Читать книгу Регулирование и функционирование общественного телевещания в странах Закавказья (2000—2014 гг.) - Екатерина Абашина - Страница 10

Необходимость анализа роли международных организаций в процессе развития общественного вещания обусловлена тем, что стимулом для начала работы над построением системы общественного вещания в Азербайджане, Армении и Грузии послужило как раз вступление данных стран в одну из таких организаций – Совет Европы (далее – СЕ). Данная международная организация требует от своих членов и кандидатов на членство соответствия определённым демократическим стандартам, в случае с рассматриваемыми странами Закавказья потребовалось проведение ряда демократических реформ (c этим процессом и связано развитие общественного вещания в данных странах). Именно в контексте сотрудничества и совместной работы с СЕ концепция ОТВ проникла в страны Закавказья. Грузия стала членом СЕ 27 апреля 1999 г., Азербайджан и Армения – 25 января 2001 г. В данном параграфе мы произведём обзор международных обязательств стран Закавказья в области общественного вещания не только перед СЕ, но и рассмотрим характер взаимодействия данных стран с Европейским союзом и Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее – ОБСЕ).

При вступлении в CЕ страны Закавказья взяли на себя ряд обязательств, среди которых было и создание вместо государственных телеканалов общественного телевидения, во главе которого стоял бы независимый административный орган62. Только Грузия избежала подобного обязательства, т.к. на момент рассмотрения заявки на членство в СЕ (декабрь 1998 г.) работа по реорганизации государственного телевидения и по созданию общественного вещания уже была начата63.

СЕ в лице таких органов, как Комитет Министров Совета Европы (далее – КМСЕ) и Парламентская ассамблея Совета Европы (далее – ПАСЕ), ведёт активную деятельность по разработке и уточнению роли общественного вещания в процессе развития демократии и гражданского общества, а также формулирует рекомендации для государств-членов по развитию независимых и автономных общественных вещателей64. Общий обзор содержания данных документов был проведён в Главе I. В параграфе 1.2. «Дефиниции и универсальные характеристики концепции общественного вещания».

За ходом и результатам соответствующих реформ в рассматриваемых странах следит Комитет СЕ по выполнению обязательств государствами-членами СЕ (Комитет по мониторингу)65, который ежегодно публикует доклады с оценкой таких результатов и кратким изложением хода работы по реформам66, на основании которых, при необходимости, ПАСЕ выносит резолюции о статусе выполнения вышеуказанных обязательств с рекомендациями или резолюции о функционировании демократических институтов в соответствующем государстве.

Раньше всех учреждение общественного вещателя осуществила Республика Армения (РА), приняв 9 ноября 2000 г. Закон «О телевидении и радио» (нормы, регулирующие деятельность общественного вещателя, изложены в Главе IV «Общественная телерадиокомпания»). Но данный закон заслужил критику СЕ, т.к. предоставил полномочия по формированию руководящего органа общественного вещателя (Совета из 5 членов) президенту республики. Такое положение дел, по мнению экспертов СЕ, исключало свободу общественного вещателя от политического влияния67. Более того, малое количество членов Совета не обеспечивает репрезентативность общества, которое через своих представителей именно в этом органе Общественной телерадиокомпании Армении должно контролировать деятельность компании и удовлетворение общественных интересов. На момент составления последнего доклада по исполнению Арменией взятых на себя обязательств, в предмет которого входило бы развитие общественного вещания (2011 г.), в Закон РА «О телевидении и радио» было внесено 16 поправок, но замечания СЕ остались прежними68. В последующих докладах к вопросу об общественном вещании Комитет более не обращался.

