Читать книгу La niñez del Perú en la mira: qué podemos aprender de los programas sociales - Enrique Vásquez H. - Страница 4

Introducción

La preocupación

En 1989, la Organización de las Naciones Unidas aprobó la Convención sobre los Derechos del Niño. Esta tenía como objetivo garantizar las bases que permitan a los niños, niñas y adolescentes desarrollarse en un ambiente de bienestar (Unicef, 2014). De este modo, se establecía que tenían derecho a la vida, a una identidad, a la educación, a la salud, a la alimentación, a la protección contra el trabajo infantil, entre otros (Unicef, 1989). Unicef y organizaciones como Save the Children, Plan International, World Vision, Caritas, CARE, ADRA-Ofasa, entre muchas otras, trabajan para hacer respetar los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes. A pesar de estos esfuerzos, sin embargo, aún existen muchos niños cuyos derechos continúan siendo vulnerados. A nivel mundial, a 2017, 152 millones de niños son víctimas de trabajo infantil (OIT, 2017b) y 149 millones de niños no crecen adecuadamente debido a mala nutrición (Unicef, 2019).

En el Perú, lamentablemente, la situación no es diferente. En 2000, el 33% de los niños y niñas menores de 5 años sufrían de desnutrición crónica. Para 2019, esta cifra se había reducido al 12% (Unicef, 2019). Asimismo, la tasa de mortalidad infantil en 2018 fue de 19 por cada 1.000 nacidos (Instituto Nacional de Estadística e Informática [INEI], 2019c), mientras que en 2000 esta tasa era de 34 por cada 1.000 nacidos (Vásquez & Mendizábal, 2002). Aún más preocupante es que, entre 2001 y 2015, el porcentaje de niños y niñas que trabajaban mostró solo una pequeña reducción, del 26,9% al 26,1% (INEI & OIT, 2002, 2016j). En extremo, según la Endes, la anemia por hierro en 2018 fue del 46,6%, cuando ya en el año 2007 se había logrado un 41,6%. Algunos datos muestran resultados positivos, otros se resisten a mejorar y, quizás, alguno está en retroceso. La mejora de la inversión social focalizada en niños, niñas y adolescentes del Perú es urgente; y, por ello, el aprendizaje sobre cómo las instituciones y los actores involucrados han estado en permanente lucha merece testimoniarse.

Factores como el nivel socioeconómico y la ubicación geográfica (urbana o rural) continúan siendo determinantes cuando se hacen comparaciones en aspectos como la educación, la alimentación, la salud, la recepción de servicios básicos y las condiciones de vida (Vásquez, 2004a). Por ejemplo, en 2000, la tasa de matrícula en educación superior en áreas rurales era del 8,5%, y del 25,5% en áreas urbanas. Para 2017, estas cifras habían pasado a ser un 16% en áreas rurales y un 34,5% en áreas urbanas (INEI, 2018c). Así, pues, se encuentran latentes las brechas y la desigualdad de oportunidades en el país. Niños y jóvenes en situación de pobreza siguen sin percibir los beneficios básicos a los que tienen derecho (MIMP, 2012).

No cabe duda de que el país ha experimentado un crecimiento económico positivo: entre 2014 y 2018, el PIB creció anualmente en un 3,2% en promedio (Banco Mundial, 2019). Sin embargo, no todos se han visto beneficiados de manera equitativa. Los niños en estratos sociales altos tienen mejores condiciones de vida y mayor acceso a oportunidades educativas y laborales, mientras que los niños en situación de pobreza a menudo no cuentan con servicios básicos como salud o agua potable. Del mismo modo, a menudo la falta de recursos económicos no les permite acceder a educación superior, lo que termina siendo perjudicial para sus oportunidades laborales. Así, disminuyen sus probabilidades de superar la pobreza y se genera un ciclo de pobreza (Castañeda & Aldaz-Carroll, 1999).

Con el fin de resolver esto, el Estado ha estado inmerso en una lucha constante por disminuir las brechas generadas por la inequidad social y económica. A lo largo de los años, el Estado ha hecho diferentes esfuerzos por generar políticas y programas y asignar recursos públicos focalizados en los niños, niñas y adolescentes, con la intención de respetar el cumplimiento de sus derechos. Cabe destacar la concepción y desarrollo del Plan Nacional de Acción por la Infancia, así como todas las normativas gubernamentales en sintonía con la Observación General 19 de la Convención sobre los Derechos del Niño en relación con el «Presupuesto público para la realización de los Derechos del Niño» (Organización de las Naciones Unidas, 2016).

