Читать книгу Основы теории служебного права - Е. В. Осиночкина - Страница 4

Если анализировать современную отечественную литературу, посвященную вопросам государственной службы, то обнаружится, что проблема учебного курса "Государственная служба" (или "Служебное право") и его предмета учеными отчетливо не ставилась и поэтому не обсуждалась до середины 90-х годов 20 века.

В рамках дискуссии о формировании новой отрасли права и названии этой отрасли ряд авторов выступает против термина "служебное право " и предлагает ограничиться традиционным понятием "государственная служба". Как представляется, данная позиция не отражает всей глубины изучаемого предмета как отрасли, так и учебного курса. Свидетельством этого является, то, что в рамки государственной службы не может быть включена муниципальная служба, хотя с точки зрения «деятельностного подхода» цели и государственной и муниципальной службы пересекаются.

Существует точка зрения представителей административной школы права, согласно которой служебное право является подотраслью административного права.

Ряд авторов относят государственную службу к комплексным отраслям. Есть мнения, согласно которым право государственной службы можно признать самостоятельной отраслью права.

Ученые справедливо подчеркивают сложность вопроса о признаках обособленного преподавания курса "Государственная служба". Достаточно распространенным является мнение представителей науки конституционного и административного права, о том, что служебное право (государственная служба) и административное право имеют общий предмет правового регулирования.

Между тем в предмете правового регулирования служебного и административного права существуют и различия. В этом вопросе достаточно ясными и обоснованными являются аргументы приводимые Б. Н. Габричидзе. «Если предметом административного регулирования являются общественные отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти и некоторые другие социальные связи, то предмет служебного права составляет весь комплекс общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования государственной службы. А она, как известно, образуется не только в сфере исполнительной власти, но и в других органах государственной власти»8.

Далеко не все ученые-административисты, специалисты в области конституционного права, теории государственного права, сравнительного правоведения признают служебное право в качестве отрасли российского права.

В обосновании обособленности служебного права как отрасли (подотрасли) российского права некоторые существенные, фундаментальные положения, разработанные видным теоретиком права С. С. Алексеевым.

Без выяснения специфики невозможно разграничить различные отрасли права. С. С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли – наличие особого юридического режима ("метода регулирования"), который во многом ориентирован на способы правового регулирования – дозволения, запрещения, обязывания9. В регулировании служебных отношений несложно обнаружить наличие сразу всех трех названных способов.

С. С. Алексеев определяет отрасль как главное подразделение системы права, отличающееся специфическим режимом юридического регулирования и охватывающее целые участки, комплексы однородных общественных отношений. Далее он отмечает: "У каждой из отраслей есть "свой предмет", т. е. особый участок общественной жизни, целый комплекс однородных общественных отношений".

Соглашаясь в целом с положением, высказанным С. С. Алексеевым, заметим, что признак однородности регулируемых отношений характерен для всех отраслей российского права. Однако классификация отраслей права, предлагаемая С. С. Алексеевым, представляется достаточно обоснованной. Данная классификация включает:

1) профилирующие, базовые отрасли, охватывающие главные правовые режимы (конституционное, гражданское, административное, уголовное право);

2) специальные отрасли, где правовые режимы модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества (трудовое, земельное, финансовое, исправительно-трудовое право, право социального обеспечения);

3) комплексные отрасли, для которых характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей (хозяйственное, сельскохозяйственное, природоохранительное, торговое право, право прокурорского надзора, морское право).

Признание комплексных отраслей – достаточно основательная теоретическая посылка для дальнейшего анализа служебного права. Полезно в этой связи обратиться к другой работе С. С. Алексеева, в которой более глубоко обосновывается взгляд на существование комплексных отраслей права. "Вместе с развитием законодательства, обусловленным потребностями экономических, а также социально-политических и иных отношений, – пишет он, – издаются комплексные акты, затрагивающие целые сферы социальной жизни или их участки. В этих случаях формируются комплексные отрасли законодательства, в которых объединяется по тому или иному предметному, тематическому или целевому признаку юридически разнородный правовой материал. Причем если такого рода компоновка юридически разнородного материала осуществлена не путем простого корпоративного его сосредоточения в одном документе, а путем кодификации и, следовательно, обогащения содержания права, введения в правовую ткань новых специфических системных нормативных обобщений, то в результате могут сложиться новые, относительно самостоятельные правовые образования"10.

Развивая это положение, С. С. Алексеев подчеркивает, то в правовой системе наряду с основными подразделениями, которые обособляются в соответствии с критерием юридического режима, выраженного в особых отраслевых методах и механизмах регулирования, имеются образования комплексного характера, такие как морское, банковское право. Входя в комплексные образования, юридические нормы остаются в составе основных отраслей. Во вторичную структуру они включаются, будучи нормами, например, гражданского, уголовного, административного, трудового права.

С. С. Алексеев делает вывод: "И все же перед нами особая юридическая целостность. Нормы комплексного образования по иному предмету и по иным, пусть не главным юридическим особенностям вторично, ничуть не нарушая архитектоники основных отраслей и не исключая из их состава ни единой нормы, объединяются в особую общность.