Необходимо отметить, что работа над законодательством в области общественного вещания началась ещё до вступления Армении в СЕ. Первый законопроект, касающийся общественного вещания, поступил в парламент РА (Национальное Собрание) ещё в 1997 г. и даже был принят в первом чтении. Однако до второго чтения дело не дошло. В законопроекте 1997 г. не просто отсутствовали гарантии независимости общественного вещателя, данный законопроект предусматривал «неполную трансформацию» государственного телевидения в общественного вещателя, т.е. допускал их параллельное сосуществование. Это вызвало резкую критику профессионального сообщества, и в результате кампании неправительственных организаций «Ереванский пресс-клуб» и «Интерньюс» автор законопроекта (депутат Серго Ерицян) по собственной инициативе отозвал его из Национального Собрания69. После этого поступил новый законопроект, уже без норм, допускающих сосуществование государственного и общественного телевещания.

В случае с Азербайджаном главным предметом внимания и замечаний со стороны СЕ стало сосуществование государственного и общественного вещания. Среди обязательств, принятых на себя республикой при вступлении в СЕ, чётко выделена задача по трансформации государственного вещателя в общественное телевидение, управляемое независимым административным органом70. В 2002 г. СЕ получил от республики законопроект «Об общественном телерадиовещании» для экспертизы, однако эксперты СЕ напрасно его анализировали и разрабатывали для него рекомендации: в 2005 г. Милли Меджлис (парламент Азербайджана) принял Закон АР «Об общественном телерадиовещании» без учёта рекомендаций СЕ. Второй государственный телеканал «AzTV2» стал общественным каналом, а «AzTV1» был частично приватизирован (но контрольный пакет акций остался в руках государства). Международная организация не раз выражала озабоченность подобным исходом «реформирования» государственного телевещания71, но азербайджанские законодатели так и не предприняли никаких мер по выполнению взятых республикой обязательств. Последние резолюции ПАСЕ, касающиеся Азербайджана, содержат лишь призывы обеспечить объективное и полное освещение выборов в новостных выпусках общественного телевидения72 и больше не вспоминают о параллельном сосуществовании государственного и общественного вещания. В докладах Комитета мониторинга об исполнении Азербайджаном своих обязательства перед СЕ данная проблема упоминается лишь в 2011 г.73 и в последующих аналогичных документах не затрагивается74.

Для Грузии, как уже отмечалось выше, создание общественного телевидения вместо государственного вещания не было включено в список обязательств, но оно подразумевалось в контексте развития демократических институтов страны, к которым причисляют и общественное вещание. С самого начала членства Грузии в СЕ международная организация призывала республику к скорейшему принятию закона об электронных СМИ75. В итоге, через пять лет после вступления республики в СЕ, в 2004 г. был принят Закон Грузии «О вещании», который заложил основы для функционирования общественного вещателя (соответствующие нормы собраны в Главе III «Общественный вещатель»).

После этого эксперты СЕ сосредоточили своё внимание на экономическом и хозяйственном состоянии нового вещателя (он получил от государственного вещателя не только хозяйственные активы, но и долги, а финансирование общественного вещателя из государственного бюджета вызывало опасение по поводу зависимости общественного вещателя Грузии от воли Парламента)76. СЕ также призывал учредить на общественном телевидении постоянные политические дебаты77. Впоследствии, 30 октября 2008 г., в Закон Грузии «О вещании» были внесены поправки, которые обязали общественное телевидение выпускать в эфир политические дебаты не только во время выборов, но и еженедельно в период между ними (ст. 55 Закона Грузии «О вещании»)78. Информационные доклады Комитета по мониторингу за период 2008—2013 гг. касались в основном иных объектов демократических реформ и не содержали каких-либо существенных или развёрнутых комментариев в отношении общественного вещания Грузии79.

В 2011 г. ПАСЕ положительно оценила произошедшие в структуре общественного телевещателя Грузии изменения, а именно: создание специального политического телеканала, освещающего работу грузинского парламента, и увеличение количества мест в Попечительском совете общественного вещателя с 9-ти до 15-ти попечителей, часть из которых отбирается оппозиционными партиями, входящими в состав Парламента Грузии80. В 2015 г. ПАСЕ также отреагировала на изменения, произошедшие в правовом регулировании общественного вещания Грузии, однако в данном случае было выражено не одобрение, а озабоченность сложившейся ситуацией: СЕ отметил наличие признаков политического вмешательства в процесс формирование и работы надзорного органа общественного вещателя Грузии (Попечительского совета) как со стороны партии большинства, так и со стороны партий оппозиции в Парламенте Грузии; СЕ призвал Парламент Грузии принять поправки, которые обеспечили бы легальный переход от старого механизма формирования Попечительского совета общественного вещателя к новому81 (подробнее вышеупомянутые изменения будут рассмотрены далее в параграфе 2.3. Главы II и параграфе 3.4. Главы III).

