Читать книгу Nuevas voces de política exterior - Cristóbal Bywaters C. - Страница 10

SECCIÓN I

VISIÓN PANORÁMICA DE LA POLÍTICA EXTERIOR CHILENA

Chile en la convergencia de las crisis

Tom Long

Ya se ha vuelto casi banal comentar acerca de la existencia de una crisis del orden liberal internacional. En los últimos cinco años, la preocupación de las élites políticas, diplomáticas y académicas ha provocado una multitud de artículos y conferencias en Bruselas, Londres y Washington DC. Según la narrativa más extendida, esta crisis tiene causas externas, sobre todo el auge de potencias iliberales como China y Rusia, y causas internas, como la fuerza del funesto populismo nacionalista en Estados Unidos y Europa.100 ¿Pero esta crisis tiene algo que ver con América Latina o con Chile? ¿Podría incluso ser positiva para la región?

Brevemente dicho, sí, las crisis del orden internacional —junto con la debilidad del regionalismo en el hemisferio occidental— tiene enorme relevancia para América Latina. Para Chile, a pesar de su aparente lejanía del centro de la crisis, las consecuencias podrían ser aún mayores en algunos aspectos. Esa convergencia de crisis desafiará al modelo de inserción económica chilena. Trae consigo una oportunidad de repensar la relación chilena con el sistema y la economía mundial, pero a la vez, se presentan mayores retos para implementar nuevas políticas.

Fundamento este análisis en una lectura de las dinámicas de la asimetría en las relaciones internacionales tanto como la posición de Chile en esos escenarios. La asimetría, a la cual me refiero, es a las disparidades de capacidades materiales entre países, un factor constante en la política internacional. Sin embargo, su significado e impacto varían. Después de su transición a la democracia, Chile apostó fuertemente para una estrategia de participación en el orden institucional internacional a través de una amplia red de acuerdos comerciales y participación en organizaciones globales y regionales.101 Para un país como Chile, que funge como país pequeño en algunos contextos y potencia media en otros, involucrarse en el marco institucional puede ser una forma de “ablandar” los puntos agudos de la asimetría.102 Sacó provecho (para algunos sectores sociales) de este marco institucional, que en aquel momento parecía sólido. Y sí, en su momento, el marco institucional era sólido, pero también lo es el hielo. Como el hielo, incluso los marcos institucionales anteriormente sólidos, son propensos a derretirse cuando cambian las condiciones. Ahora Chile se encuentra en esta encrucijada. Los vínculos entre sus mayores socios, China y los Estados Unidos, se han vuelto tensos. Las instituciones multilaterales que deben de mediar esas tensiones parecen cada día menos confiables.103

En las próximas páginas, explico qué quiero decir con “orden internacional liberal” y exploro la naturaleza de su crisis, y la posición chilena en esta coyuntura. Después aplico una teoría de asimetría internacional y ofrezco unos conceptos de poder no tradicional para sugerir dónde Chile mantiene posibilidades para ejercer influencia. Finalmente, conecto esas formas de poder con unas políticas para una inserción internacional más progresista.

El orden y las crisis internacionales

Antes de explorar las preguntas señaladas, merece la pena deconstruir la premisa de “la crisis del orden internacional liberal”. Primero, ¿a quién afecta la crisis?, ¿qué es el orden internacional liberal? Segundo, ¿es cierto que hay una crisis? El orden internacional liberal, propiamente dicho, no existe en ninguna forma concreta. No es una institución individual ni un conjunto claramente definido de instituciones, sino un concepto controvertido y criticado. Los teóricos más influyentes argumentan que el orden incluye instituciones, normas, y prácticas que tomaron forma en varias etapas durante el último siglo.104

El orden es jerárquico y fundamentado en el manejo de las grandes potencias, pero tiene aspectos liberales, como el papel central del multilateralismo, el derecho internacional, la operación relativamente abierta de sus instituciones y el énfasis en la libertad de comercio. Según sus críticos, ese mismo orden internacional no es más que un imperialismo disfrazado, una fachada que legitima las prácticas arbitrarias y represivas de Estados Unidos.105 No pretendo solucionar este debate normativo. Aquí, aceptamos que “el orden liberal” muchas veces no ha sido liberal en la práctica, y evitamos conclusiones normativas expansivas sobre sus efectos. Sin embargo, el orden tiene aspectos liberales en los campos de la política (apoyo a la democracia y los derechos humanos), en la economía internacional (mercados relativamente abiertos), y en el manejo de la vida internacional (soberanía y multilateralismo).106 De manera más estrecha, aquí me refiero sobre todo al marco de instituciones internacionales solapantes, como las Naciones Unidas, la Organización Mundial del Comercio, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, en las cuales Estados Unidos jugó un papel central en términos de creación y operación, tanto como la operación del derecho internacional.

Efectivamente, hay una crisis del orden internacional liberal y multilateral entendida en estos términos.107 Por un lado, existe una ausencia del liderazgo tradicional en el marco institucional multilateral. Cada vez más, carece un respaldo coherente por parte de Estados Unidos a esas instituciones. En plena pandemia, la falta de compromiso fue evidente en los ataques y amenazas del gobierno estadounidense en contra de la Organización Mundial de la Salud y también en contra de varios tratados internacionales.108 Pero este elemento de la crisis no comenzó con Trump, ni tampoco con la decisión desastrosa de George W. Bush de adelantar la guerra de Irak sin la aprobación del Consejo de Seguridad. Ya se notaba desde hace varias décadas en la terquedad del Senado y la caída dramática en la aprobación de tratados importantes. Dado este contexto, ¿puede sobrevivir el marco institucional sin el apoyo de los Estados Unidos? ¿Hay una crisis del orden internacional en sí o solo acerca del papel estadounidense?

Esta pregunta ha generado un tremendo debate entre teóricos de las relaciones internacionales, especialmente en torno a las potencias emergentes y a si se acomodarían a las normas y reglas del orden internacional por motivos de intereses o por un proceso de socialización.109 Otros ven una nueva guerra fría ya lanzada entre Estados Unidos y China que erosionará a la cooperación internacional.110 Pero dada la falta de apoyo para el orden internacional por sus países centrales, el orden internacional ya se está volviendo cada vez más ad hoc, con gobiernos participando (o no) de forma transaccional. De esta manera, las potencias emergentes enfrentan un orden internacional a la carte y este cambio debilita las posibilidades para la socialización.

