Читать книгу El sistema de inspección del trabajo en el Perú - Elme Arce-Ortíz - Страница 15

1. AUTORIDAD CENTRAL: UNIDAD ORGÁNICA Y FUNCIONAL DE SUNAFIL

Sobre la organización del sistema de inspección, el artículo 4 del Convenio 81 encarga la vigilancia y control de la inspección laboral a una autoridad central. Por tanto, la unidad debe ser básicamente funcional, ya que una sola autoridad debe dar las pautas de organización y funcionamiento del sistema7. Con ello se aseguran políticas de funcionamiento y metodología de actuación homogéneas, que básicamente redundan en eficacia administrativa y presupuestal. Lo que estaría prohibido es una inspección descentralizada, como sucedería con inspecciones autónomas con cada región dirigidas por autoridades distintas8.

En el Perú, la Ley General de Inspección, Ley 28806, creó la autoridad central de inspección, al constituir una Dirección General de Inspección en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Con ello, se buscó darle una orientación funcional unitaria a la inspección laboral que se encontraba hasta ese momento bajo la Dirección Nacional de Trabajo. La autoridad central de la inspección, premunida del artículo 22 de la Ley 28806, empezó a disponer la agregación temporal de inspectores de Lima hacia las regiones, con el fin de que inspectores especializados de Lima realicen actuaciones inspectivas fuera de sus límites habituales de fiscalización. Asimismo, a la unidad orgánica especializada se sumó la unidad en las materias a fiscalizar, pues se encargó a la autoridad central la vigilancia en materia socio laboral, derechos fundamentales y seguridad y salud en el trabajo a nivel nacional. Quizá a partir de este momento podemos hablar recién de la existencia de un Sistema General de Inspección en el Perú.

A partir del 2013, toda la estructura orgánica unitaria que se había construido alrededor de la Dirección General de Inspección es transferida a la Alta Dirección de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). La Ley 29981 reconoce en el Consejo Directivo y en el Superintendente de la SUNAFIL a la nueva autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección de Trabajo (artículo 3, primer párrafo).

Debajo de la Alta Dirección de SUNAFIL existen intendencias regionales, como órganos desconcentrados, que tienen una competencia territorial específica. La competencia territorial de cada intendencia regional abarca una región del Perú. Estas intendencias se encargan de ejecutar los planes y estrategias que elabora la Alta Dirección a nivel nacional, así como de cumplir con su función fiscalizadora en su ámbito regional. Es decir, la dependencia es de tipo orgánica, ya que la Alta Dirección como las intendencias regionales, son parte del mismo organismo (SUNAFIL) y de tipo funcional, ya que las intendencias regionales desempeñan sus funciones en el marco de la dirección ejercida por la Alta Dirección de SUNAFIL.

En consecuencia, tanto la Alta Dirección como las intendencias regionales pertenecen a la misma SUNAFIL, solo que la primera representa el ámbito nacional y unitario del sistema de inspección, mientras las segundas representan unidades de ejecución de las políticas de inspección en cada región.

2. EXCLUSIÓN DE LA COMPETENCIA FISCALIZADORA DE SUNAFIL: MICROEMPRESAS

La Ley que crea la SUNAFIL excluye de su ámbito de acción los procedimientos de supervisión, control e inspección de las normas de trabajo en las microempresas formales y no formales, pues confía estas atribuciones a los Gobiernos Regionales (artículo 3, segundo párrafo). Esta decisión, me parece que atenta claramente contra el Convenio 81, en la medida que rompe el principio de la autoridad central.

Me explico, aunque, como ya se dijo, es posible que algunas competencias salgan del ámbito de competencia de la autoridad central (SUNAFIL), lo que es inadmisible es que la supervisión de los Gobiernos Regionales no esté sometida a autoridad central alguna. Esta decisión organizativa es inconstitucional. Pero, todavía hay más, pues desde un aspecto formal una ley ordinaria, como la Ley que crea la SUNAFIL, no puede modificar la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. La segunda disposición complementaria modificatoria de la Ley SUNAFIL incorpora a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales las nuevas atribuciones en materia de inspección laboral, lo cual viola el artículo 106 de la Constitución en la medida que solo una ley orgánica puede modificar a otra ley orgánica.

Felizmente, este grave error jurídico y de gestión ha sido subsanado temporalmente por la Ley 30814, Ley de Fortalecimiento del Sistema Inspección del Trabajo (9 de Julio de 2018). Esta norma ha regresado a SUNAFIL, por un periodo de 8 años, las competencias para fiscalizar microempresas.

3. ÓRGANOS DIRECTIVOS SUNAFIL: ALTA DIRECCIÓN

La Alta Dirección cuenta con un órgano deliberativo, que es el Consejo Directivo, y una autoridad ejecutiva, que es representada por el superintendente.

El Consejo Directivo es un órgano colegiado que es el responsable de aprobar las políticas institucionales y la dirección de SUNAFIL. Es un órgano muy importante, ya que señala la línea estratégica y las metas que debe cumplir el sistema de inspección. Puede decidir sobre darle prioridad a fiscalizaciones en un sector determinado (sector textil o de la banca) o, simplemente, darle preferencia a la fiscalización en materias concretas (derechos fundamentales, por ejemplo) respecto de otras.

