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Prólogo

Stefano Guzzini

En su comparable estudio de la política exterior de Estados pequeños, Carlos Murillo organiza una defensa a favor del “Análisis de Política Exterior” como un área temática. Que tal defensa sea necesaria puede ser sorprendente. Después de todo, cuando analizamos lo que los Estados hacen en relaciones internacionales, usualmente analizamos su política exterior. ¿No es el estudio de la política exterior lo que los académicos de relaciones internacionales han estado haciendo todo el tiempo? ¿No estamos fustigando lo obvio? Como Murillo demuestra, desafortunadamente no.

El Análisis de Política Exterior (APE) aparece como un campo de estudio a inicios de la década de 1960 (en EEUU) reclamando que la investigación tradicional hecha en esta área era inadecuada. Esa crítica apuntaba principalmente al Realismo Clásico que había sido el “sentido común” de mucho del análisis. Inicialmente APE criticó dos facetas centrales del enfoque tradicional a la estudio de la política exterior: argumentó a favor de una teoría científica, en lugar del recuento empirista de la historia diplomática, y cuestionó, o al menos cualificó, la prioridad analítica previamente asignada al nivel internacional. Esto casi produjo un diálogo de sordos entre APE y la emergente disciplina de Relaciones Internacionales (RI). Los realistas clásicos habían estado argumentando que el nivel internacional era cualitativamente diferente de la política doméstica (Bull 1966), una diferencia que también fue considerada por la razón “¿por qué no hay teoría internacional?” (Wight 1966) en cualquier sentido comparable a la Ciencia Política. Y así el mismo APE no fue inicialmente puesto bajo la subdisciplina de Relaciones Internacionales, sino bajo el brazo de política pública de la ciencia política (Carlsnaes 2002).

En un famoso libro, el cual llegó a ser un parteaguas en este debate, Graham T. Allison aportó la principal base para APE en RI. Su Esencia de la Decisión (Allison 1971) estudió las razones del porqué los misiles fueron instalados en Cuba, porqué los EEUU reacción con un bloqueo y porqué fueron retirados por la URSS. El propuso tres modelos, “lentes analíticos” como los llamó, para el análisis de estas tres preguntas. El primero modelo, denominado “modelo del actor racional”, fue el modelo clásico de RI que concibió al Estado como una caja negra y entendió la política exterior como el ajuste racional al ambiente internacional. Los otros dos modelos agregados al APE para esta historia, se enfocan sobre el efecto de las rutinas burocráticas (“proceso organizacional”) y la negociación política intra-estatal (“política gubernamental”). La totalidad del Análisis de Política Exterior se redefinió como un proceso de toma de decisiones. El libro de Allison permitió la propuesta de un análisis sistémico de política exterior en un ámbito medio, como opuesto tanto a la “historia diplomática” como a la “ciencia” conductivista.

En realidad uno puede seguir el desarrollo del APE a través de los tres modelos del análisis de Allison. La crítica del primero modelo (racional) desafió la división entre teoría internacional y el análisis de política exterior al argumentar que los balances puramente estructurales de poder no pueden decirnos como las decisiones, aún “aquellas racionales”, son hechas. Además, cuestionó los modelos input-output más generales: aún en casos donde la verdadera conducta responde a los alegados imperativos del balance de poder, esto podría haber sido por razones muy distintas de la “acción racional” externamente asumida. El ejemplo central es la decisión de EEUU de imponer un bloqueo naval. Desde de lo externo, parece la decisión racional perfecta: permitió escalar (un bloque es un acto de guerra), aunque en una forma que da tiempo a al otra parte para un retiro digno. Si ninguna reaccion surgiera, aun permitiria una escalada adicional con un ataque. Pero, conforme varía, la decisión sobre el bloqueo en lugar de un “golpe quirúrgico” no dependió de este cálculo racional. El ataque solo fue evitado por una información errónea. En gran medida se basó en una codificación burocrática de los misiles soviéticos como “móviles”. Siendo móviles, el ataque quirúrgico no era capaz de destruir más que el 90% de los misiles soviéticos, dejando los otros para atacar el sur y la costa este de EEUU. Sin embargo, conforme esto varía, “móvil” fue entendido “en días”: el ataque quirúrgico habría sido posible, al menos en principio. Si la codificación habría sido diferente, la decisión menos racional habría sido adoptada.