Aunque el epicentro de la crisis se localiza en el Atlántico Norte, sus temblores repercuten a lo largo de Los Andes y llegan hasta el Estrecho de Magallanes. Los mismos factores que alimenta el orden internacional liberal también provocan un debilitamiento de las instituciones de cooperación regional en América del Sur. Mientras América Latina generalmente ha sido marginalizada de los debates de internacionalistas acerca del orden internacional, desde una perspectiva histórica la región realizó contribuciones importantes a través de sus innovaciones en temas de derecho internacional, en la creación de instituciones multilaterales y en normas liberales de la promoción de democracia y derechos humanos.111 Renombrados chilenos participaron en dichas contribuciones y a veces fueron protagonistas, por ejemplo Alejandro Álvarez en la formación del derecho internacional, Hernán Santa Cruz en la formación de los derechos humanos y Marta Vergara en la creación de las primeras organizaciones feministas internacionales.112

Pero los problemas de Chile van mucho más allá de la nostalgia de los éxitos diplomáticos de antaño. En su región y al nivel global, Chile enfrenta un panorama internacional complicado.113 A través de un modelo de inserción internacional focalizado en las exportaciones, negociación de acuerdos de libre comercio, y un compromiso moderado con el “regionalismo abierto”, Chile buscó convertirse en un “país puente” en las relaciones entre Sudamérica y Asia Pacífico.114 Durante dos décadas, esa estrategia había conseguido ampliar el número de socios comerciales importantes (más allá de Estados Unidos y Japón) y también diversificar las exportaciones de productos además del cobre. Pero con los años, la dependencia en el mercado chino para ambas importaciones y exportaciones sobrepasó el peso previo de los Estados Unidos. Se ve este patrón, por ejemplo, en la estadística económica llamada el índice Herfindahl-Hirschman. Después de la transición, el índice demuestra una caída dramática en la concentración de inserción internacional chilena. Sin embargo, después de la crisis financiera del 2008-09, la concentración económica chilena en el mercado chino se disparó. Toda la diversificación beneficiosa de la primeras dos décadas de la transición se ha perdido.115 El crecimiento de la demanda china generó cierto optimismo en el país acerca de la emergencia de una multipolaridad cada vez mayor a nivel global. Las élites chilenas se felicitaron por el éxito de esa estrategia de diversificación económica, por lo menos hasta el estallido de las manifestaciones masivas del 2019. Pero este mismo éxito siempre fue sumamente frágil. La diversificación de la inserción internacional chilena conseguida entre 1990 y 2010 fue cultivada bajo un marco institucional que fomentó el comercio bajo un complejo de instituciones multilaterales que permitió la demanda extraordinaria de China.116 La combinación del debilitamiento de esas instituciones y la mayor concentración comercial chilena hoy en día complicará los esfuerzos para ajustar de forma progresista el modelo chileno de inserción internacional.

Chile en un mundo de asimetrías

El sistema de reglas a nivel global está sufriendo una erosión gradual mientras que la cooperación regional sudamericana se encuentra moribunda. En este contexto, la política exterior chilena se enfrenta a una situación difícil, en la cual las relaciones asimétricas del poder material serían cada vez más evidentes. Para dejarlo claro, el orden internacional nunca dejó de ser asimétrico, a pesar de todas sus instituciones, normas de soberanía igualitaria y prácticas multilaterales. Las desigualdades de poder se reflejaban, se concretaban y se justificaban en esas mismas instituciones. Sin embargo, este marco internacional también creó un ambiente de mayor (aunque lejos de perfecta) estabilidad y previsibilidad para un país como Chile. Sin reglas no hay mercados y, por este motivo, la crisis emergente en el orden internacional liberal pone en riesgo la estrategia de inserción internacional chilena de las últimas tres décadas.

Entonces, para proyectar cómo los cambios a nivel mundial podrían afectar la posición chilena, hay que subrayar las dinámicas de la asimetría internacional.117 La asimetría no es solamente una cuestión de diferencias en capacidades materiales. La potencia mayor (A) ejerce ventajas más obvias que el Estado pequeño (b), pero los efectos de la asimetría no son tan sencillos. Como destaca el teórico Brantly Womack, la asimetría produce perspectivas tan diferentes sobre una misma relación bilateral que, como resultado de las percepciones dispares de los diplomáticos de una misma relación bilateral, envuelve dos dinámicas diferentes. La relación Ab no es la misma relación que experimenta bA. Uno de los efectos más típicos de relaciones asimétricas es el desequilibro de la atención. El Estado A, por su tamaño, tiene intereses más diversos en términos temáticos y geográficos que los Estados más pequeños. Los intereses del Estado b suelen estar más concentrados y por eso los líderes del Estado b prestarán la mayor parte de su atención al Estado A —una dinámica exagerada en los sistemas unipolares. En los sistemas multipolares, el Estado b tendrá que dividir su atención entre Estados A, B, C…, además de tratar con países pequeños y vecinos (cx) que mantienen su importancia por cuestiones fronterizas y de cercanía (como la atención que Chile dedica a Bolivia). Pero una parte significativa de la atención de b estará dedicada al mantenimiento de la relación con A.118

Por otro lado, en un mundo multipolar, A tendrá que dividir su atención entre B y C, además de los muchos países bx. Además, la potencia grande A tenderá a ver sus relaciones con los Estados pequeños a través del prisma de las relaciones con B. Aunque en general creo que no valen los argumentos que postulen una equivalencia entre las relaciones Estados Unidos —China y la Guerra Fría del siglo pasado,119 este patrón sí sigue: cuando predomine una relación más competitiva con China en las visiones internacionales de los políticos estadounidenses, verán sus relaciones con los demás del mundo a la luz de esa contienda.

