Читать книгу Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.) - Елена Юрьевна Грачева - Страница 2

Работа выполнена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии. Научный консультант – доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна.

Положения, выносимые на защиту:

1. Установлено, что в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, государство на любом этапе своего развития использует и не может не использовать для управления обществом различные экономические регуляторы, в том числе финансы и финансовую систему. В условиях административно-командной системы управления в СССР государство также применяло экономические рычаги с целью обеспечения планомерного развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта и других отраслей народного хозяйства, повышения социально-культурного уровня граждан, обеспечения обороны страны, содержания органов государственной власти. Однако, как показала история развития Советского Союза, при усилении административных методов воздействия на производственные процессы тормозится развитие экономики, что отрицательно сказывалось на состоянии всех областей общественной жизни.

2. Доказано, что при рыночной экономике государственное регулирование развитием общества сохраняется, однако формы и методы его воздействия должны учитывать конкретные социально-экономические, исторические условия развития страны и интересы граждан.

Некоторая стабилизация обстановки в стране, рост валового внутреннего продукта (далее – ВВП) и национального дохода общества, ликвидация дефицита федерального бюджета, погашение части внешнего и внутреннего долга России и некоторые другие позитивные показатели развития страны обусловили необходимость более активного использования государством различных экономических регуляторов при управлении общественными процессами в стране, в частности финансов и финансовой системы.

3. На основе анализа научных взглядов ученых в области финансов и финансового права сформирован авторский подход к характеристике структуры финансовой системы России, обеспечивающей поступательное развитие общества, основанного на товарно-денежных отношениях. Структура финансовой системы как экономической категории обусловлена формой собственности, на основе которой образуются те или другие ее звенья. Исходя из обозначенной позиции и основываясь на положениях ст. 8 Конституции РФ финансовая система России рассматривается как совокупность следующих институтов:

– государственных финансов;

– местных финансов;

– частных финансов;

– иных финансов.

Указанные институты в свою очередь подразделяются на отдельные подинституты, которые входят в структуру финансовой системы, предложенной большинством ученых, за исключением некоторых нюансов. В частности, по нашему мнению, в финансовую систему России включены общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств кредитных организаций, поскольку они даже при ликвидации государственной монополии на банковскую деятельность входят в институт финансов хозяйствующих субъектов и обеспечивают сбалансированное движение соответствующих финансовых потоков в процессе воспроизводства общественного валового продукта и части национального дохода общества.

Частные финансы как институт финансовой системы включают общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств, функционирущих на праве частной собственности.

Иные финансы как институт финансовой системы включают общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств, ведущих свою деятельность на праве, например, смешанной собственности – фонд страхования вкладов граждан.

4. Исходя из концептуального положения об объективной необходимости существования экономических категорий «финансы» и «финансовая система» в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, сформулировано положение о том, что данные категории могут проявляться только в результате планомерной деятельности человека, использующего их в управлении обществом, т.е. финансы и финансовая система являются предпосылкой возникновения и осуществления в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, особого вида человеческой деятельности, направленной на создание и использование различных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения общественных потребностей. В свою очередь данный вид человеческой деятельности является необходимым условием функционирования самой финансовой системы, находящейся в постоянном движении, зависящей от различных факторов социально-экономического и политического характера и требующей правового регулирования.

5. Предложена авторская интерпретация понятия данного вида человеческой деятельности, имеющей разные степени обобщенности и выражающейся в разных формах: от действий государства до действий граждан, обусловленной наличием в обществе товарно-денежных отношений и направленной на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, без которых немыслимо в условиях рынка осуществление хозяйственной или какой-либо иной деятельности. Этот вид деятельности человека именуется финансовой деятельностью, которая в свою очередь, по нашему мнению, подразделяется на финансовую деятельность государства и муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности (частная финансовая деятельность). Важнейшим видом финансовой деятельности является финансовая деятельность государства и муниципальных образований, обеспечивающая финансовыми ресурсами жизнедеятельность общества в целом и составляющая традиционно предмет науки финансового права.