Aunque este particular detalle ha sido refutado, la lógica del argumento es clara: el mismo resultado puede ser alcanzado por diferentes razones, ya sea para una impecable elección racional o para el efecto no planeado de un procedimiento burocrático estándar en decodificar la información. Simplemente asumir que una consecuencia que corresponde al resultado de una elección racional debe haber ocurrido a causa de esta, es una “falacia genética”. De manera similar, un modelo racional que coloca el proceso de políticas en las cajas negras es enfrentado con el problema de “equifinalidad”: varios pasos pueden conducir al mismo resultado. Y puede ser muy significativo, teórica y políticamente. Es importante conocer, por ejemplo, si la otra parte aumentó las apuestas en un conflicto porque tuvo un plan maestro malévolo o porque se derivó de alguna inercia burocrática. A fin de encontrar lo que “realmente” ocurrió, por ende el análisis necesita necesita abrir la caja negra de la verdadera toma de decisiones, incluyendo también factores que Murillo denomina “idiosincráticos”. Un entendimiento puramente sistémico (y racional) de la política exterior sencillamente no lo hace.

Con la necesidad del Análisis de Política Exterior así establecida, los modelos II y III de Allison dependen de las dinámicas de la inercia organizacional, también como sicológica, incluso de variables cognitivas para comprender la crisis cubana de los misiles (ver el análisis concomitante en Steinbruner 1974). Y así, en su fase posterior, el APE se centró ampliamente en la política burocrática y en las disputas organizacionales, pero también en el rol de las ideas y los sistemas de creencias, sea en el nivel individual, grupal o discursivo.

Ir más allá para hacer una lista de aquellos estudios en las siguientes décadas (para una antología de los principales artículos clásicos, teorías y debates, véase Carlsnaes and Guzzini 2011). Suficiente es decir que esto cubre mucho del mismo terreno. Murillo lo hace en los capítulos iniciales de este libro. Aunque, como él lo advierte, luego de su éxito inicial, el Análisis de Política Exterior también ha enfrentado sus propios problemas. El más significativo fue la extensa explosión de variables que tal enfoque produjo sobre el proceso de toma de decisiones. Allison ya había indicado con la inercia organizacional, los “procesos estándar de operación” y los efectos del “group think”. Después, la agenda de análisis inexorablemene se expandió: si la sociedad es un insumo importante, ¿por qué no incluir el estudio de la prensa, los grupos de interés o en realidad la estructura político-económica doméstica en gran escala? Si los indiviudos juegan un rol, ¿por qué no estudiar su sicología? Apilando un factor sobre otro, el estudio de la política exterior pronto llegó a incluir avanzar “con la casa a cuestas”.

Como resultado, algunos investigadores se concentraron en pequeños, pero investigables, temas, donde un conjunto limitado de variables podrían ser controladas. Este fue generalmente hecho en una clase de marco de política pública, no en Relaciones Internacionales. Otros, principalmente en Relaciones Internacionales, fueron por una ruta más teórica. Si la acumulación empirista de otros factores no fue una estrategia convincente, entonces la decisión sobre en cuáles factores concentrarse tenía que ser derivada de nuestro conocimiento teórico, y en realidad también meta-teórico. El atajo inicial para modelo racional de la caja negra no fue quizás permisivo, pero alguna suerte de ataque sería necesario hacer –y las teorías proveerían la justificación necesaria para esto. De esta manera, APE se unió con los principales debates teóricos en RI. Como Murillo lo plantea, esto incluyó también dos relativamente “recién llegados” en tales debates, más allá del probado debate realismo-idealismo: el debate agencia-estructura y más generalmente las discusiones meta-teórica alrededor del constructivismo, al igual que las teorías de política exterior que estarán nutridas por ellos. Permítame considerar cada uno por separado.