¿Dónde cabe Chile en todo eso? En relaciones internacionales, el tamaño es una cuestión relacional y relativa, así que Chile no pertenece a una sola categoría de tamaño en términos absolutos. A nivel regional sudamericano, existen asimetrías multivalentes según el tema. Las capacidades y su ubicación proporcionan a Chile un tamaño mediano en el sistema regional. El sistema sudamericano se puede volver Brasil-céntrico, pero eso solo predomina si Brasilia ejerce un liderazgo coherente, algo que ha sido incapaz de hacer desde el 2012. Cuando el liderazgo brasileño es débil, la atracción gravitatoria de las potencias extra regionales debilita la fuerza de las relaciones asimétricas.120

A nivel global, Chile se encuentra entre los países bx, en un triángulo asimétrico donde Estados Unidos aún siempre ocupa la posición de mayor importancia. En general, y especialmente en temas económicos, China ocupa la segunda esquina, a pesar de los esfuerzos chilenos por la diversificación.121 (Aquí también se ven los efectos de un Brasil menos involucrado). Esta posición chilena se nota, por ejemplo, en los debates sobre hasta qué nivel y dónde debería la Cancillería mantener una presencia diplomática en el extranjero. Uno puede discrepar del impulso inicial de la administración Piñera de reducir el número de misiones diplomáticas, pero no cabe duda de que los intereses y atención de Chile se concentran en un número menor de socios internacionales. Al extremo, la concentración de las relaciones en uno o dos potencias grandes puede reducir la autonomía, como dijo Hirschman,122 pero es un error creer que más relaciones de poca importancia aumentaría necesariamente la autonomía. La autonomía puede tomar formas variadas, y un país puede buscar autonomía en el contexto de relaciones estrechas, como advierten Russell y Tokatlian, tanto como en su diversificación.123

Aquí quiero señalar que el enfoque tradicional en la autonomía —que suele tener un eco nacionalista o antimperialista en el pensamiento de la izquierda acerca de la política internacional— no me parece adecuado hoy en día. Russell y Tokatlian enfatizan que la autonomía es un bien en sí. Eso puede ser, pero poseer el bien en sí de la autonomía no produce necesariamente mayores bienes para todos, en términos de condiciones de vida para la mayoría de la población. (Uno puede decir lo mismo de la dependencia de la periferia por “realista” que sea).124 Este bien puede ser malgastado o empleado para conseguir más recursos y mayor estatus para los que ejercen funciones en nombre del Estado.

Más allá de la autonomía en sí, uno puede pensar en las estrategias disponibles para los países pequeños (como Chile a nivel global) y medianos (como Chile a nivel sudamericano). Se destacan tres categorías de poder con relevancia especial para los Estados pequeños: el poder intrínseco-particular, el poder colectivo y el poder derivativo. El poder intrínseco tiene su base en las capacidades propias del Estado pequeño, pero esas no tienen que ser puramente materiales. El poder colectivo se basa en las relaciones con otros Estados pequeños y medianos. Finalmente, el poder derivativo emerge del manejo de la relación con una potencia mayor.125 Sin negar la centralidad de la asimetría, Chile está bien posicionado para ejercer esas tres formas de poder, como explicaré más adelante. Pero ¿ejercer el poder con qué objetivos?

El poder, a diferencia de las capacidades, se ejerce, no se acumula, y el objetivo del ejercicio del poder es conseguir algo: mantener un statu quo o cambiarlo. El poder pierde sentido sin un contexto, por un lado, y sin objetivos, por el otro. Como se suele mencionar, los objetivos de la política exterior chilena después de la transición han tenido un gran enfoque en la promoción del comercio, ligado a los intereses de algunos grandes sectores de la economía chilena,126 quizás de forma excesiva, según Lorena Oyarzún.127 Más allá, como destaca Claudia Fuentes-Julio, el país ha buscado aumentar su propio estatus internacional a través de la promoción de los derechos humanos y la democracia.128 Cristóbal Bywaters subraya cómo la búsqueda del estatus internacional también ha servido para legitimar a las élites y su modelo preferido a nivel nacional.

Así que, a pesar de la democratización y el crecimiento macroeconómico conseguido, está claro que la política exterior chilena representa y está conducida por un sector social bastante estrecho.129 No es de extrañar, ya que la política exterior tiene una tendencia hacia la jerarquía globalmente.130 Pero cuando los procesos de toma de decisión y hasta el mismo servicio diplomático son poco inclusivos y representativos de la sociedad, se complican los esfuerzos de definir agendas socialmente progresivas sobre la reforma de la inserción internacional. No es mi lugar definir cuáles deben de ser los objetivos de la política exterior chilena después de la reforma constitucional, pero en línea con los propósitos de este libro, en la penúltima sección sí quiero analizar cómo las formas (intrínseca, colectiva y derivativa) del poder podrían contribuir a algunas metas generales.

Agendas progresistas

¿Qué posibilidades existirán para una inserción internacional más benéfica para los proyectos sociales más igualitarios? Aquí me referiré una por una a las formas de poder ya mencionadas, destacando posibles agendas que podrían adelantar en el contexto de la situación mundial actual.

A pesar de no ser un Estado grande, Chile tiene importantes formas de poder intrínseco que podrían proporcionar oportunidades de liderazgo en temas progresistas. Por ejemplo, las tremendas costas y la proyección marítima de Chile sugieren la posibilidad de encontrarse entre los líderes de la protección ambiental marítima. La presidenta Bachelet tomó medidas en este sentido en los últimos días de su mandato, ampliando la protección estatal del territorio marítimo, pero aún Chile no ha aprovechado este recurso para posicionarse como un líder internacional de la llamada “agenda azul”. Este aspecto de poder intrínseco también ofrece la oportunidad de insertar el país con más fuerza en los debates del tema global más importante de nuestras vidas —el cambio climático. Estados mucho menores que Chile están utilizando sus geografías marítimas para afectar las agendas internacionales de protección marítima y de cambio climático.131 Al contrario, Chile perdió su protagonismo con la cancelación de las reuniones de la onu de cambio climático en 2019 y con su rechazo al Acuerdo de Escazú.

Chile también tiene importantes posibilidades de desarrollar su poder colectivo como respuesta a las crisis de las órdenes internacionales y regionales. Como señalo arriba, Chile tiene mucho que perder del deterioro de los marcos institucionales internacionales. Esas instituciones facilitaron la inserción y diversificación de la economía chilena, aunque no la hicieron más igualitaria. Pero la crisis ha dejado un hueco en el liderazgo del orden internacional, donde Chile podría forjar relaciones más fuertes con países como Canadá, Corea y Nueva Zelanda, que comparten unas preocupaciones similares sobre el estado del orden internacional. Primero hay que mostrar un apoyo conjunto para instituciones centrales (incluso algunas como la omc que no han sido las favoritas de la izquierda) y después buscar agendas comunes para reformas más igualitarias dentro de ellas. La alternativa no es una utopía anárquica sino un mundo aún más marcado por el unilateralismo asimétrico.