Es importante señalar que el Consejo Directivo no cuenta con representantes de los trabajadores o empleadores. Sus miembros son representantes de organismos públicos: Ministerio de Trabajo, SUNAT, SERVIR, EsSalud y Gobiernos Regionales. Esta conformación, absolutamente estatal, niega la participación de los actores sociales en la toma de decisiones de SUNAFIL.

Por su parte, el superintendente es quien representa a la SUNAFIL. Es designado por Resolución Suprema a propuesta del Ministro de Trabajo, lo cual en muchos casos cuestiona la imparcialidad del candidato nombrado. Ejecuta los planes y políticas acordadas en el Consejo Directivo desde una visión nacional, a través de la reglamentación de estas. Obviamente, coordina con las intendencias regionales para que estos planes, políticas y estrategias se apliquen en cada región. Adicionalmente, emite normas sobre funcionamiento interno o administrativo de la SUNAFIL. Ya no tendrá competencia para emitir directivas que interpreten o aclaren el significado de las normas legales laborales o de seguridad y salud, puesto que ello está encargado ahora al Tribunal de Fiscalización Laboral9.

4. ÓRGANOS EJECUTIVOS SUNAFIL: INTENDENCIAS REGIONALES

Las Intendencias Regionales dependen orgánica, técnica y funcionalmente de la Alta Dirección, razón por cual deberán cumplir lo que esta última ordene. Esto no significa que solo se sujetan a los dispuesto expresamente en los planes, políticas, estrategias u objetivos de la Alta Dirección, ya que están sometidos a un mandato general de “velar por el funcionamiento del sistema de inspección del trabajo, en el ámbito de su competencia” (artículo 38.3 del ROF, Decreto Supremo 007-2013-TR). Es decir, pueden tener también estrategias o planes propios dependiendo de la realidad económica de la región. Por ejemplo, en una región con puertos es factible que se le dé prioridad a la fiscalización del régimen de estibadores portuarios.

Sin lugar a dudas, la función más importante y la que marca la pauta organizativa de la inspección laboral en las intendencias regionales es la de vigilar o supervisar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo. Y es en el marco de esta función central de supervisión que se brinda la asesoría técnica a trabajadores y empleadores, difundiendo criterios técnicos interpretativos que crea la propia inspección en el cumplimiento de sus funciones.

Ahora bien, esta función de control se ejerce al interior de SUNAFIL por distintas subintendencias con competencias sucesivas. Así:

a) Subintendente de actuación inspectiva, que son quienes llevan a cabo la planificación y supervisión de las actuaciones inspectivas o de investigación que realizan los inspectores y cuyo término supone solo la propuesta de multa. En el Perú, los inspectores proponen una multa cuando corresponde o emiten un informe cuando no se detecta una infracción a la normativa. Además, son los encargados de emitir la orden de inspección que facultad a cualquier inspector a realizar su labor de vigilancia.

b) Subintendente de resolución, que son aquellos que resuelven si corresponde imponer la multa propuesta por el inspector o no. El subintendente dirige la primera instancia del llamado procedimiento sancionador. En caso esta resolución sea apelada por el empleador infractor, resuelve en segunda instancia el intendente regional.

c) Subintendente de administración, que son quienes llevan a cabo la cobranza coactiva cuando un empleador infractor no quiere pagar la multa impuesta en el procedimiento sancionador.

Es por eso que cada Intendencia regional de la SUNAFIL, como órgano ejecutor que es, cuenta según su Reglamento de Organización y Funciones (ROF) con un intendente y con tres subintendencias (actuaciones inspectivas, resolutivas y de administración)10. Estas tres subintendencias actúan sucesivamente al momento de fiscalizar el cumplimiento de la normativa laboral. Primero, se investiga mediante la actuación del inspector. Segundo, si hay propuesta de multa, se evalúa si corresponde imponer la misma o no. Y tercero, si se llega a imponer la multa, el órgano administrativo persigue su cobro mediante acciones de cobranza coactiva.

Es preciso resaltar la diferencia que existe entre la actuación de los inspectores en el marco de las actuaciones inspectivas y el procedimiento sancionador. Ambas fases por las que pasa la fiscalización de las normas laborales tienen periodos temporales distintos y principios distintos, tal como se verá más adelante.

Por último, las intendencias regionales son órganos desconcentrados de SUNAFIL. No tienen ninguna relación orgánica ni funcional con los gobiernos regionales. La intendencia regional utiliza a la región solo para delimitar su ámbito territorial.

5. ÓRGANO RESOLUTIVO E INTÉRPRETE SUNAFIL: TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

Las resoluciones que imponen multa, acabada la segunda instancia (intendencia regional), pueden ser revisadas por el Tribunal de Fiscalización Laboral mediante recurso de revisión. La función de este Tribunal es la de unificar la jurisprudencia administrativa dentro de la SUNAFIL y, con ello, crear precedentes de obligatorio cumplimiento para los operadores del sistema de inspección (inspectores, subintendentes e intendentes) sobre la correcta interpretación de las leyes laborales.