Combatir la exclusión social, en particular la de los niños, niñas y adolescentes, es necesario para poder garantizar un crecimiento económico en el largo plazo y para combatir la perpetuidad del ciclo de la pobreza (Abramo, Cecchini, & Morales, 2019). El Gobierno, que tiene presente la importancia de disminuir las brechas, ha establecido marcos jurídicos e iniciativas de inversión social que tienen como primera prioridad a los niños y adolescentes. De este modo, se perciben cambios, como en el caso de la desnutrición crónica, que pasó del 19,5% en 2011 al 12,9% en 2017 (Unicef, 2017) Asimismo, la tasa de asistencia a educación inicial, que era del 65,8% en 2008, aumentó al 82,6% en 2018 (INEI, 2019d). Por su parte, la tasa neta de asistencia a educación secundaria mejoró del 75,5% al 84,7% de 2008 a 2018 (INEI, 2019d). Estas cifras demuestran que los esfuerzos del Estado pueden ser efectivos y tener resultados relevantes en la lucha contra la desigualdad.

Para lograr esto, sin embargo, es necesario un proceso continuo de aprendizaje institucional y mejora a partir de experiencias pasadas. Los programas sociales desarrollados por el Estado en favor de la niñez deben continuar su proceso de mejora para poder llegar de manera más efectiva a más ciudadanos. El Estado ha demostrado éxitos en diversos aspectos, como los mencionados anteriormente, pero aún hay trabajo por hacer. En 2016, 1,6 millones de menores de entre 5 y 13 años trabajaban (Unicef, 2017). Del mismo modo, en 2018, el 43% de los niños de entre 5 y 36 meses sufrían de anemia (Unicef, 2019). El proceso de aprendizaje y mejora debe ser continuo y persistente para que los programas puedan cumplir sus objetivos de manera adecuada. Por ello, se deben identificar las oportunidades de mejora de los distintos programas sociales.

En general, el trabajo de acortar las brechas en el Perú no debe detenerse y debe mejorar aprendiendo del pasado. Para 2016, por ejemplo, solo el 45% de los jóvenes de áreas rurales terminaban la secundaria. Para áreas urbanas, la cifra era del 75% (Unicef, 2017). El objetivo de garantizar un ambiente en el que niños y adolescentes puedan desarrollarse plenamente sigue inconcluso. Por ello, este libro rearma parte del rompecabezas que es el saber acumulado de los programas sociales en sus aspiraciones de acortar las desigualdades en la infancia y adolescencia en el Perú. Para ello, se intenta rescatar lecciones de aprendizaje institucional desde la creación de los programas en la década de 1990 hasta los vaivenes de la gestión de la inversión social en favor de los menores durante las primeras décadas del presente milenio.

Avances estratégicos

El país ha avanzado en la formulación de estrategias de intervención social destinada a niños y adolescentes. En el caso peruano, hay planteamientos que las ordenan: la Estrategia Nacional «Incluir para Crecer», el Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Estrategia de Gestión Territorial «Primero la Infancia», entre otros, que idealmente deberían englobar parte de la organización de una estrategia conjunta de lucha contra la pobreza.

1. Estrategia Nacional «Incluir para Crecer»

El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) creó la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social «Incluir para Crecer» y buscó, a partir de la articulación intersectorial e intergubernamental, establecer una guía para alinear sus enfoques para reducir la pobreza y generar inclusión social en el país (Midis, 2012b). Esta estrategia tuvo en consideración el ciclo de vida para establecer programas sociales que permitieran mejorar indicadores sociales de la población en el corto, mediano y largo plazo. Si bien se planteó generar un enfoque que promoviera la coordinación institucional, esta fue limitada, ya que solo abarcó al sector Midis (cuyos programas demostraron los mejores resultados en el eje de la articulación). A menudo, la articulación horizontal entre programas de diversos ministerios es lo que menos se desarrolló en la práctica nacional, salvo la experiencia corta del PIAS en las zonas amazónicas.

2. Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2012-2021

Este marco de política pública buscaba el desarrollo de estrategias articuladas a favor de la infancia y adolescencia. De este modo, señalaba la agenda por seguir para defender los derechos de niños, niñas y adolescentes. El plan tenía como objetivo garantizar el crecimiento y desarrollo integral de niños niñas y adolescentes, así como su protección. Sus objetivos están estructurados en función de las etapas de vida (por rangos de edad). De la misma manera, se plantearon metas emblemáticas claves para el desarrollo de la infancia y la adolescencia. Estas estaban enfocadas en la reducción del indicador de desnutrición, la mejora de la comprensión lectora, la reducción de la tasa de maternidad adolescente y la disminución de la violencia familiar. Se buscaba que los menores pudieran desarrollar plenamente sus capacidades y acceder a servicios básicos. Mediante intervenciones estratégicas, se esperaba que la inversión pública en la infancia y la adolescencia sirviera como una estrategia de superación de la pobreza, es decir, que se pudiera lograr interrumpir el ciclo de la pobreza (MIMP, 2012).

3. Estrategia de Gestión Territorial «Primero la Infancia»

Plantea la ruta que se debe seguir para poder trabajar de manera intersectorial hacia objetivos concretos (Midis, s. f. [c]). Busca lograr un adecuado desarrollo infantil mediante la promoción del trabajo articulado entre los Gobiernos nacional, regional y local (El Peruano, 2019). Tiene siete metas prioritarias: nacimiento saludable, apego seguro, estado nutricional adecuado, comunicación verbal efectiva, camina solo, regulación de emociones y comportamiento, y función simbólica (El Peruano, 2019). De este modo, desde la gestación hasta los 5 años, esta estrategia prioriza el acceso al paquete integrado de servicios que contribuyen al desarrollo de los niños y niñas (Midis, s. f. [c]).

4. Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2015-2021

En el año 2015, se aprobó una actualización para el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional orientado hacia 2021. Dicha estrategia cuenta con aquellas líneas de acción que requiere la intervención pública para garantizar resultados cuantificables en materia de seguridad alimentaria (Minagri, 2015). Mediante su elaboración concertada a partir de una comisión multisectorial conformada por diversos ministerios y organizaciones sociales, guiada por el Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri), se lograron concertar las acciones en cinco dimensiones principales para la seguridad alimentaria y nutricional.

5. Plan Estratégico de Desarrollo Nacional Actualizado «Perú hacia el 2021»

El Gobierno del presidente Humala, con el objetivo de promover un enfoque actualizado para el accionar necesario en el mediano y largo plazo, impulsó, a través del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan), el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional Actualizado «Perú hacia el 2021» (Ceplan, 2016). Dicho plan se fundamentó en seis ejes estratégicos principales esenciales para garantizar un orden estratégico que propicie el desarrollo del país en armonía, a saber: i) derechos fundamentales y dignidad de las personas; ii) oportunidades y acceso a los servicios, iii) Estado y gobernabilidad; iv) economía, competitividad y empleo; v) desarrollo regional e infraestructura; y vi) recursos naturales y ambiente.

Propuesta de enfoque a nivel de programa social

Este libro busca estudiar una serie de programas sociales desarrollados en el Perú. Para ello, se propone un enfoque multidimensional de la gestión de los programas sociales. Este ha sido construido tras una revisión de la literatura y una descomposición de las dimensiones de todo programa social. De este modo, el análisis de la dinámica del proceso de aprendizaje institucional de cada programa social ha seguido la siguiente lógica. En primer lugar, se identifica el problema social que el Estado intentaba aliviar en el momento de la concepción del programa. De esta manera, y con la información disponible, se buscó entender las causas y las implicancias del problema social, con la finalidad de comprender cuáles eran los objetivos o aspiraciones en término de brechas o tensiones sociales por enfrentar. En segundo lugar, se aborda sucintamente la historia institucional de la entidad pública para comprender cómo el contexto histórico fue retando a la intervención en su intento de resolver el problema social. Para fines de este libro, la historia se cuenta desde la década de 1990, cuando se dieron cambios profundos en el modelo económico en el Perú, hasta 2018, año difícil en lo económico, social y ético-moral para el país.