Pero en términos de poder colectivo, Chile no debe apostar solamente a nivel global. También es clave buscar mayor consenso regional acerca de los modelos de inserción internacional. El objetivo de este consenso no debe de ser demostrar la autonomía como fin (como a veces hizo alba en su día) sino usar la autonomía para reformar instituciones y crear reglas con efectos más progresistas y también más estables que las organizaciones de la primera década de los 2000. Pero para eso, Chile también tiene que mostrar que hará compromisos con sus vecinos y que no estará buscando de reojo salidas de la región. Tanto a nivel regional como global, Chile debe de apoyar constantemente al derecho y a las instituciones internacionales, incluso cuando podrían implicar derrotas específicas.

Finalmente, Chile tiene relaciones relevantes con las grandes potencias. Aquí, la asimetría sale a la superficie, pero Chile aún tendrá que buscar formas de ejercer el poder derivativo. Primero, los estadistas chilenos tendrán que repensar qué quieren de sus relaciones con grandes potencias, bajo las limitaciones de la asimetría. Por su concentración en economías de enclave, especialmente de minería, la dependencia en el aumento de las exportaciones a China como motor del crecimiento trajo consigo costos sociales y medioambientales.132 Tampoco se ven muchas nuevas posibilidades para la influencia política y diplomática chilena como producto de la relación comercial con China. Es notable que el acuerdo comercial con China, firmado en el 2006, fue menos comprehensivo que los otros acuerdos de China con países de la región. En comparación con el acuerdo Chile-Estados Unidos, al acuerdo bilateral con China es notablemente superficial y constituye un marco institucional bastante débil que limita las oportunidades para diversificación.133 En varios momentos históricos, Chile sí ha buscado desarrollar mayor influencia (especialmente vis-a-vis sus vecinos) usando poder derivado de su relación con Estados Unidos. En sus mejores momentos, en los años 90, fue una relación que apoyó a una visión de mayor democracia y abogó a favor de los derechos humanos. Pero hoy en día, una forma de emplear ese poder derivativo sería conducir la influencia derivada de la potencia norteña para construir una región más sólida, donde más países y más personas comparten los beneficios del orden internacional liberal.

Conclusiones

El mundo se encuentra en una convergencia de crisis y ni Chile ni América Latina están exentos. La erosión del liderazgo internacional de Estados Unidos, seguido por la implosión de esa voluntad bajo Trump, ha debilitado el marco institucional internacional. El auge del populismo nacionalista y xenofóbico sugiere que el problema no terminará con la salida de Trump de la Casa Blanca y no implica solamente a los Estados Unidos. Por otro lado, el apoyo de las nuevas potencias —especialmente China— a ese orden, se limita a algunos aspectos. Una creciente competición entre esas dos potencias —no una repetición de la Guerra Fría, pero sí competición— aumentará las tendencias asimétricas del sistema internacional. Y mientras, América Latina carece de protagonismo internacional y la falta de coordinación regional significa que los países de la región tendrán que enfrentarse con las grandes potencias de forma cada vez más solitaria.

A primera vista, este panorama no es muy alentador. Pero hay esperanzas para la influencia chilena y también para unas prioridades progresistas. Primero, y a pesar de sus enormes imperfecciones, Chile debe de buscar formas de apoyar el marco multilateral. Es fácil desesperarse con la idea de que un país más o menos pequeño y periférico no podría hacer una diferencia, pero la historia de las contribuciones chilenas y latinoamericanas al orden internacional sugiere que sí se puede. Después, Chile necesita definir claramente sus prioridades internacionales con mayor balance entre el crecimiento y la igualdad por el lado económico. Para conseguirlas, sin duda de forma incremental, habrá que tener mayor consciencia de las dinámicas de la asimetría internacional, buscando las oportunidades que abren para los Estados pequeños y medianos.

Herencia y transformación: preferencias domésticas y política exterior de Chile

Federico Merke*

¿Qué sucede con la política exterior de un país que atraviesa un proceso de transformación social y política? ¿De qué forma se altera la orientación internacional de un país cuando establece un nuevo contrato social? La literatura de política exterior ha estudiado más las continuidades que los cambios y los libretos teóricos son relativamente escasos para anticipar qué se puede esperar. En este sentido, Chile es un caso interesante y novedoso (por su tradición de tener una política exterior continua en el tiempo) para examinar de qué manera las transformaciones sociales y políticas se vinculan con las preferencias de política exterior y cómo la política exterior puede funcionar como un canal para consolidar estas mismas transformaciones.

En este capítulo me propongo delinear los contornos de un análisis que mire la relación entre cambios domésticos y política exterior en Chile. En la primera sección introduzco conceptualmente la noción de preferencias de política exterior y los dilemas que las democracias enfrentan para hacer política exterior. En la segunda sección examino las preferencias de Chile en política exterior desde 1990 y me concentro en los factores que conformaron una política exterior de consenso. En la tercera sección me concentro en los problemas actuales que enfrenta la política exterior de Chile en un contexto interno marcado por una crisis política y de cambio constitucional y un contexto externo marcado por la alteración de preferencias en relación al orden liberal internacional. En la conclusión presento cuatro desafíos que tendrá Chile en los próximos años.

El problema de las preferencias en la política exterior democrática

La formación de preferencias en política exterior es una tarea compleja que toda democracia debe enfrentar. En el análisis de la política exterior, la democracia nos presenta una forma bajo la cual las preferencias de política exterior surgen y se organizan en un gobierno. Pensar en las preferencias de política exterior de un país democrático implica mirar qué rol tienen los partidos políticos, el sector productivo y la sociedad civil en la conformación de esas preferencias. Implica, también, mirar el rol que juegan los movimientos sociales, los sindicatos, los intelectuales o la opinión pública. Supone, entonces, pensar que las preferencias surgen de distintas fuentes, circulan por varios pasillos, se negocian políticamente y se representan a través de una coalición de gobierno. El resultado es que una coalición en el poder no representa las preferencias de todos los votantes por igual, sino que expresará fundamentalmente las preferencias de su selectorado o bases de apoyo.