Специфические принципы, общие положения, приемы регулирования, установленные в результате комплексной кодификации, имеют значение своеобразного силового поля, не только объединяющего юридически разнородный материал в известную целостность, но и придающего ему специфически отраслевой оттенок, пусть и вторичный. Хотя нормы комплексной отрасли можно и нужно "распределять" по основным отраслям, но "замкнуть" их только в рамках основных отраслей нельзя.

Для того, чтоб доказать самостоятельность служебного права как отрасли, необходимо выделить как и во всякой отрасли права, предмет и специфические методы правового регулирования, наличие кодифицирующего акта, возможность взаимодействия с другими отраслями.

Служебное право – это система правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере внутренней организации государственной службы, установления правового статуса государственных служащих, практического функционирования государственной службы с целью обеспечения деятельности государственных служащих, выполняющих задачи и функции публичной власти, так и всей государственной администрации.

Предмет и метод исследования обусловлен и отражен в определении отрасли служебного права и будет темой следующего параграфа.

Можно согласиться с тем, что начиналось служебное право с подотрасли административного права. Однако, превратившись в весьма сложное, комплексное и объемное правовое образование, характеризующееся значительной нормативно-правовой базой (по сравнению с другими административно-правовыми институтами). Рассматривая этот аспект можно выделить утративший силу Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 5 июля 1995 г, и принятый Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 11.11.2003.

В предмете служебного права большое место занимают общественные отношения, регулируемые конституционным, трудовым, уголовным, гражданским правом. Государственные служащие выполняют весьма широкий круг полномочий, относящихся не только к управленческой, но и к юрисдикционной (правоохранительной) сфере.

Масштабность и комплексность общественных отношений, регулируемых нормами служебного права, позволяют говорить о том, что оно претендует на звание самостоятельной отрасли права, находящейся в системе административно-правового регулирования.

В специальной литературе поддерживается именно такой подход к обособлению служебного права. Авторы отмечают, что с учетом усиливающейся и имеющей объективный характер тенденции возникновения и развития новых комплексных отраслей права "не представляется искусственным и надуманным выделение служебного ("чиновного") права по крайней мере как подотрасли административного права".

Служебное право как отрасль права должно определяться прежде всего как система правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения. Эта отрасль права изучает государственно-служебное законодательство, т. е. законодательство о государственной и муниципальной службе.

Служебное право (право государственной службы, отрасль государственной службы), с одной стороны, – часть публичного права, поскольку специальные субъекты права осуществляют задачи и функции государства, его органов и органов местного самоуправления. С другой стороны, служебное право является (в более узком смысле) частью административного права.

Публичное служебное право должно включать в себя правовые установления, которые регламентируют содержание правоотношений (государственно-правовых и частно-правовых) лиц, находящихся на государственной службе, порядок их образования, изменения и прекращения. Таким образом, публичное служебное право – это право государственной службы государственных должностных лиц и должностных лиц органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, технического персонала, судей, военнослужащих и других лиц, состоящих на службе у субъектов публичного права.

Логичным здесь является выделение частного служебного права, т.е. системы правовых норм, регламентирующих порядок поступления и службу лиц, занятых трудом, деятельностью в не государственных организациях, в органах управления частные коммерческих структур, предприятий и объединений. Правовом статус этих лиц устанавливается только нормами трудового права, а соответствующие правоотношения возникают в результате заключения трудового договора (контракта).

Основным субъектом публичного служебного права является должностное лицо – важнейшая категория государственных служащих.

Изучение служебного права как отрасли предполагает рас смотрение следующих вопросов:

1) порядок образования государственно-служебного правоотношения и правовые последствия;

2) изменение служебного правоотношения;

3) права и обязанности государственных служащих;

4) правовые последствия нарушения служащими своих обязанностей, запретов и ограничений; наложение дисциплинарных взысканий;

5) нарушения работодателями (органами государства, органами местного самоуправления), а также начальниками, должностными лицами и т.д. своих обязанностей и несоблюдение прав государственных служащих;

6) правовая защита в государственно-служебном правоотношении (рассмотрение споров, возникающих на государственной службе).

Основополагающим понятием в структуре служебного права должно стать государственно-служебное правоотношение, под которым понимается государственно-правовое отношение службы и верности государственного (муниципального) служащего, поступающего на службу. Работодатели государственного (муниципального) служащего – государство, Федерация, субъекты Федерации, органы местного самоуправления, другие публичные организации – должны выступать активными участниками этих отношений, ибо функционирование государственной службы во многом зависит от организованности самих публичных организаций и органов.

Завершая рассмотрения вопроса можно отметить, что на сегодняшний день нет единства мнений о названии отрасли. Исходя из предложенной аргументации более верным представляется название – служебное право, однако наиболее используемыми на сегодняшний день является право государственной службы, отрасль государственной службы, что можно объяснить мнением законодателей так часто использующих именно термин государственная служба.