identificar condiciones antecedentes, examinar la importancia de estas condiciones antecedentes y explicar casos de importancia intrínseca” (van Evera 1997: 67-8). Según este autor (ibíd.: 68) “para inferir nuevas teorías de casos comenzamos por investigar casos para establecer asociaciones entre fenómenos y para lograr testimonios de personas que directamente experimentaron los casos (actores en el caso, por ejemplo) sobre sus motivos y creencias acerca del caso.” Pero precisando las diferencias entre casos y observaciones, porque estas se corresponden a “…la medida que se toma de una variable dependiente en una unidad e incluye información sobre los valores de las variables explicativas” (King, Keohane & Verba 2000: 17); lo que permite encontrar situaciones en las que un caso puede corresponder a una única unidad. Debo señalar que algunos de los autores citados en esta sección no precisan la concepción de caso, por lo que por momentos sus planteamientos resultaron ambiguos;⁸⁰ de ahí la conveniencia de no seleccionar casos a partir de la variable dependiente (Van Evera 1997: 46).⁸¹

Para lograr algunos de los propósitos citados antes, se dispone de cuatro métodos básicos: comparación controlada, procedimientos de congruencia, trazado de procesos y método Delphi (ibíd.: 68 ss.).⁸² En esta investigación opté por la comparación controlada que permite comparar observaciones de distintos casos para inferir teorías; es decir, “…el investigador infiere hipótesis de contrastes o similitudes en aspectos de varios casos…” (ibíd.). Específicamente recurrí al método de diferencia de Mill, en el que se exploran casos con características similares (condición de Estados pequeños en contextos hegemónicos) y valores diferentes (principios y prácticas particulares, y contextos hegemónicos distintos) a fin de determinar los efectos sobre la variable objeto de estudio (ibíd.: 68-9). Es decir, “…el investigador mirará por condiciones antecedentes que difieren entre dos casos que tienen diferentes resultados y juzgará que aquellas condiciones antecedentes que fueron las mismas a pesar de diferir en los resultados podría no ser suficiente para causar cualquier consecuencia” (Bennett 2003: 31).

En este método, entonces, hay valores similares sobre la variable independiente, se presentan características similares y existen valores diferentes sobre la variable dependiente. Sin embargo, de acuerdo con A. Bennett (ibíd.: 32), el método sólo es útil bajo las siguientes condiciones: i) las relaciones causales observadas “…deben ser regularidades determinísticas involucrando condiciones que bajo ellas mismas no sean necesarias o suficientes para un resultado específico…”; ii) todas las variables que establecen la relación causal “…tendrán que ser identificadas e incluidas en el análisis…”; y iii) todos los casos que constituyen la totalidad del rango de la posible causalidad “…deben estar disponibles para estudio.”

Bajo la comparación controlada se deben analizar observaciones comparables en dos o más casos, “…cuestionando si los valores de esos pares son congruentes o incongruentes con la premisa que la condición antecedente aumenta la acción causal de la variable independiente sobre la variable dependiente” (Van Evera 1997: 73). Considerando esto, S. van Evera (Ibíd.: 77-8) identifica los siguientes criterios para seleccionar un caso:

• Riqueza de las observaciones.

• Valores extremos en las variables independiente, dependiente o de condición.

• Gran varianza en los valores en las variables independiente, dependiente o de condición.

• Divergencia de predicciones hechas del caso por teorías en pugna.

• Semejanza en las condiciones del trasfondo con las condiciones actuales de problemas de política.

• Proto-tipificación de las condiciones de trasfondo.

• Apropiado para una comparación controlada con otros casos (método de Mill).

• Carácter externo.

• Importancia intrínseca.

• Apropiado para réplica de pruebas previas.

• Apropiado para implementar un tipo de prueba omitido previamente.

Finalmente, debo señalar que una de las ventajas básicas del estudio de casos es que permite combinar una serie de técnicas de investigación (Yin 1989: 19), tales como entrevistas, análisis de documentos, consulta de libros y artículos y revisión de memorandos y actas. Además, el uso de múltiples fuentes de evidencia.