Así, la reconstrucción de la dinámica del aprendizaje institucional se descompondrá a partir de la observación de cambios en las diferentes dimensiones de gestión del programa. Cada dimensión engloba, a su vez, elementos de juicio, criterios o acciones que le dan contenido y forma. Desde esta perspectiva, se propone que el análisis multidimensional de la gestión de un programa social está compuesto por seis dimensiones que dan fondo y forma al abordaje. Esta propuesta de enfoque se puede traducir de manera gráfica a través de un cubo, con el fin de expresar la multidimensionalidad, compuesto a su vez por pirámides de elementos o marcadores de visión y/o acción del programa social, con la intención de pautear la variedad de términos de referencia con los que cada dimensión debe gestionarse. En términos gráficos, el enfoque se puede visualizar de la siguiente manera:

Figura 1 Esquema de análisis multidimensional de la gestión de un programa social

Cada una de estas seis dimensiones de gestión, complementarias entre sí, es una parte constitutiva central en la intervención de un programa social. Cada dimensión puede definirse en los siguientes términos:

1. La identificación de beneficiarios. La definición de la población objetivo y beneficiaria en términos de grupo de edad y/o principal vulnerabilidad es fundamental para precisar el objetivo central del programa social (Wodon, 2012). Para ello, la literatura académica y los manuales de las organizaciones han condensado el conocimiento técnico y científico especializado en técnicas del proceso de identificar a la población por atender (Schuck & Zeckhauser, 2006). Cuatro elementos son fundamentales:

Figura 2 Elementos de la dimensión de la identificación de beneficiarios de un programa social

1.1 Definición de criterios de identificación. Precisar, desde un principio, los criterios técnicos para visualizar, abordar y definir a la población (objetivo, atendible y beneficiaria) es el primer punto fundamental para poder medir el margen de alcance del programa social (Sedesol, 2015c). Los criterios deben basarse en mediciones previas y análisis de intervenciones exitosas y fallidas experimentadas en el pasado (Wodon, 2012).

1.2 Métodos de investigación y herramientas estadísticas de identificación. Los avances de investigación cuantitativa y cualitativa han ido en sintonía con los avances en el desarrollo, uso y acuciosidad de herramientas para poder identificar en teoría y campo a la población del programa social (Madueño, Linares, & Zurita, 2004). Resulta relevante saber escoger el método más pertinente, acucioso e incuestionable para abordar la realidad social que el programa intenta intervenir (Cecchini & Madariaga, 2011).

1.3 Gama de perfiles de población. La definición de perfiles por edad, género, raza, estado civil, carga familiar, empleo, situación migratoria, religión, dominio geográfico, entre otros, ayudará a construir con precisión a los diferentes tipos de población objetivo y/o beneficiaria (Van Domelen, 2007). Esto ayudará a determinar qué tipo de intervención o enfoque es relevante para cada tipo perfil (Fernández, 2015, pp. 15-16).

1.4 Construcción y validación de padrones. Es esencial definir y controlar el cumplimiento estricto de los términos de referencia del trabajo técnico de los responsables de recolectar, procesar, analizar y validar en campo la construcción de padrones de beneficiarios (Evalúa CDMX, 2016). Solo así se podrá garantizar que el proceso de identificación de la población por atender esté basado en pertinencia y transparencia. Además, es fundamental para la optimización de los recursos de un programa, a fin de evitar fraudes, errores de duplicación y superposición de beneficios (Banco Mundial, 2012b). Asimismo, con ello se previenen filtraciones de usuarios que no cumplen con las características necesarias para calificar como beneficiarios (ComexPerú, 2019).

2. Provisión del bien o servicio público. Esta dimensión se centra en cómo se concibe y se operacionaliza la gestión de la producción y entrega del bien o servicio público como parte de cada intervención que busca aliviar o resolver brechas o tensiones sociales. Cuatro elementos son fundamentales para darle contenido:

Figura 3 Elementos de la dimensión de la provisión del bien o servicio público de un programa social

2.1 Definición técnica y operativa del bien o servicio que será entregado a los beneficiarios. Las lecciones aprendidas de evaluaciones previas, de estudios de costo/efectividad o de experiencias internacionales en la producción y entrega del bien o servicio han de servir de benchmark para concebir el proceso productivo y de entrega del bien público del programa (Pardo, 2003). Conocidas las características particulares de la población meta, es estratégico que el bien o servicio por brindar satisfaga las expectativas de contribuir a cerrar las brechas o acortar las tensiones sociales que el programa intenta resolver (Fernández, 2015). Además, se deben considerar las características de cada perfil poblacional, de manera que el bien o servicio ofrecido sea relevante para su caso particular (Madueño et al., 2004).