6. Учитывая отсутствие легального понятия финансовой деятельности государства, разработано авторское определение данной категории: финансовая деятельность государства – это особый вид государственной деятельности, выражающийся в осуществлении органами государства всех трех ветвей власти организационных, юридических и фактических действий, направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных, необходимых в условиях рынка для финансового обеспечения жизнедеятельности общества и государства.

Раскрывая сущность финансовой деятельности государства, мы полагаем, что в условиях действия рыночных отношений финансовая деятельность государства не только направлена на публичные финансы (государственные и муниципальные), но и распространяется на процессы создания, распределения и в определенной части использования фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, действующих на праве частной собственности. Принцип сочетания публичных и частных интересов в области финансов проявляется, по нашему мнению, в том, что государство, устанавливая «правила общей игры» в гражданском обороте, предусматривает условия участия всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от форм собственности в создании централизованных государственных фондов денежных средств. Это обусловливает в свою очередь необходимость проведения государственного финансового контроля над финансовой деятельностью хозяйствующих субъектов вне зависимости от их форм собственности. Финансовая деятельность государства – это практические действия его органов, направленные на реализацию финансовой политики государства в процессе распределения ВВП и части национального дохода путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения его задач и функций, осуществляемые, как правило, в правовой форме.

7. Обоснован вывод о некорректности рассмотрения финансовой деятельности государства только в качестве деятельности органов исполнительной власти (управленческой деятельности в узком смысле), поскольку ее осуществляют органы всех трех ветвей власти в пределах своей компетенции. Финансовую деятельность осуществляют не только органы исполнительной власти, но и органы законодательной и судебной власти, хотя, бесспорно, органы исполнительной власти выполняют наибольший объем полномочий в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств.

8. На основании общих положений науки финансового права о том, что условия и порядок реализации финансовой деятельности государства и местного самоуправления закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах, вне которых финансовые отношения фактически не существуют, разработана авторская концепция о правовой основе функционирования финансовой системы России и нормативно-правовой базе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Общественные отношения, возникающие при формировании и функционировании государственных финансов, которые, по мнению ученых, образуют финансовую систему государства, регулируются нормами финансового права. Общественные отношения, возникающие при формировании и функционировании финансовой системы общества, в которую наряду с государственными финансами входят частные финансы, регулируются не только нормами финансового права как отрасли публичного права, но и нормами частного права – гражданского права, поскольку без них фактически не может функционировать большинство институтов финансовой системы общества, не входящих в финансовую систему государства.

Основу правового регулирования деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов вне зависимости от форм собственности составляют нормы финансового права. Однако, поскольку в правовую основу финансовой системы обществ наряду с нормами финансового права входят нормы и гражданского законодательства, последние в случаях, прямо предусмотренных законодательством, регулируют деятельность государства и муниципальных образований в сфере финансов.

9. Исходя из авторской концепции о правовой основе функционирования финансовой системы России и нормативно-правовой базе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований сформулирован вывод о том, что применение норм гражданского законодательства при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований в случаях, предусмотренных в законе, например, при регулировании налоговых отношений, порождает не финансовые правоотношения, а гражданские, поскольку его субъекты приобретают юридические права и обязанности, предусмотренные нормами гражданского права. Однако возникшее гражданское правоотношение в сфере финансов имеет вспомогательное назначение, оно предназначено для усиления эффективности ранее возникшего финансового правоотношения, т.е. имеет служебное значение.

10. Предложена авторская классификация способов обеспечения исполнения обязанности налогоплательщика по уплате налогов и сборов, установленной Налоговым кодексом РФ (далее – НК РФ). В зависимости от сущности предусмотренного способа обеспечения исполнения обязанности по уплате налога и сбора указанные в ст. 72 НК РФ способы можно подразделить на три вида: гражданско-правовые – залог имущества, поручительство, пеня, т.е. гражданско-правовой инструмент применяется для урегулирования финансовых отношений; финансово-правовой – приостановление операций по счетам в банке; административно-правовой – наложение ареста на имущество налогоплательщика. Последний способ порождает административно-правовое отношение.