Cuando una coalición llega al poder, la definición de sus preferencias estará dada fundamentalmente por tres elementos.134 En primer lugar, están los valores, principios y nociones de identidad que organizarán la narrativa de su política exterior. En segundo lugar, están los intereses materiales que formarán la base de la coalición en temas como el comercio, la inversión, la regulación de la economía o el desarrollo tecnológico. Y en tercer lugar, está el diseño institucional del sistema político (como el poder del presidente en política exterior) y los canales formales (el Congreso, la burocracia, las fuerzas armadas) o informales (grupos de presión y de cabildeo) existentes para agregar preferencias desde la sociedad hacia el Estado. Integrando estos elementos, las preferencias de política exterior tienen que ver con cómo se agregan ideas, principios e intereses en un sistema político en donde intervienen distintos actores, públicos y privados, por distintos canales institucionales.

Un sistema democrático, sin embargo, supone que las preferencias no son estáticas. La variación, entre gobiernos o incluso dentro de un gobierno, puede ser moneda corriente. Esta variación plantea al menos cinco desafíos a la política exterior. En primer lugar, está el desafío de cómo alinear incentivos electorales con preferencias de política exterior. Los líderes necesitan ofrecer una narrativa de política exterior que sea al mismo tiempo racional, consistente, y viable en términos electorales. En segundo lugar, está el equilibrio entre la necesaria discusión democrática y la consistencia temporal que necesitan muchas estrategias de política exterior. En tercer lugar, en gobiernos de coalición, existe la posibilidad de que distintos actores de la coalición demanden distintas posiciones en política exterior. Encontrar un equilibrio entre la consistencia de la política exterior y la unidad de la coalición es clave. En cuarto lugar, las democracias necesitan poder alinear valores democráticos (como los derechos humanos) con intereses materiales (como abrir mercados). El desafío, entonces, consiste en alcanzar un equilibrio aceptable entre preferencias normativas e intereses materiales en la relación de sus socios. Por último, las democracias deben abordar un equilibrio siempre frágil con la globalización y la soberanía en donde siempre resulta difícil establecer logros en las tres dimensiones de manera simultánea.135

Las preferencias de política exterior en el Chile democrático

El fin de la Guerra Fría y la transición democrática en Chile reemplazaron la narrativa nacionalista y anticomunista por una basada en la defensa de la democracia y los derechos humanos, pero dejaron intacto el modelo económico y social neoliberal, el cual se vio fortalecido ante un escenario global signado por el triunfo del orden liberal internacional impulsado por la hegemonía de Estados Unidos. Desde el regreso a la democracia, Chile ha sido un caso paradigmático en la región en cuanto a la continuidad de sus preferencias de política exterior. Estas consistieron básicamente en (1) superar el aislamiento heredado del régimen autoritario; (2) establecer compromisos internacionales con la democracia y los derechos humanos para evitar una reversión autoritaria y (3) recrear el alineamiento de los intereses económicos domésticos con la apertura internacional que subyace a la economía global.

Para esto, Chile articuló de un modo muy consistente sus preferencias normativas por la democracia y los derechos humanos con sus intereses materiales aperturistas en cuanto al comercio. Una diplomacia sofisticada, articulada desde las agencias diplomáticas, comerciales y financieras, y una coalición exportadora fueron la base de la inserción internacional chilena. La diplomacia buscó desarrollar la reputación de Chile como buen ciudadano, tanto en la región como en la sociedad global, involucrando a Chile en redes diplomáticas y regímenes internacionales que señalizaran el compromiso del país con el orden liberal internacional. Las corporaciones, junto con la cancillería y la cartera económica, elaboraron las alternativas de integración comercial sobre la base de una seguridad jurídica ahora reforzada por un orden democrático. Con buena parte de su capital político intacto (al menos hasta la muerte de Pinochet) y con un flujo de financiamiento asegurado por la Ley Reservada del Cobre136 (incluso a expensas de la eficiencia de codelco), las Fuerzas Armadas colaboraron con esta inserción, principalmente a través de su participación en operaciones de paz de Naciones Unidas.137

Como se puede apreciar en el gráfico i, el cambio promedio en política exterior entre un gobierno y otro ha sido uno de los más bajos en el caso chileno. Incluso considerando el cambio de régimen en 1990, Chile ha exhibido una política exterior relativamente más estable que la mayoría de sus vecinos de la región. Una forma de observar esto es mirando el voto de Chile en la Asamblea General de Naciones Unidas. El gráfico ii muestra los puntos ideales de Chile entre 1947 y 2019 sobre una dimensión que refleja la posición del Estado hacia el orden liberal internacional liderado por Occidente.138 A mayor el puntaje estimado, se entiende que el Estado ha votado más cerca de las preferencias de este orden. Como se puede apreciar, uno de los cambios más abruptos tuvo lugar en 1970, con el arribo de Salvador Allende a la presidencia de Chile y luego, en 1973, cuando se instala el régimen militar de Augusto Pinochet. El segundo cambio notable, como cabría esperar, tuvo lugar entre 1989 y 1990 con el regreso de la democracia. Como se puede observar, los puntos ideales entre 1990 y 2019 permanecieron dentro de un rango relativamente limitado de variación.

Gráfico i. Cambio promedio en la política exterior, 1980-2014

Fuente: Merke, Federico, Diego Reynoso, y Luis Leandro Schenoni, “Foreign Policy Change in Latin America: Exploring a Middle-Range Concept”, Latin American Research Review, 55(3), 2020, 413-429.

Gráfico ii. Puntos ideales de Chile en Naciones Unidas, 1947-2019

Fuente: Michael Bailey, Anton Strezhnev y Erik Voeten, “Estimating Dynamic State Preferences from United Nations Voting Data”, Journal of Conflict Resolution, 61(2), 2017, 430-456.

En cuanto a la inserción económica de Chile, el gráfico iii muestra el índice de globalización elaborado por el kof Swiss Economic Institute. Como se puede observar, Chile es el país más globalizado de América Latina. Si bien durante los años de Pinochet Chile ya mostraba su perfil de apertura, es a partir de 2000 cuando la distancia con el resto de los países de la región se vuelve más clara.

Gráfico iii. Globalización en América Latina

Fuente: kof Swiss Economic Institute.

