Читать книгу Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.) - Елена Юрьевна Грачева - Страница 10

Диссертация выполнена на кафедре истории государства и права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. Научный консультант –доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Исаев Игорь Андреевич.

Положения, выносимые на защиту:

1. Финансовые прерогативы государственной власти, выступая важнейшим инструментом государственной финансовой и экономической политики России во второй половине XVII – начале XX в., рассматриваются автором как исключительные финансовые права верховной власти, провозглашаемые с целью получения доходов бюджета от прибыли в той или иной сфере деятельности и (или) в интересах общества. С позиций использования в исследовании категориального аппарата аргументируется, что многие правовые институты в истории и современности России имеют в своей сущностной основе исключительное финансовое право государства (регалия, экспроприация, эмиссия денежных знаков, сфера естественных монополий и т.п.).

2. Исследование историко-правовых аспектов финансовых прерогатив государства в XVII–XХ вв. позволяет сформулировать закономерности в развитии этого института и выделить несколько периодов (этапов) в развитии исключительных финансовых прав государства.

На первом этапе (до начала XVIII в.) были заложены основные легальные категории, механизмы и принципы установления новых источников регалийных доходов, монополизации промыслов и управления ими. На этом этапе помимо исторически сложившихся царских финансовых прерогатив (право царской охоты, ловли, бортничества, монетная регалия) стали появляться новые виды регалийных прав государства (питейная, соляная регалии).

Вторым этапом (первая половина XVIII – середина XVIII в.) можно считать процесс непосредственного использования государством исключительного финансового права. В целом, говоря о системе нормативных актов, период характеризовался несогласованностью законодательства, однако в сфере использования финансовых прерогатив законодательный массив отличался более высоким уровнем юридической техники и степенью согласованности норм.

На третьем этапе (вторая половина XVIII – начало ХХ в.), который можно назвать периодом трансформации исключительного права, по различным основаниям отпадает необходимость использования исключительного финансового права, однако отчетливо прослеживается его влияние на дальнейшее развитие определенных сфер отношений.

Из предлагаемой периодизации необходимо выделить ряд исключений: железнодорожная регалия, имевшая в России особую историю создания и развития; монетная регалия, которая в настоящее время находится на втором этапе развития. К исключениям из правил можно отнести и такие группы промыслов, которые периодически монополизировались, потом отдавались правительством в свободную торговлю, затем снова монополизировались и т.п. (многие группы товаров в начале XVIII в., поташ). Кроме того, многообразие институтов и явлений государственно-правового регулирования финансовых отношений в истории России позволяет утверждать, что некоторые финансовые прерогативы не вписываются в предложенные хронологические периоды, поэтому последние к их развитию не могут быть применимы. Для этих правоотношений может устанавливаться следующая схема развития: подготовительный этап, этап применения исключительного финансового права, этап трансформации или прекращения использования финансовой прерогативы.

3. Одним из наиболее часто используемых государством исключительных прав в XVII – начале XIX в. была регалия. Система государственных регалий и ее правовое регулирование выстраивались в соответствии с требованиями политической, социальной, экономической ситуации. Изучение системы государственных регалий и ее функционирование позволяет сформулировать следующие способы реализации регалии, устанавливавшиеся в законодательстве второй половины XVII – начала XX в.: первый механизм реализации исключительного права – установление монополии, полной или частичной, на какой-либо вид деятельности или товар; второй способ реализации регалийного права – введение откупной системы.

4. В настоящей работе автор исходил из утверждения регалийной природы казенного предпринимательства в рассматриваемый период, что основано на следующих посылках.

Во-первых, государство, участвуя в экономических отношениях в качестве самостоятельного субъекта, использует особое, исключительное право на осуществление определенного вида коммерческой деятельности исходя из его возможности устанавливать свои «правила».

Во-вторых, как правило, государство «разрабатывает» прибыльные или стратегические отрасли хозяйства. Здесь, без сомнения, можно говорить о фискальной монополии, которая служит цели получения максимальной прибыли.