11. Исходя из признанных в науке финансового права положений о том, что финансовая деятельность государства является видом государственной деятельности, осуществляемой в соответствии с общими принципами, закрепленными Конституцией РФ и на которых основывается вся деятельность государства (законность, гласность, федерализм, плановость), автор, учитывая специфическую область ее осуществления, особенности осуществляющих ее субъектов, выявляет специальные принципы, которым она должна соответствовать для достижения необходимой эффективности. В числе этих специальных принципов названы и раскрыты единство цели осуществления, максимально допустимая прозрачность, строжайший учет и результативность.

12. Проанализировав имеющиеся в науке финансового права подходы к определению предмета финансового права и метода его правового регулирования, а также исходя из авторской концепции о правовой основе финансовой системы общества, включающей общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств, находящихся на праве различных форм собственности, функционирующей в результате планомерной деятельности государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов, автор считает возможным предложить следующее определение финансового права как отрасли российского права: финансовое право – это публичная отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм права, регулирующих общественные (денежные, организационные, учетные, контрольные и иные) отношения, возникающие в процессе распределения ВВП и части национального дохода путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства, муниципальных образований, в определенных случаях и других фондов денежных средств, входящих в финансовую систему общества, методом «власти и подчинения», основанным, как правило, на функциональной зависимости субъектов при осуществлении ими финансовой деятельности.

13. Обосновывается положение о том, что поскольку нормы финансового права опосредуют отношения в области финансов, его система Особенной части, в основном, соответствует структуре финансовой системы общества.

14. Разделяя позицию ученых, занимающихся теорией права и государства, определяющих источник права в юридическом смысле как объективированную форму выражения (существования) нормы права, созданной (санкционированной) государством или муниципальным образованием, которые имеют разную юридическую силу, автор приходит к выводу, что отход законодателя от традиционного понимания законодательства, важнейшего источника права, как совокупности всех нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу общественной жизни, при отсутствии единообразия в понимании и толковании данной категории, затрудняет проведение систематизации различных нормативных правовых актов, регламентирующих одну и ту же совокупность общественных отношений. Использование в литературе понятия «законодательство» в широком (традиционном) смысле и в узком (только законы государства) вряд ли корректно и практически полезно.

15. Обосновывается вывод о необходимости закрепления легального понятия «законодательство», единого для всех отраслей российского права, что необходимо для совершенствования систематизации и кодификации нормативных правовых актов, регулирующих различные сферы общественной жизни, особенно это важно для значительного количества нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере финансов. Вне зависимости от структуры финансового законодательства необходимо на законодательном уровне отнести правовое регулирование отношений в области финансов к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, сохраняя за Российской Федерацией регулирование важнейших направлений финансовой деятельности.

16. Исходя из легального определения предпринимательской деятельности, содержащегося в ст. 2 ГК РФ, автор отмечает некорректность применения данной категории к деятельности некоммерческих юридических лиц, в том числе бюджетных учреждений, поскольку получение прибыли последними не составляет цели их деятельности, что характерно для предпринимательства. В связи с этим, основываясь на ст. 34 Конституции РФ, предусматривающей иные кроме предпринимательской виды экономической деятельности, приносящей доход, по мнению автора, необходимо внести соответствующие изменения в гражданское законодательство, в частности в ст. 50, 116, 117 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) исключить слова «предпринимательскую деятельность», указав: «деятельность, приносящая доход». Аналогичные изменения следует внести и в подзаконные нормативные правовые акты, в том числе в ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел.