Que la globalización ha generado ganadores y perdedores es algo poco cuestionado. Tampoco es algo cuestionado que en los últimos años se ha abierto un debate acerca de cómo la exposición de algunos países a la globalización ha contribuido a un incremento en los niveles de desigualdad. Con todas las precauciones del caso (entre ellas que correlación no es causación), la relación entre globalización y desigualdad en el caso chileno sugiere otra historia. El gráfico iv muestra la evolución, por un lado, del índice de globalización de Chile y, por el otro, del índice Gini.139 En conjunto, se puede apreciar que Chile se volvió más global al tiempo que se volvió menos desigual. Esto no significa afirmar que lo primero causó lo segundo, pero al menos sirve para poner en duda la relación inversamente proporcional que se suele establecer entre globalización y desigualdad. En esta misma dirección, cabe recordar que Chile exhibe el mejor indicador de desarrollo humano de América Latina según el pnud, ocupando el puesto 42 a nivel global, cerca de la Argentina (48) y más distante de Uruguay (57), Costa Rica (68), México (76) y Brasil (79).140

Gráfico iv. Globalización y desigualdad en Chile

Fuente: Banco Mundial y kof Swiss Economic Institute.

Más allá de la inserción comercial, en materia diplomática Chile exhibe hoy una red que incluye 128 puestos oficiales, algo más que Australia (118) y Suecia (104) y bastante más que países pequeños y desarrollados como Irlanda (87) o Nueva Zelanda (50).141 En el Passport Index, Chile figura en el puesto 24, cerca de Uruguay (18), Brasil (21) y la Argentina (22), estando entre los cuatro países de la región con mejor acceso a otros países sin necesitar visado. En el Good Country Index, Chile ocupa el puesto 33. Es el tercer país de América Latina, debajo de Uruguay (25) y Costa Rica (29),142 pero bastante arriba de Argentina (43), Brasil (55) y México (82).

En materia de paz y conflicto, según el Fragile State Index, Chile es el tercer mejor ubicado en la región (142, siendo el que más retrocedió en 2020 a nivel mundial), luego de Uruguay (157) y Costa Rica (147), y por encima de Argentina (138), México (98), Brasil (75) o Colombia (65).143 En el Global Peace Index, Chile ocupa el puesto 45 (bajó varios lugares luego del estallido social de 2019), debajo de Costa Rica (32) y Uruguay (35) pero bastante más arriba que la Argentina (74), Brasil (126), México (137) y Colombia (140).144 En materia ambiental, Chile es el país de América Latina mejor ubicado (44) en el Environmental Performance Index, por encima de México (51), Costa Rica (52), Argentina (54) y Brasil (55).145 Recientemente, Chile se ha comprometido a alcanzar el máximo de emisiones en 2025, lo que corresponde a un punto intermedio en el camino a la carbono-neutralidad propuesta para 2050 de acuerdo al proyecto de Ley Marco de Cambio Climático. En materia migratoria, Chile exhibe un notable aumento de la población migrante, que pasó de ser el 0.81 por ciento en 1992 al 4.35 por ciento en 2017.146

¿Cuál es la métrica para evaluar el rendimiento de una política exterior? La respuesta, como se puede apreciar de una lectura rápida de estos índices, no es una sola. En países frágiles al borde del colapso, la métrica pasa por la seguridad y la estabilidad del gobierno. En el otro extremo del continuo del poder, la métrica probablemente pase por la capacidad de un país de moldear un orden internacional favorable a sus preferencias. Chile no es un país frágil ni una potencia global, por lo que la métrica del poder relativo es de poca utilidad. Su capital político no está dado por su territorio ni por su población ni por su capacidad de proyectar poder o influencia en la región. Está dado por su capacidad de participar (1) en la conversación diplomática por la gobernanza global, actuando como un buen ciudadano del orden liberal internacional, y en (2) los flujos globales de comercio, inversión y turismo, actuando como un país previsible. Y su capacidad ha estado asociada al equilibrio que supo encontrar entre democracia y política exterior, en particular el equilibrio entre alternancia democrática y consistencia temporal; entre unidad de la coalición y consistencia en la política exterior; entre preferencias normativas e intereses materiales, y entre globalización, democracia y soberanía.

Con todos sus logros, en los últimos años, sin embargo, la orientación internacional de Chile ha venido mostrando un cambio en estos equilibrios, en particular en las preferencias relativas a migraciones, ambiente y derechos humanos. En 2019, por ejemplo, el gobierno de Piñera participó junto a otros gobiernos de centroderecha en un reclamo contra la Corte Interamericana de Derechos Humanos, alegando la intromisión de ésta en asuntos internos del país. En septiembre de 2018, Chile se retiró del Tratado de Escazú, un acuerdo que define protocolos para la protección del ambiente y que empodera a la ciudadanía en decisiones relativas al ambiente. Lo llamativo fue el hecho de que Chile y Costa Rica fueron los principales impulsores del mismo, al menos desde la Decisión de Santiago de 2014 adoptada por 24 países de América Latina y el Caribe. En diciembre de 2018, también, el gobierno chileno decidió no adherirse al Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular de Naciones Unidas, sugiriendo que las migraciones y los derechos humanos van por carriles distintos. Esta postura tuvo su reflejo también en las políticas migratorias adoptadas durante el gobierno de Piñera que apuntaron a limitar la inmigración venezolana o haitiana, entre otras. Finalmente, en abril de 2019, Chile anunció su retiro de la unasur y propuso crear otro bloque, el Prosur, como una alternativa conservadora al primero.

Aunque aún es temprano para arribar a conclusiones definitivas, existe la posibilidad de pensar que la consistencia intertemporal en la política exterior chilena tuvo que ver fundamentalmente con la preeminencia de la Concertación como coalición política dominante. Recordemos que entre 1990 y 2010, todos los presidentes de Chile pertenecieron a dicha coalición. Fueron 20 años que sentaron las bases de la inserción internacional de Chile. Esas bases, compartidas parcialmente por la derecha chilena, parecen haberse erosionado durante el gobierno de Sebastián Piñera. En este sentido, lo que Bywaters denomina en su capítulo para este libro “una política de Estado”, también podría ser pensado como las preferencias de política exterior de la Concertación. Por otro lado, también, la sociedad chilena parece expresar demandas sociales y económicas que ponen en duda, por ejemplo, el beneficio de más acuerdos comerciales, los cuales son evaluados no solo por su rendimiento económico sino también por su relación con otros valores como la discusión democrática o el cuidado del ambiente, como sucedió en el rechazo al tpp-11.