2.2 Términos de referencia del proceso de producción y entrega del bien o servicio público. La claridad y la precisión de cada característica de los eslabones de la cadena de producción y suministro del bien o servicio público deben ser incuestionables (ONU, 1998a). Los detalles basados en estudios, pruebas e informes técnicos deberán traducirse en las especificaciones técnicas para todo el proceso (Cepal, 2010). A su vez, las especificaciones deben guardar estricta pertinencia entre la oferta del bien público y la demanda social por satisfacer (Devereux & Cook, 2000). Cualquier descalce ocasiona problemas en la efectividad del programa social.

2.3 Deberes y derechos de los agentes involucrados en la cadena de suministro. La acción del programa social abarca el involucramiento de una serie de actores, que incluyen proveedores, subcontratistas, técnicos, operadores, receptores, veedores y población beneficiaria (OIT, 2016). Cada uno debe tener claro cuáles son sus deberes y derechos en toda la cadena de la provisión para que se asegure la efectividad de la entrega en las condiciones establecidas por el programa (Defensoría del Pueblo, 2011). De ahí que los requisitos especificados previamente en los términos de referencia de la intervención deban tomar en cuenta los puntos de vista de los actores involucrados.

2.4 Definición de recursos legales, financieros y humanos responsables. El costeo de todos y cada uno de los eslabones de la cadena de producción y entrega del bien o servicio por parte del programa social debe hacerse bajo criterios técnicos estrictos (Banco Mundial, 2012b). Estos deben involucrar no solo el aspecto presupuestal, sino también el legal y la gestión del talento humano, a fin de que pueda asegurarse la puesta en marcha de la intervención sin tropiezos (Armijo, 2007).

3. IEC (información, educación y capacitación). De manera creciente, la literatura académica alienta a los gestores sociales a ir más allá de solo asegurar la entrega del bien o servicio público (Fernández, 2000). Por ello, es importante tomar en cuenta cuatro elementos de IEC que pueden permitir cambios de patrones, actitudes y comportamientos de los agentes involucrados en el delivery del programa social (Abramo, Cecchini, & Morales, 2019). De esta manera, la dimensión IEC de gestión del programa, que complementaría la acción propia de la provisión del bien, posibilitaría incrementar la usabilidad y rentabilidad social del bien o servicio público. A saber:

Figura 4 Elementos de la dimensión IEC de un programa social

3.1 Acceso y uso de información. Los programas sociales necesitan desarrollar, en sus proveedores, colaboradores, operadores y beneficiarios, la capacidad de acceder a información y usarla para que la intervención, en sus diferentes dimensiones, logre cumplir sus funciones (Ribar, 2014). Un supuesto fundamental es que debe existir un óptimo sistema de información que ofrezca datos, conocimiento y proyecciones de problemas y soluciones del problema que el programa social busca atender (Suárez, s. f.).

3.2 Educación para la formación de agentes de cambio. La formación en principios, valores y criterios para la acción que generen un cambio de patrones, actitudes y comportamientos es vital para que la rentabilidad de la inversión sea la esperada (Aritomi & Díaz, s. f.). Esto debido a que, si no se realizan cambios en las tendencias de los beneficiarios, o de sus padres, la transmisión intergeneracional de la pobreza puede persistir (Cecchini & Madariaga, 2011). Ciertamente, es un proceso lento, pero la producción y difusión de contenidos es un paso importante para generar el cambio esperado por el programa (Fernández, 2000).

3.3 Capacitación técnica para operadores, proveedores, usuarios y evaluadores. Los responsables de cada uno de los eslabones de la cadena de agentes que participan de la intervención deben manejar los mismos conceptos, variables, indicadores, productos, procesos y resultados, a fin de lograr una sintonía en la operatividad (Grade, 2006). Para ello, es de valiosa importancia el desarrollo de contenidos y sesiones de capacitación técnica, sobre todo cuando todos aportan con la experiencia propia de la gestión en campo (Vásquez, 2006). Asimismo, resulta clave capacitar también a personas cercanas a los beneficiarios para que puedan cumplir un rol de soporte y apoyo de manera eficiente; es decir, a los padres y familiares de los niños, niñas y adolescentes beneficiarios (MIMP, 2017d).