17. Анализируя литературу и нормативные правовые акты, регулирующие исследуемую область общественных отношений, автор приходит к выводу о необходимости разграничения двух категорий: «финансовая деятельность» и «хозяйственная деятельность», поскольку, по мнению автора, необоснованно употреблять иную категорию – «финансово-хозяйственная деятельность». Финансовая деятельность и хозяйственная деятельность хотя и находятся в тесной взаимосвязи, но отражают разные направления деятельности человека.

Понятие финансовой деятельности автором раскрывалось и ранее. Хозяйственная деятельность, как отмечается в литературе, включает в себя действия по производству, изготовлению материальных ценностей; по продвижению их от производителя к потребителю; по выполнению различных видов работ и оказанию услуг; по созданию необходимых условий для функционирования органов государства и местного самоуправления. Между хозяйственной деятельностью и финансовой деятельностью существуют определенные взаимоотношения. Так, хозяйственная деятельность, особенно на этапе производства материальных ценностей, продвижения их от производителя к потребителю, выполнения различных видов работ и оказания услуг, направленная на создание ВВП и национального дохода общества, является источником формирования различных фондов денежных средств финансовой системы общества. В то же время для своего расширения хозяйственная деятельность нуждается в финансовых ресурсах, которые поступают из фондов денежных средств финансовой системы общества. Наличие взаимосвязи и взаимообусловленности между финансовой деятельностью и хозяйственной деятельностью не означает их слияния в единое понятие «финансово-хозяйственная деятельность», что, к сожалению, широко используется в законотворческой и правоприменительной практике.

18. На основе высказываний представителей науки финансового права сформулировано предложение о необходимости изменения структуры бюджетной системы Российской Федерации путем вывода из ее состава бюджетов государственных внебюджетных фондов, поскольку их сущность и порядок создания, использования, управления значительно отличаются от федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Кроме того, вне бюджетной системы остались внебюджетные местные фонды денежных средств. Государственные внебюджетные фонды денежных средств необходимо объединить с местными внебюджетными фондами в самостоятельный институт финансовой системы общества под названием «государственные и местные внебюджетные фонды». В связи с этим следует внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ):

– из абз. 2 ст. 10 БК РФ исключить слова «и бюджеты государственных внебюджетных фондов»;

– из абз. 3 ст. 10 БК РФ исключить слова «и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов»;

– ввести ст. 10.1 под названием «Государственные и местные внебюджетные фонды».

19. На основе проведенного исследования автор установил, что одни и те же юридические категории в различных отраслях законодательства используются неодинаково, что не способствует укреплению правовой системы страны. Так, понятие «казна» в БК РФ (ст. 102) трактуется более широко, чем в ГК РФ (ст. 214, 215), а понятие «обязательство», наоборот, в БК РФ (ст. 6) используется в более узком смысле, чем в ГК РФ (ст. 307). Представляется необходимым привести в соответствие нормы указанных статей БК РФ и ГК РФ.

В связи с этим:

– п. 1 ст. 102 БК РФ целесообразно изложить в следующей редакции: «Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования обеспечиваются полностью их казной, т.е. средствами соответствующего бюджета, и иным государственным или муниципальным имуществом, не закрепленным за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями»;

– в ст. 6 БК РФ слова «расходные обязательства» заменить словами «обязанность предоставить средства из соответствующего бюджета».

20. На основе анализа имеющихся в финансовой науке и науке финансового права высказываний ученых о финансовом контроле и его правовом регулировании автором сформулировано понятие финансового контроля. Финансовый контроль – это регламентированные нормами финансового права действия государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов, функционирующих на различных формах собственности, направленные на установление своевременности и правильности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные государственные фонды денежных средств, в фонды денежных средств, находящихся в иных формах собственности, а также на проверку законности и эффективности использования денежных, материальных и трудовых ресурсов в стране.

21. Изучив специфику финансовой деятельности органов внутренних дел и историю развития ее организации в системе МВД СССР, затем МВД России с целью повышения законности и результативности рассматриваемого направления их деятельности, автор обосновывает вывод о необходимости проведения определенных организационных мероприятий.