Las meta-teorías se refieren a las teorías que subyacen a nuestras teorías explicativas, las presunciones sobre las cuales las construimos. La agencia-estructura se refiere a un dilema fundamental en las discusiones meta-teóricas (para la discusión en EPA, véase Carlsnaes 1992). Todas las teorías sociales tienen que entender cómo la agencia y la estructura están relacionadas. Los enfoques individualistas ven las estructuras y su cambio como finalmente dependiente de las consecuencias previstas e imprevistas de la acción individual. Los enfoques holísticos ven las estructuras como teniendo una dinámica autónoma que no puede ser entendida como la simple adición de las acciones individuales; en cambio, la agencia está incrustada en y condicionada por el componente material de la estructura, su identidad constituida por su componente ideacional. Ambas de esas soluciones para concebir el problema agencia-estructura son reduccionistas, dado que, por ejemplo, no pueden explicar totalmente la creatividad o las ontologías sociales como el lenguaje. Pero a pesar de muchos intentos para atender el dilema, como en el trabajo de James Coleman (1990), Anthony Giddens (1984) o Pierre Bourdieu (1980), también las mejores teorías sociales mantendrán un cierto sesgo en una u otra dirección.

Una corriente de las teorías que ha tratado de tomar en cuenta estos entendimiento meta-teóricos es el constructivismo. En realidad, el constructivismo no es en sentido estricto una teoría; más bien es un compromiso meta-teórico (Kratochwil 2000; 10), se forma similar al “racionalismo” con el cual a menudo es contrastado. En mi lectura, el constructivismo está basado en tres características (para esta definición veáse Guzzini 2000, Adler 2002). Primero, hace la reinvindicación epistemológica que el significado y por ende el conocimiento es socialmente construido. Es construido, dado que los conceptos son la condición para la posibilidad de conocimiento. Nuestros sentidos no son pasivamente “impactados” por los hechos. La simple identificación de hechos fuera del ruido del entorno es dependiente sobre las nociones preexistentes que guían nuestra mirada al mundo. Se dice que los esquimales tienen muchas palabras más para “blanco” que en otras culturas: ellos literalmente reconocen más hechos. Este conocimiento es además socialmente o intersubjetivamente construido. Los conceptos son parte del lenguaje. El lenguaje no puede ser reducido a algo subjetivo ni objetivo. No es subjetivo, dado que existe independientemente de nosotros en la medida que el lenguaje es siempre más que sus usos individuales y previos a ellos. No es objetivo, dado que no existe independientemente de nuestras mentes y nuestro usuo (el lenguaje existe y cambia a través de su uso). Es intersubjetivo.

Segundo, el constructivismo formula la demanda ontológica que el mundo social es construido. Como en el famoso ejemplo de Searle (1995) acerca del billete, es solo nuestra creencia compartida en que esta pieza de papel siendo dinero es lo que la “hace” dinero. Esta premisa no conlleva que todo lo que hay ahí afuera sea construido. Sino que cubre esa parte de la realidad en la que las ciencias sociales usualmente están interesadas. Por consiguiente, el tipo físico de base para el dinero (papel, tarjetas de crédito, etc.), aunque necesario para hacer dinero, usualmente no es lo más relevante para el análisis social. Es el hecho social o institucional, resultado ontológico de “nuestra producción”.

Tercero, dado que el constructivismo distingue y problematiza la relación entre los niveles de observación y acción, finalmente es definido por enfatizar la relación reflexiva enre los dos compromisos meta-teóricos mencionados. En otras palabras, se centra sobre la reflexibilidad; es decir, sobre cómo la construcción social del conocimiento puede afectar la construcción de la realidad social y viceversa. En el micro-nivel, la reflexibilidad tiene que ver con lo que Ian Hacking llama el efecto de “bucle” (Hacking 1999; 34). Las categorías que usamos para clasificar/nominar a la gente interactúan con la auto-concepción de la gente. Mientras que no hace diferencia a las rocas, nosotros las clasificamo, lo que hace una diferencia para la gente. De ahí que la identificación y la identidad llegan a ser términos cruciales para el constructivismo. En el nivel macro, la reflexibilidad se refeire a “profesías autocumplidas”. Como la investigación inicial sobre la paz había insistido, si la “ley de la jungla” describe mejor o no el sistema internacional, si todos creemos que lo hace, ciertamente llegará a ser vista como tal o será insensible al tratar de cambiarlo (para la relación entre investigación sobre la paz y el constructivismo véase Guzzini 2004). La cuestión en la respuesta acerca de la tesis sobre el “Choque de Civilizaciones” de Samuel Huntington tiene mucho que ver con esta relación reflexiva entre conocimiento y el mundo social. Ya sea o no que las principales líneas de fractura del conflicto realmente tenían que ser pensadas en esta forma, si toda la asumió esto y actuó consecuentemente, el mundo llegaría ser uno de choques inevitables de civilizaciones. Asumiendo que el reclamo sea verdad, nuestras acciones solo producirían la misma realidad que fue mera mente descrita.