Este Tribunal, aunque depende orgánicamente de SUNAFIL cuenta con independencia técnica.

Lo que queda claro, luego de comprender la finalidad de este Tribunal, es que la Alta Dirección ya no tiene competencia para aclarar el sentido ambiguo de las normas laborales mediante directivas, salvo en lo que se refiere a competencias y funcionamiento de la inspección. El artículo 11.v del ROF de SUNAFIL permite al superintendente “emitir criterios técnico-legales sobre la aplicación de la normativa de inspección del trabajo”.

6. LOS INSPECTORES DE TRABAJO Y DE SEGURIDAD Y SALUD SUNAFIL

Tienen relación contractual con SUNAFIL y están destacados en los órganos ejecutivos (intendencias regionales). Los inspectores realizan su trabajo de vigilancia en el cumplimiento de normas laborales y de seguridad y salud en la fase de actuaciones inspectivas o de investigación.

A pesar de su relación contractual con SUNAFIL, gozan de autonomía técnica y funcional. Se les garantiza independencia frente a cualquier influencia exterior. Lo anterior no los exime de cumplir sus funciones dentro del plazo legal, de someterse al control y seguimiento de sus actuaciones por sus superiores y la obligación de adecuarse a las normas y criterios aplicables en el sistema.

Según la Ley General de Inspección del Trabajo, artículo 6 de la Ley 28806, hay tres clases de inspectores:

a) Supervisores inspectores. - Son jefes de grupo. Se encargan de revisar las actas de infracción o informes que firman los inspectores de trabajo, además de apoyarlos en la planificación de sus labores. Rara vez realizan actuaciones inspectivas en los centros laborales. Y están facultados para desempeñar íntegramente todos los cometidos de la función inspectiva. Finalmente, existen solo en algunas intendencias regionales.

b) Inspectores de Trabajo. - Son los servidores públicos que realizan las actuaciones inspectivas y de investigación. Tienen todas las competencias para llevar a cabo la función inspectiva, así como los Supervisores. Están divididos por especialización: laborales, derechos fundamentales y seguridad y salud en el trabajo.

c) Inspectores Auxiliares. - Al igual que los inspectores de trabajo realizan las actuaciones inspectivas y de investigación. No obstante, solo tienen competencia para realizar su labor de fiscalización en materias que no revistan complejidad (Decreto Legislativo 1383). Por ende, los inspectores auxiliares no pueden firmar un acta de infracción de una materia compleja, pues su firma será causal de nulidad del mencionado documento, salvo que estén acompañando a un inspector de trabajo en la diligencia. Mientras, las orientaciones técnicas las puede realizar en cualquier tipo de empresa.

Este panorama legal, sin embargo, se ha visto cuestionado por la realidad de las intendencias regionales. La gran mayoría de las intendencias regionales cuentan solo con inspectores auxiliares, razón por la cual no pueden hacer fiscalizaciones en medianas o grandes empresas. No se entiende por qué se posterga el ascenso de los auxiliares a inspectores de trabajo, más aún si todos los auxiliares cuentan con más de 2 años que es el requisito para el ascenso. Este es un grave obstáculo para lograr el fortalecimiento del Sistema General de Inspección.

Otra constatación que cuestiona la realidad del sistema de inspección es el número de inspectores. Según la OIT debería existir 1 inspector para cada 2,500 trabajadores, por cuanto corresponde que nuestra inspección tenga cerca de 2,000 inspectores. Sin embargo, SUNAFIL cuenta con cerca de 700 inspectores a nivel nacional. Estamos muy por debajo de los ratios internacionales.

7 “El fin de la centralización administrativa que pregona el convenio 81 OIT es la aplicación de políticas uniformes y un uso racional de los recursos” (Navarro, 2010, p. 103).

8 No obstante, no estaría prohibida una inspección dirigida por varias autoridades centrales, cuando las competencias materiales así lo exige. Por ejemplo, el convenio 129 OIT, sobre la inspección en la agricultura, propone que en este tema se podría organizar una inspección independiente con su propia autoridad central (artículo 7.1). En países como Bélgica, la vigilancia de condiciones sociales está sometida a una autoridad central, mientras la inspección en seguridad y salud la dirige otro órgano unitario y especializado.

9 No queda claro de lo señalado en la Ley 29981, Ley de creación de Sunafil, si determinar las competencias de los inspectores es una materia incluida dentro del “funcionamiento interno”. Por ejemplo, qué debemos entender como “domicilio del empleador” a efectos de limitar la entrada libre de los inspectores. O si los trabajadores CAS pueden ser fiscalizados por los inspectores. Me parece que estas ambigüedades deben ser solucionadas por el Superintendente mediante normas o directivas. Obviamente, las de interpretación de normas legales laborales (derechos y obligaciones de trabajadores y empleadores) corresponden ya al Tribunal de Fiscalización Laboral.

10 Se puede verificar la organización de las intendencias regionales u órganos desconcentrados en los Decretos Supremos 007-2013-TR y 009-2013-TR.