3.4 Protocolos IEC. El quehacer de acceder a información y usarla, y de brindar educación y capacitación a todos los agentes involucrados, debe estar regido por estrictos protocolos que garanticen la existencia de un valor agregado en el servicio público provisto (Fernández, 2000). De esta manera, la inversión en esta dimensión puede tener un proceso ordenado de implementación, supervisión y actualización que se ajuste a los productos, procedimientos y resultados esperados (Midis, 2019).

4. Monitoreo y evaluación de impacto. La mejora continua de un programa debe basarse en las lecciones aprendidas de la gestión (Gertler et al., 2017). Para ello, la institución requiere monitorear y realizar evaluaciones de impacto, de carácter cuantitativo o cualitativo. La única forma en que esto puede realizarse es mediante el diseño de un sistema de información que permita sustentar los análisis pertinentes de la intervención (Bernal & Peña, 2011). De esta manera, los indicadores de insumo, proceso y resultados del programa mostrarán evidencia para sustentar acciones de corrección y/o mejora (Gertler et al., 2017; Bernal & Peña, 2011; Khandker, Koolval, & Samad, 2010). Hay cuatro elementos importantes:

Figura 5 Elementos de la dimensión del monitoreo y evaluación de impacto de un programa social

4.1 Recolección de información. Un buen monitoreo y evaluación de impacto debe basarse en evidencia correctamente construida (Khandker et al., 2010). Para ello, resulta fundamental que la información sea de buena calidad y en la cantidad y oportunidad adecuadas (Naser & Concha, 2014). Ciertamente, el punto de partida de un programa social es contar con un sistema de captura de información de campo, basado fundamentalmente en los más estrictos estándares técnicos y académicos, que permita acopiar los datos de manera adecuada (Gertler et al., 2017; Bernal & Peña, 2011).

4.2 Procesamiento de información. Dados los productos, procesos y resultados esperados del programa social, este requiere que se construya todo un sistema apropiado basado en las más recientes e incuestionables técnicas estadísticas y de evaluación (Irarrázaval, 2004). La construcción de cualquier métrica deberá ser muy rigurosa en su concepción y aplicación para que los resultados muestren sustento incuestionable frente a todo diagnóstico para la mejora del programa social (Gertler et al., 2017; Bernal & Peña, 2011; Khandker et al., 2010).

4.3 Análisis de información. La realidad multidimensional exige que los programas sociales desarrollen equipos multidisciplinarios para que puedan abordar los problemas y soluciones de la mejor manera posible (Banco Mundial, 2012b). Así, mediante el uso de enfoques cuantitativos y/o cualitativos, los equipos técnicos podrán crear la mejor argumentación para que el monitoreo y la evaluación de impacto sean efectivos (Khandker et al., 2010).

4.4 Difusión de información. Todos los agentes involucrados tienen el deber y el derecho de contar con los resultados del monitoreo y evaluación de impacto (Banco Mundial, 2012b). Dependiendo del público, se deben traducir los informes de la mejor manera posible para la presentación de evidencia de los resultados (Navarro, 2005). Solo así, cada agente podrá comprender cuánto se ha avanzado o se requiere mejorar en el accionar del programa social (Naser & Concha, 2014). Cada uno, desde su perspectiva, podrá contribuir a entender las fortalezas y debilidades del programa social tiene, pero también podrá identificar, a la luz del análisis, el potencial de mejora permanente y cómo puede y debe contribuir (Bernal & Peña, 2011).

5. Graduación y elegibilidad. Se entiende por «graduación» cuando un beneficiario egresa del programa y deja ser atendido por este debido a que ha superado su condición de vulnerabilidad (Banco Mundial, 2012b), mientras que «elegibilidad» se refiriere al hecho de que el niño, niña o adolescente atendido debe poseer las características que el programa establece como necesarias para su recepción (Madueño et al., 2004). Cuatro elementos constituyen este componente de la gestión:

Figura 6 Elementos de la dimensión de la graduación de beneficiarios de un programa social

5.1 Derechos y deberes del programa social en relación con el beneficiario. La institución debe contar con reglas de juego claras y simples (Grey, Campana, & Monge, 2018). El directivo, el colaborador, el operador y el subcontratista, así como el beneficiario, deben saber con precisión qué responsabilidades y qué derechos asisten al programa en su vínculo con el beneficiario (Banco Mundial, 2012b).