Cuando aplicado al estudio de las políticas exteriores, como es hecho por Murillo en este libro, el constructivismo ha llegado a enfocarse sobre las identidades de política exterior constituidas en un ambiente internacional que puede ser formalmente anárquico, porque carece de un gobierno mundial, pero prácticamente representa una sociedad. El constructivismo concibe los actores internacionales como teniendo una personalidad con su historia y memoria colectiva, también como un reconocimiento societal. Esa identidad es constituida por los auto-entendimientos de los actores internacionales (v. gr. Hopf 2002) y por el reconocimiento y la atribución de rol en la sociedad internacional (v. gr. Wendt 1999). Para los constructivistas, está en la base de estos procesos de identificación que podamos entender los intereses de los actores. De ahí que el interés nacional aun es un importante concepto. Pero no puede ser derivado simplemente de algunas presunciones realistas en una estructura internacional material. Los intereses son constituidos en el “imaginario de seguridad” de las élites de política exterior, el depositario de las memorias colectivas y los significados compartidos (Weldes 1999). Solo “una vez que conocemos somos” (o nos gustaría ser), “podemos conocer lo que queremos” (Ringmar 1996; 13). Conocer lo que significa Alemania, tenemos primero tenemos que conocer lo que Alemania significa (para si y para otros). Y así Murillo menciona también los programas de investigación vinculados, tal como acerca de “seguridad colectiva” (v. gr. Mitzen 2006) –es decir acerca de la conducta de política exterior en defensa de una amenaza percibida a la identidad de uno– lo cual es una vía constructivista para entender el verdadero funcionamiento deldilema de seguridad.

Murillo ha escogido este amplio contexto del Análisis de Política Exterior para su estudio comparativo de los pequeños Estados centroamericanos y los tres Estados bálticos. En los capítulos teóricos y en la conclusión, concibe lo internacional en términos de las intersubjetivas “culturas de anarquía”, como Wendt lo llamaría (él lo denomina “cultura sistémica”), en la cual las élites de política exterior dan sentido al mundo y sus roles en este (véase página 314). No desea omitir las claras asimetrías de poder que existen en los asuntos internacionales. Aún así, los factores materiales serán insuficientes para considerar la posición de poder de un país. Y así, en su definición de pequeños Estados, construye un diferente indicador de poder que incorpora también componentes menos tangibles. Entonces este es aplicado para el análisis de los Estados pequeños hacia su hegemón regional, operacionalizado a través de los patrones de votación en la ONU.

Pero también aquí, Murillo inicia a partir de la presunción que no todo está en los recursos, sino que mucho depende de las relaciones ego-alter, la construcción de identidad mutual (para un análisis sobre seguridad regional, inspirado en el constructivismo, véase Buzan & Wæver 2003). Tales relaciones ego-alter pueden tener un larga historia y puede algunas veces empoderar al lado más débil, como en algunas relaciones poscoloniales en donde el antiguo colonizador es considerado adeuda compensación a la antigua colonia, y no puede (esta vez) usar el poder material crudo en las relaciones entre ellos. A la inversa, puede debilitar un Estado pequeño más allá de sus recursos –el denominado “síndrome de Lilliput”– cuando los países más pequeños simplemente asumen (con el realismo) que sus incapacidades militares relativas los condenan a un rol político y diplomático marginal: pertenecer a la periferia comienza en la cabeza de los formuladores de políticas subordinados. No asumir esto ya ayudaría a concebir políticas más activas y una diplomacia mundial quizás más acorde al poder no material y la seguridad no militar. Este libro proveee una base teórica y un recordatorio de bienvenida para esto.

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