¿Qué se ha roto en Chile? Transformaciones políticas y política exterior en un mundo de preferencias cambiantes

Una de las características de la crisis chilena es que no es exclusiva de Chile. Exhibe ecos de un problema que está en el centro del conflicto político en el mundo desarrollado y que se ha hecho más visible en los últimos cinco años. Como señala Nigel Gould-Davies, buena parte del conflicto que viven las sociedades occidentales tiene que ver con tres alineamientos que hoy están muy cuestionados y que capturan buena parte de las frustraciones que se observan en las democracias occidentales: (1) el alineamiento de instituciones globales con la distribución de poder que subyace a la seguridad internacional; (2) el alineamiento de los intereses económicos domésticos con la apertura internacional que subyace a la economía global; y (3) el alineamiento del sector corporativo con los valores sociales que subyace a la legitimidad de los mercados.147 En otras palabras, las instituciones ya no reflejan el cambio de poder; la globalización está discutida también en las democracias liberales y la confianza en el mercado y en la ética de los negocios está bajo sospecha. El resultado es un orden internacional cuestionado desde adentro, por sociedades frustradas con la globalización e insatisfechas con la democracia, y desde afuera, por el ascenso de China y la intensificación de su conflicto con Estados Unidos.

El estallido social de 2019 reveló de algún modo la frustración de la sociedad chilena. Mostró, también, los límites estructurales al crecimiento, las desigualdades sociales y la fosa cada vez más profunda entre élites y sociedad. Con todos sus logros económicos, la desigualdad de ingreso, y mucho peor de riqueza, se encuentra profundamente arraigada; la clase media chilena continúa lidiando con precios altos, salarios bajos y un sistema de retiro que deja a mucha gente al borde de la pobreza. Ninguna política exterior, sin embargo, es un sustituto de una política de desarrollo. La política exterior puede crear las condiciones para que un país incremente sus niveles de desarrollo político y económico. Pero la mejor política externa nunca podrá compensar los límites y las ineficiencias de la gobernanza doméstica. En este sentido, el problema chileno aparece como un problema que tiene que ver fundamentalmente con la relación, por un lado, entre el Estado y la sociedad y, por el otro, entre las élites y los ciudadanos. El desarrollo de la crisis de 2019 fue convergiendo, entre ciudadanos y políticos por igual, en la idea de que Chile necesita reformas estructurales.

La Constitución de 1980, adoptada por la dictadura de Pinochet, se convirtió en el punto focal de esas reformas. Como señala Heiss, la Constitución chilena exhibe aún su origen autoritario, autoriza la existencia de elementos reñidos con la democracia y auspicia un modelo neoliberal, deficitario, en temas como derechos económicos y sociales. Javier Sajuria plantea “que lo que vive Chile hoy es un fenómeno triple” consistente en “una polarización de las élites, su aislamiento de las masas y la (re)politización de la ciudadanía”.148 Como muestran los gráficos de abajo, Chile viene experimentando un crecimiento de la polarización política que se acentúa en los últimos 3 años.149 Aunque Chile tiene una democracia liberal bastante por encima del promedio de la región, se percibe, también, un deterioro relativo.

Gráfico v. Polarización política en Chile

Fuente: V-Dem Project.

Gráfico vi. Democracia liberal en Chile

Fuente: V-Dem Project.

Las élites, por su parte, no están distanciadas de la sociedad solo por sus diferencias de ingreso. Están distanciadas, también, por la desigualdad de acceso al poder, al empleo público y al sector corporativo. Como observa Sajuria, las élites políticas chilenas “están fundamentalmente divididas del resto de la sociedad. No provienen de las mismas escuelas, ni siquiera de los mismos sistemas escolares. Viven en barrios más caros con mejores servicios públicos. Van a universidades más elitistas y recurren a un sistema de salud diferente. Chile es un ejemplo clásico de la historia de dos ciudades, con una gobernando sobre la otra”.150

Con todos sus desafíos, el camino elegido por Chile resulta prometedor. El 25 de octubre de 2020, el 77 por ciento de los más de 7 millones de ciudadanos que votaron optó por redactar una nueva Constitución y el 78 por ciento prefirió que la redacción esté en manos de un órgano elegido en su totalidad por la ciudadanía. La composición de este electorado mostró distintas posturas políticas, distintos grupos etarios y distintos grupos socioeconómicos, además de la falta de diferenciación entre hombres y mujeres. Son datos, observa Sajuria, que desafían la tendencia a la polarización política en la sociedad.151 Como sea, resulta aún temprano para indagar de qué manera evolucionará el debate por el contenido de una nueva Constitución y si provocará además un debate renovado por la política exterior.

El gráfico de abajo muestra los puntos ideales de un conjunto de países de la región, esto es de qué modo han votado en la Asamblea de Naciones Unidas a lo largo del continuo liberal. Las líneas verticales señalan el año en que el país reformó o adoptó una nueva Constitución. A primera vista, no se percibe un patrón único. En algunos casos, el cambio de constitución marca el comienzo de un cambio en la votación en Naciones Unidas. Este es el caso de la Argentina en 1955 (Constitución del pos-peronismo); Nicaragua en 1974 (Constitución de la Junta Gobernadora), de Brasil en 1967 (Constitución del golpe militar de 1964) y de Ecuador en 2007 (reforma que estableció la inconstitucionalidad de los arbitrajes de inversiones y cómo se dan por terminados los tratados). Son, como se puede apreciar, casos poco comparables en tanto se trata de dos golpes de Estado, de una junta de transición y de un cambio en la coalición en el poder. Llama la atención, también, el caso de Venezuela en 2000. Se trata de la Constitución del régimen bolivariano impulsada por Hugo Chávez, la cual estuvo acompañada por un cambio profundo en la orientación internacional de Venezuela. En otros casos, el cambio constitucional aparece luego del cambio en la orientación internacional. Es el caso, por ejemplo, de la Argentina en 1994, bajo la presidencia de Carlos Menem quien desde 1990 operó un cambio importante en la votación argentina ante Naciones Unidas. Similar situación sería la de Chile y su constitución de 1980, siendo que el cambio en la orientación internacional comienza claramente a partir de 1973. Y en otros casos, no parece haber una relación directa entre cambio constitucional y cambio de votación. Esto se puede apreciar, por ejemplo, en la Constitución de Brasil de 1988 o la de Paraguay de 1992. Estos datos, sin embargo, necesitan ser estudiados con mayor profundidad para evitar caer en la endogeneidad ya que es probable que ambas cosas (reforma y cambio en la votación en la onu) estén motivadas por cambios políticos y sociales previos.