Азербайджан, Армения и Грузия также являются членами другой международной организации регионального уровня – Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее – ОБСЕ). Первичным документом, устанавливающим международные обязательства государств-членов данной организации, является Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее – СБСЕ) (Хельсинки, 1 августа 1975 г.), который дополняется Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 г.), Документом Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Москва, 3 октября 1991 г.), а также Хартией европейской безопасности ОБСЕ (Стамбул, ноябрь 1999 г.)82. Все эти документы признают высокую ценность свободы мысли, совести и убеждений, права человека на свободный доступ и распространение информации, из которых вытекает необходимость в наличии свободных и независимых СМИ. Принятие мер по созданию основы функционирования именно таких СМИ, свободных и независимых, является одним из политических обязательств государств-членов ОБСЕ.

В связи с вышеизложенным в 1997 г. в рамках ОБСЕ был учреждён пост Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ. «Основываясь на принципах и обязательствах перед ОБСЕ, Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ следит за ситуацией в этой области во всех государствах-участниках, а также поддерживает и поощряет полное соблюдение принципов и обязательств перед ОБСЕ, касающихся свободы выражения мнения и свободы средств массовой информации»83. Из достаточно обширного круга действий, доступных для выполнения возложенного на Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ мандата, наибольшую практическую ценность, по нашему мнению, представляет организация правовых экспертиз национальных законодательств в области СМИ (в т.ч. в области общественного вещания) и организация ежегодных конференций по гармонизации ситуации со свободой слова и независимостью СМИ.

Как уже отмечалось выше, правовую экспертизу законопроектов по регулирования общественного вещания всех трёх стран Закавказья в начале 2000-ых гг. проводили эксперты СЕ, детальным анализом изменений в правовом регулировании деятельности СМИ, включая общественное вещание, занимается ОБСЕ. В качестве примеров подобных правовых заключений по поправкам к медиазаконодательству закавказских стран, которые частично касались и проблематики общественного вещания в рассматриваемых странах, можно привести «Гид по законодательству Грузии в области свободы слова и выражения»84, «Комментарии к поправкам к Закону Республики Армения «О вещании»85 и «Анализ Концепции перехода к цифровой системе радио- и телевещания в Армении»86.

Для стран Закавказья Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ также ежегодно проводит региональную конференцию, посвящённую вопросам свободы слова, под названием «Южнокавказская конференция СМИ». В данной конференции участвуют эксперты ОБСЕ и иных правительственных и неправительственных международных организаций, представители НКО и профессиональных союзов соответствующих стран, представители органов власти стран Закавказья и т. п. По результатам конференции принимаются рекомендации для Азербайджана, Армении и Грузии по развитию и гарантиям свободы слова. Практически с самого начала своего существования данное мероприятие стало площадкой для обсуждения состояния и проблем общественного вещания в регионе. Уже в 2005 г. темой Второй Южнокавказской конференции СМИ стало «Общественное телевещание и Интернет», по итогам которой была принята декларация с рекомендациями по организации системы общественного вещания в странах Закавказья87. Поскольку работа по развитию общественного вещания в рассматриваемых странах на тот момент только началась, рекомендации носили достаточно общий характер и в значительной степени повторяли универсальные принципы общественного вещания, сформулированные СЕ. В дальнейшем тема общественного вещания так или иначе обсуждалась на последующих Южнокавказских конференциях в 2012 г. и 2013 г.88.