5.2 Derechos y deberes del beneficiario. El «contrato social» del Estado con el beneficiario debe ser accesible y entendible para el este. De esta manera, el ciudadano tendrá un horizonte preciso de lo que el programa espera que cumpla, y a lo que el propio beneficiario debe o puede acceder como ayuda social. Las precisiones ayudarán a ambas partes a construir una sana y transparente relación de corresponsabilidad entre el Estado y la ciudadanía (Banco Mundial, 2012b).

5.3 Consideraciones de excepcionalidad. Si bien el programa puede hacer su máximo esfuerzo para aliviar o reducir la vulnerabilidad del beneficiario, ello no necesariamente se logra en la dimensión u oportunidad esperada (Romero, Riva, & Benites, 2016). Por ello, es conveniente contar con cláusulas de excepcionalidad que permitan al operador intervenir en casos muy excepcionales, a fin de que el beneficiario no quede en una situación de riesgo e incertidumbre (Grey et al., 2018).

5.4 Protocolo de gestión del cambio de condición del beneficiario. El egreso de un programa social o la pérdida de la condición de beneficiario de este siempre genera incertidumbre al ciudadano, pues este cuenta con la ayuda (Zárate et al., 2012). Por ello, el programa requiere de un protocolo para que, con la anticipación necesaria y prudente, el beneficiario tome conciencia de la situación, y se elabore un plan de salida acorde con su situación ex ante y ex post (Trivelli & Clausen, 2015). De esta manera, el cambio será más prudente y gradual para la institución, ys fundamentalmente para el ciudadano que deja de ser beneficiario (Grey et al., 2018). En el caso de los beneficiarios que logran egresar exitosamente de un programa, es necesario que se les haga seguimiento de manera que los logros obtenidos gracias a la intervención no se pierdan en el tiempo (MIMP, 2017d).

6. Articulación interinstitucional. El último componente de análisis no es el menos importante: por el contrario. La literatura cada vez reta más a los gestores a buscar intervenciones coordinadas, pues así la sinergia ayuda a incrementar la rentabilidad de la inversión social (Trivelli & Clausen, 2015). Es posible crear dos tipos de articulación: la articulación horizontal, que vincula diversos sectores o ministerios dentro del ámbito público; y la articulación vertical, que relaciona a los diferentes niveles de gobierno. En ambos casos, se pueden considerar complementariamente las intervenciones privadas de fundaciones, empresas, ONG, iglesias y organizaciones sociales de base como elementos de colaboración en el ejercicio de la articulación (Schwarzer, Tessier, & Gammage, 2014).

Figura 7 Elementos de la dimensión de articulación interinstitucional de un programa social

6.1 Formulación de políticas e intervenciones. El punto de partida de la sinergia de los programas sociales es crear y mantener un espacio de construcción y actualización de políticas e intervenciones (Leyton, 2018). El compartir entre instituciones de los diferentes sectores y niveles de gobierno ayuda a comprender mejor el margen de maniobra de cada entidad colaboradora con los enfoques políticos y de gestión (Betranou, Casali, & Velasco, 2018). De esta manera se sentarían las bases de una concertación de la inversión social como un solo Estado, focalizado como un todo en lograr sus metas de bienestar.

6.2 Construcción de sistemas operativos de llegada a población y de producción y delivery del bien y/o servicio público. La experiencia acumulada por décadas entre todos los programas sociales es un saber escasamente compartido. Por ello, se debe promover de manera constante la articulación (vertical u horizontal) para que los conceptos, decisiones y acciones sean compartidos fluidamente entre las instituciones (Irarrázaval, 2004). La tecnología de la información permite generar oportunidades para que el aprendizaje institucional sea compartido y enriquecido gracias a las redes (Beltrán & Vásquez, 2018). De esta manera, la fertilización cruzada de saberes ayudará a que el Estado gestione su inversión de una manera más sintonizada entre instituciones y, sobre todo, con la ciudadanía.

6.3 Prácticas de monitoreo y evaluación compartidas. Las acciones y lecciones de realizar el monitoreo y la evaluación de impacto deben ser ejercitadas de manera conjunta por los diferentes actores comprometidos en la inversión social (Gertler et al., 2017). El compartir lo bueno, lo malo y lo feo de la experiencia de cada uno ayudará a que todos los programas puedan comprender mejor sus limitaciones y potencialidades a la luz de los ojos de terceros (Bernal & Peña, 2011). Idealmente, la fusión de sistemas de información de los programas ayudaría mucho a cimentar una cultura de evaluación multisectorial y multinivel.