Tipo de investigación

Se trata de una investigación empírica, exploratoria y teórica, combinando el análisis cuantitativo con el cualitativo, puesto que llena un importante vacío en la literatura sobre política exterior, al no caer en el estudio comparativo típico del análisis de política exterior.⁸³ Además, cuestiono algunos de los supuestos de los enfoques dominantes y contribuye al conocimiento teórico del análisis de política exterior, aportando a la reducción de la brecha entre el estudio de políticas públicas y la denominada “alta política” de Relaciones Internacionales, interconectadas por el análisis de política exterior, como campo de estudio puente entre lo internacional y lo doméstico. De igual manera, participa de la necesidad de reconocer e incorporar en el estudio de este tipo de política el debilitamiento de la separación entre lo interno y lo externo, clásico en Relaciones Internacionales y en los estudios comparativos de las conductas externas de los Estados.

Por consiguiente, consistió en un análisis empírico de los casos, con análisis de eventos⁸⁴ (argumentaciones y votaciones en ONU) sobre actos específicos de política exterior, que puedan ser codificados e interpretados. Hay que tener en cuenta que los Estados pequeños tienden a generar un número menor de eventos que las grandes potencias (cfr. Hermann 1975: 149-50), razón por la cual se optó por utilizar los foros multilaterales (Asamblea General y Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas) en donde ese tipo de Estado tiende a utilizar los mecanismos colectivos para lograr ciertos objetivos que individualmente serían muy costosos de alcanzar. Como señalé, los países pequeños realizan la mayoría de sus acciones de política exterior en las instancias multilaterales.

La principal fuente fue documental, complementada con entrevistas. En el primer caso revisé y analicé las actas de las sesiones de órganos específicos de ONU para estudiar las intervenciones de los países seleccionados en discusiones y votaciones sobre las áreas de interés seleccionadas. Adicionalmente, consulté documentos de los ministerios de relaciones exteriores, artículos y libros sobre la temática objeto de estudio.

Por otra parte, debo señalar que el estudio es de tipo tres en la clasificación de R. Yin (1989), o sea, una unidad de análisis única (voto de resoluciones en la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de la ONU sobre temas seleccionados) con casos múltiples.

Como mi propósito es formular una propuesta de teoría de alcance medio a través de un estudio disciplinario-configurativo con el método de comparación controlada, complementado con el método de diferencia, es necesario identificar una unidad de análisis para reconocer su comportamiento en varios casos. Esto me condujo a identificar al menos tres casos de Estados pequeños en un escenario hegemónico; estos corresponden a Costa Rica, Nicaragua y Panamá bajo la influencia estadounidense. Pero como hay diferencias entre la visión occidental⁸⁵ y no occidental de las potencias hegemónicas, fue necesario hacer una comparación de tres países pequeños bajo una potencia hegemónica distinta; Por eso, se escogieron los Estados bálticos (Estonia, Letonia y Lituania) bajo la influencia rusa. Con esto se pretende identificar regularidades en escenarios hegemónicos, pero con distintos actores, de forma que pueda formularse un modelo de análisis de la toma de decisiones de países pequeños en esas arenas particulares.

En el caso de los países centroamericanos, seleccioné los tres citados porque la historia de sus relaciones bilaterales con Estados Unidos ha estado marcada por eventos y procesos particulares, tales como la presencia estadounidense en la “zona del canal” que constituye un factor determinante en la identidad y el rol nacional/internacional de Panamá; mientras que en el caso nicaragüense la intervención militar de inicios del siglo XX, el apoyo al régimen somocista, el triunfo de la revolución sandinista a finales de la década de 1970, las operaciones contrarrevolucionarias apoyadas por Washington en la década de 1980 y la imperecedera idea de un canal interoceánico a través de la cuenca Río San Juan-Lago de Nicaragua determinan la dinámica de esas relaciones nica-estadounidenses y la conducta externa de Nicaragua. Por su parte, la historia de los vínculos tico-estadounidenses se caracteriza por altibajos en la convergencia/divergencia de opiniones sobre temas claves para ambos países y por la ausencia de una abierta intervención militar de Washington en este país. Pero también la selección de los tres países responde a las tendencias que muestran en su política exterior.