В 2014 г. главной темой данной конференции стало общественное вещание в эпоху цифровых технологий. В результате обсуждений возможных реакций общественного вещания на бум развития и использования новых цифровых технологий, а также региональных проблем общественного вещания Закавказья, были приняты уточнённые рекомендации по развитию общественного вещания в Азербайджане, Армении и Грузии89. Новые рекомендации, по сравнению с декларацией 2005 г., носят более «персональный» характер и в большей мере учитывают потребности общественного вещания именно данного региона, т.к. основываются на более чем 10-летнем опыте работы общественного вещания Закавказья. Помимо «классических», но всё ещё актуальных для рассматриваемых общественных вещателей рекомендаций в отношении механизмов формирования их руководящих органов (должен быть прозрачным и отражать широкий спектр общественных групп) и способов финансирования общественных вещательных компаний (оно должно быть достаточным, прозрачным и предсказуемым в среднесрочной перспективе), данный документ содержит ряд рекомендаций о способах использования общественными вещателями Закавказья цифровых технологий для выполнения своих особых задач.

Особенно ценными, по нашему мнения, являются рекомендации в отношении механизмов участия аудитории общественных вещателей Закавказья в их работе и в отношении необходимости изучения рассматриваемыми телекомпаниями собственной аудитории:

• Общественные вещатели должны стараться оценить потребности и степень удовлетворённости своей аудитории, обращая внимание на все части общества.

• Интернет и социальные СМИ должны использоваться общественными вещателями для обратной связи, поддержания дискуссии и диалога с аудиторией.

В дополнение к Бюро представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ мониторинг работы общественных телевещателей Азербайджана, Армении и Грузии проводит Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ. Данный институт ОБСЕ на постоянной основе проводит мониторинг национальных СМИ государств-участников в форме наблюдательной миссии по проведению выборов в соответствии с демократическими стандартами. Наблюдательная миссия организуется с целью оценки соответствия организации выборов и избирательных процессов национальному законодательству государств-участников ОБСЕ и международным стандартам в данной сфере. Поскольку избирательное право затрагивает не только организацию самих выборов, но и особым образом регулирует их освещение в СМИ (правила предвыборной агитации), в рамках данной миссии проводится мониторинг СМИ (в том числе и общественных телеканалов). Оценка освещения выборов в СМИ производится на основе количественного и качественного анализа. Содержание докладов с результатами наблюдательных миссий, организованных в Азербайджане, Армении и Грузии, будет рассмотрено более подробно далее в данной работе (Глава III, параграф 3.3. «Информационная политика общественных телеканалов Закавказья: независимость, объективность и полнота освещения выборов»). Указанные доклады имеют информационно-рекомендательный характер и не налагают на соответствующие страны и их общественных вещателей новых обязательств.

Развитие системы ОТВ в странах Закавказья отчасти продвигается и в рамках сотрудничества Азербайджана, Армении и Грузии с Европейским союзом (далее – ЕС). ЕС имеет внутренние механизмы регулирования общественного вещания государств, входящих в его состав. Данные механизмы имеют по большей части экономический характер. Правовое регулирование общественных медиа относится к совместной компетенции ЕС и стран-членов. К правовым актам, касающимся общественных медиа, относятся следующие документы: Протокол о системе общественного вещания в государствах-членах (часть Амстердамского договора о внесении изменений в Договор о ЕС, договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты 1997 г.), Резолюция о роли общественного телевидения в мультимедийном90 обществе, Правила Комиссии ЕС о государственной помощи общественному вещанию и т. д. Во всех указанных документах признаётся прямая связь общественных медиа с демократическими, социальными и культурными потребностями каждого общества, а также с необходимостью поддерживать плюрализм медиа. При этом для ЕС общественные медиа выступают в качестве важного рыночного субъекта, поэтому органы ЕС принимали документы, касающиеся по большей части вопросов государственной помощи организациям общественных медиа и добросовестной конкуренции на вещательном рынке. Работа общественных медиа является предметом компетенции Комиссии ЕС, которая периодически поясняет содержание нормативно-правовых актов ЕС в форме пояснительных писем91