Gráfico vii. Puntos ideales y reformas constitucionales, 1947-2019

Fuente: Michael Bailey, Anton Strezhnev y Erik Voeten, “Estimating Dynamic State Preferences from United Nations Voting Data”, Journal of Conflict Resolution, 61(2), 2017, 430-456.

Una forma de pensar hacia delante la relación entre una democracia renovada y la política exterior es a partir de las tres dimensiones arriba señaladas que plantea Sajuria: (1) la polarización de las élites; (2) el aislamiento de las masas; y (3) la politización de la ciudadanía. En primer lugar, la evidencia empírica hasta ahora sugiere que las élites polarizadas encuentran difícil establecer un equilibrio entre pluralidad democrática y consistencia temporal en política exterior. El incremento de la polarización en las democracias occidentales está haciendo más visible los límites para encontrar este equilibrio. Lo estamos viendo en Estados Unidos y en el Reino Unido. Lo hemos visto en Brasil y en Bolivia, entre otros ejemplos. La evidencia empírica señala que la polarización política en Chile está en aumento desde hace ya varios años, tanto a nivel del electorado como a nivel de las élites.152 Esta polarización podría explicar, en parte, el giro de Sebastián Piñera en temas como ambiente, migraciones y derechos humanos. De continuar esta tendencia, no solo será difícil pensar en una Constitución que garantice una ampliación de derechos sociales y económicos, sino que también será difícil esperar que la consistencia temporal de la política exterior chilena perdure en el tiempo.

En segundo lugar, el aislamiento de la élite con respecto a la sociedad es algo poco explorado aún en la relación entre democracia y política exterior. La experiencia chilena muestra, como dijimos más arriba, que la política exterior ha sido una política relativamente aislada de la conversación pública. En este sentido, la trayectoria chilena es similar a la experiencia brasileña, al menos hasta el ascenso del pt al poder. En ambos casos, la política exterior estuvo en manos de una élite que definió el interés nacional de manera relativamente aislada de la sociedad, adjudicándose el monopolio en la definición del interés nacional. Esta forma de pensar y actuar en el mundo refleja de algún modo la composición de sociedades históricamente jerárquicas y desiguales. Decir esto, claro, no invalida los resultados que puedan haber alcanzado estos dos países, pero sí plantea el desafío hacia delante de cómo incorporar nuevas voces en la política exterior. Y plantea, en todo caso, un asunto fundamental que consiste en plantear la pregunta acerca de cuál es la política exterior que más puede hacer por disminuir las desigualdades.

En tercer lugar, la politización de la sociedad no parece ser un fenómeno exclusivamente chileno. Las protestas y las movilizaciones se han hecho sentir en todo el mundo. El Global Protest Tracker lleva contabilizadas más de 100 protestas en el mundo en contra de los gobiernos. Estima, también, que 30 gobiernos o líderes han caído como consecuencia de estas protestas. En América del Sur, ocho de doce gobiernos han visto aparecer importantes movilizaciones en sus respectivas sociedades. En Occidente, el factor dominante detrás de las protestas ha sido la frustración de los ciudadanos por el fracaso de las democracias en representar sus intereses y canalizar sus demandas, un fracaso que ciertamente alimenta una frustración mayor hacia las élites y los partidos políticos. En este sentido, la politización de la sociedad chilena trae un renovado proceso político a un país acostumbrado a la desmovilización y la despolitización de lo público. Aún es temprano para ver qué efectos podrá tener esta politización. Lo cierto es que cabe esperar un incremento de las demandas de la sociedad civil en asuntos internacionales. Esto ya se pudo vislumbrar, por ejemplo, en la activa movilización de diferentes organizaciones sociales, cooperativas y agrupaciones políticas contrarias al tpp-11. También se hace presente en una renovada discusión por la relación entre una nueva Constitución y una política exterior progresista que “adopte una visión expansiva de los intereses de la comunidad política”, que contemple más seriamente cuestiones como género, ambiente o migraciones y que contribuya al desarrollo de bienes públicos regionales o globales.153

Conclusión:

la política exterior de Chile en transición

Los años 2021 y 2022 serán años de enorme importancia para la sociedad chilena. El debate por una nueva Constitución implicará un debate por la ampliación de derechos y por la eliminación de reglas contra-mayoritarias. Será un debate fundamental para salir de la sombra del régimen de Augusto Pinochet. Y probablemente sea una oportunidad, también, para una renovada discusión de cuáles son los principios que deberían orientar la política exterior de Chile. Las constituciones nuevas buscan transformar. Pero las constituciones, al menos en sociedades democráticas, no se escriben sobre un papel en blanco. Son siempre herederas de tradiciones políticas, principios y normas que hacen a las reglas fundamentales de un país. La política exterior difícilmente escape de esta herencia.

Chile tiene una oportunidad. Esta consiste en ofrecer una versión renovada de su política exterior que coloque al desarrollo en el centro de la discusión. Pero no hay oportunidad sin desafíos. El primero de ellos, consiste en hacer de la política exterior un espacio de acción que sirva para reducir la brecha entre élites y sociedad. Involucrar a las distintas expresiones de sociedad civil (fundaciones, cooperativas, colectivos, entre otras), las universidades y los centros de ideas es una tarea central. Ir más allá de Santiago también.

El segundo desafío consiste en evitar que la polarización política capture las decisiones de política exterior. La reputación internacional de Chile debería ser preservada y para esto es fundamental continuar ofreciendo garantías de consistencia temporal. El tercer desafío consiste en incorporar más de lleno nuevos asuntos en la política exterior que lleven la agenda diplomática chilena más allá del comercio, la seguridad y la democracia y propongan una discusión renovada en materia ambiental, género, educación o trabajo, entre otros.

El cuarto desafío, finalmente, consiste en la necesidad de actualizar el rumbo de navegación en el orden liberal internacional. El fin de la Guerra Fría dio comienzo a dos procesos globales: un cambio en la distribución de poder económico y una mayor difusión de la democracia. Los cambios en la política exterior de Chile en 1990 se alinearon con estas transformaciones globales. Hoy, sin embargo, el cuadro es otro. El orden liberal internacional está bajo cuestión; la interdependencia coexiste con la rivalidad y la revolución tecnológica probablemente redefina la relación centro-periferia. El libreto de los 90 de apertura, estabilidad y desregulación probablemente resulte ineficiente para hacer frente a estos desafíos. Una nueva constitución probablemente sirva para repensarlo.