5. Наиболее эффективно применяемым в сфере пополнения бюджета исключительным правом государства являлись винная (до настоящего времени) и соляная (до начала XIX в.) регалии, правовому регулированию которых была посвящена значительная часть нормативных актов. Государственная и общественная значимость указанных регалий требовала принятия кодифицированных законодательных актов с высоким уровнем юридической техники, поскольку несовершенство соляного и питейного законодательства напрямую влияло на уровень поступающих в казну доходов. Примером могут служить Уставы о соли 1727 и 1781 гг., Устав о винокурении 1765 г., Устав о вине 1781 г. и др.

6. Реформирование и эволюция системы финансовых прерогатив в России второй половины XVII – начала XX в. проходили в контексте общих усилий правительства по упорядочению финансового законодательства и поиска новых источников доходов бюджета. Стремясь упорядочить разрозненные финансовые отношения, законодатель исходил из основополагающего принципа – достижение максимальной прибыли при минимальных затратах, поэтому реформы управления не всегда проходили успешно. Приказная система управления доменными промышленными и регалийными доходами имела хаотичный характер. Приказы иногда дублировали полномочия, функции управления промышленностью были разделены между несколькими приказами. В приказном управлении до реформ Ивана IV уравнивались привилегии государства и царя.

7. Важными функциями государственного управления в сфере защиты исключительных финансовых прав в XVIII в. являлись государственный контроль за поступлением регалийных доходов и борьба с казнокрадством. Особое место в управлении регалийными доходами в XVIII в. занимали некоторые категории должностных лиц или структурные подразделения. Это в первую очередь фискалы, вальдмейстеры, камериры (казначеи), корчменные команды (соляные, лесные, водные объездчики) и др. Незавершенность коллежской реформы Петра I не позволила реализовать потенциал финансового управления, заложенный в качественном законодательстве (подробных регламентах, обстоятельных инструкциях), что объяснялось рядом причин (кадровым вопросом, уровнем экономики и социальной обстановкой в стране).

8. Создание министерской системы управления в России начала XIX в. привело к более эффективному использованию исключительных финансовых прав государства. Законодательство, регламентировавшее процесс управления государственным имуществом и имущественными правами, было направлено на приумножение национального богатства за счет государственного имущества, объектов государственной собственности, достигаемое обеспечением сохранности названного имущества путем усиления государственного финансового контроля и приобретением нового вида имущества; приращение государственной казны за счет использования институтов купли-продажи, концессии имущественных объектов государственной собственности; вклад государственного имущества в торговый баланс страны путем вовлечения доменов в осуществление импортных отношений, предоставления объектов в аренду, концессию иностранным предпринимателям. Параллельно укреплялся финансовый контроль, осуществлялась борьба с казнокрадством и коррупцией, что способствовало стабилизации финансовой системы и совершенствованию регулирования бюджетного процесса в России.

9. Оценивая правовую основу установления и осуществления исключительных финансовых прав государства, можно проследить, что вторая половина XVII в. характеризовалась фрагментарностью и непоследовательностью нормативных актов в области финансовых прерогатив государства. Первая половина XVIII в. была периодом формирования и развития основных направлений правовой политики Российского государства в области монополизации различных отраслей хозяйства и регализации многих промыслов. Это время отмечено становлением законодательной базы функционирования регалий, монополий, откупов и создания структуры управления системой регалийных промыслов и доходов, активным институциональным оформлением правительственной деятельности в промышленной сфере, становлением системы юридического инструментария решения финансовых задач. В то же время анализ законодательных основ финансовых прерогатив государства показывает отсутствие четко определенных, постоянно действующих принципов, регулирующих правительственные мероприятия и определяющих эффективную правовую политику в области регалийных доходов в России.

10. В начале ХХ в. государство продолжало использовать ряд финансовых прерогатив в виде почтовой регалии, участия в железнодорожном домене в качестве собственника, установления винной монополии и др. вплоть до 1917 г., когда изменившиеся принципы государственной политики повлекли всеобщую монополизацию государственного хозяйства.

11. Исторический опыт установления и применения финансовых прерогатив свидетельствует о необходимости реформирования сферы естественных монополий и управления государственным имуществом. Нового подхода требует государственно-правовое регулирование оборота табачной и алкогольной продукции.