Respecto a la selección de los Estados bálticos, los criterios utilizados fueron el de constituir un bloque subregional claramente identificado, su historia de repúblicas independientes hasta la II Guerra Mundial, su posición geopolítica y geoestratégica clave para los intereses rusos –en particular respecto a Kaliningrado– y su reciente ingreso a la ONU, al a la UE y a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), tras adquirir de nuevo su condición de Estados.

Según indiqué antes, en la investigación la unidad de análisis es: toma de decisiones en áreas temáticas de interés mutuo. Como subunidades de análisis utilicé las siguientes: características estatales; mecanismos de toma de decisiones; niveles de interacción; normas de conducta en la ONU; y percepción de los representantes estatales en eventos específicos. Mientras que la observación es la forma de voto en la ONU, que corresponde a cuatro posibilidades: a favor, en contra, abstención y no voto (ausencia a la sesión en donde se vota la propuesta de resolución). Este tipo de dato permite determinar la tasa de convergencia de voto entre cada uno de los países y la potencia hegemónica en cada una de las áreas, comparándolas con la tasa general de convergencia de voto en el caso de Estados Unidos y el resto de miembros de las Naciones Unidas.

En la medida que las potencias hegemónicas conceden a algunas áreas temáticas mayor importancia, al considerarlas sensibles a sus intereses, identifiqué seis áreas a efecto de comprobar la forma en que vota cada una de las resoluciones los países objetos de estudio. Esas áreas son: autodeterminación, principio de no intervención o no injerencia, intervención humanitaria, operaciones humanitarias para el establecimiento o mantenimiento de la paz, asuntos de armamento y desarme, y asuntos de derechos humanos. Adicionalmente, consideré las votaciones en el Consejo de Seguridad para los periodos en que uno de los países centroamericanos ha ocupado un puesto de miembro no permanente en esa instancia; en este caso no los agrupé por áreas temáticas por la naturaleza de los temas de la agenda del Consejo. No comprende a los Estados bálticos, por cuanto éstos no han ocupado el puesto de miembros no permanentes en esa instancia.

El periodo que abarca este estudio es de 1980 al 2009 para los países centroamericanos, lo que me permitió apreciar si hubo cambios en la conducta de estos actores entre los años de Guerra Fría y los de Posguerra Fría; y de 1991 al 2009 para el caso de los países bálticos, pues aquel corresponde al año de ingreso a la ONU.

Variables del objeto de estudio

Por desarrollarse en el espacio que conecta, principalmente, los niveles estatal e internacional –de ahí el carácter de disciplina puente de la política exterior–, en la investigación se utiliza como variable la decisión de voto en la Asamblea General y en el Consejo de Seguridad de la ONU en las áreas temáticas identificadas como sensibles para las potencias hegemónicas.

Para efectos de la caracterización de los países pequeños con sistemas políticos penetrados, utilicé una propuesta de índice de potencias, la cual incluye los siguientes criterios –cuya ponderación se indica en el anexo 1–: superficie, población, número de países con los que posee fronteras terrestres, homogeneidad étnica, índice de desarrollo humano –según los informes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo–, indicadores políticos (países en donde posee misiones diplomáticas, membresía en organizaciones intergubernamentales, cambios de gobierno, índices de libertades políticas y de derechos políticos), poder estructural agregado (cantidad de fuerzas militares, gasto militar), existencia/ausencia de conflictos armados, personal y recursos dedicados a investigación y desarrollo, producto nacional bruto, ingreso per cápita, composición de la economía (estructura), inversión extranjera directa, comercio exterior, grado de apertura económica (importaciones + exportaciones / PIB), socios comerciales e índice de libertad económica, entre otros. En el caso de las potencias hegemónicas, para determinar su existencia en un entorno regional utilicé los criterios propuestos por la Teoría de la Estabilidad Hegemónica, según reseño en un capítulo posterior. Resultan fundamentales en esta caracterización los planteamientos de las doctrinas que orientan la conducta exterior de esas superpotencias. Lo anterior teniendo en cuenta lo indicado en la caracterización del escenario hegemónico.