6.4 Protocolos, convenios y acuerdos de intervenciones sinérgicas. La producción legal de acuerdos, convenios, alianzas y redes ha avanzado mucho a partir de la acción de los programas sociales. Sin embargo, es importante compartir más este saber y, sobre todo, conocer cuán cerca o cuán lejos estuvo la acción o resultado del programa social en relación con lo concebido en los protocolos. De esta manera, se podrá aprender a mejorar los contenidos y las formas de desarrollar las articulaciones entre las instituciones, para que la inversión social entre programas se maneje con una mayor sinergia.

En suma, el enfoque de análisis multidimensional de la gestión de un programa social propuesto intenta presentar un esquema para armar el rompecabezas de la dinámica del proceso de aprendizaje institucional de un programa social. A partir de la descomposición de este cubo de abordaje en sus diferentes pirámides de elementos de las seis dimensiones de gestión, se espera tener una visión práctica para mirar y comparar los programas sociales.

La diferencia

En la literatura académica, con estrecha relación a las evaluaciones de impacto, se maneja la noción de la teoría del cambio. Dicha teoría busca explicar la relación causal mediante la cual una intervención en particular logra, a través de sus productos y posteriores resultados, llegar a cumplir un impacto final (Dhillon & Vaca, 2018). En otras palabras, uno puede pensar en la teoría del cambio como una especie de «efecto dominó». A partir de los insumos de una iniciativa en particular, se logran ofrecer productos. Posteriormente, estos productos, al ser implementados de una manera adecuada, se verán traducidos en resultados. Finalmente, se espera que dichos resultados generen un impacto en los beneficiarios, que posteriormente pueda ser percibido de manera positiva en el largo plazo (Rogers, 2014).

En el año 2018, en el Perú existían programas sociales que contaban con sus propias teorías del cambio enmarcadas como el sustento teórico detrás de las evaluaciones de impacto. Ejemplos de ellos fueron programas del Midis como Juntos o Cuna Más. Si bien existían programas que aún faltaban ser evaluados mediante este tipo de metodologías, el Midis, en el desarrollo de la Estrategia Nacional «Incluir para Crecer», los incluyó en una serie de modelos lógicos enmarcados en el ciclo de vida. A través de estas herramientas, se buscó explicar cómo programas de distintos sectores del Gobierno, a través de sus productos principales, eran capaces de contribuir al logro de resultados finales comunes en línea con el desarrollo social. En el caso de aquellos programas para los que en la revisión bibliográfica no se logró encontrar la teoría de cambio oficial, este libro presenta un boceto de la teoría de cambio en la forma de un flujograma.

Los programas seleccionados

El lector encontrará programas sociales del Perú y de algunos otros países, destinados a atender niños, niñas y adolescentes. Para el caso peruano, el análisis se centra en solo seis programas sociales de los muchos que hay, en los que ha sido posible reconstruir el aprendizaje institucional. En el caso de la experiencia internacional, se abordaron aquellos programas que mostraron mayor diversidad, profundidad y detalles operativos, de los que se pueden rescatar lecciones o los que sirvieron para nutrir la experiencia nacional. En el análisis, no se exponen necesariamente las iniciativas internacionales mejor evaluadas, sino aquellas de las que resulta pertinente rescatar aprendizajes que los gestores de políticas locales puedan tomar como un punto de comparación o como recomendaciones.

La aplicación del enfoque de análisis se basó en revisión de información tanto secundaria como primaria, de fuentes cuantitativas y cualitativas. Por un lado, las bases de datos de la Enaho, la Endes y el SIAF, el repositorio de las Auditorías de Desempeño (Contraloría General de la República), las Evaluaciones Independientes (MEF) y los informes del Congreso de la República han sido útiles para poder producir estadísticas y respaldar argumentos. Por otro, entrevistas en profundidad realizadas a una serie de funcionarios y técnicos de los programas sociales del Gobierno. El compartir documentos oficiales además de los datos disponibles en los sitios web de los programas permitió la redacción de algunas historias.

La presentación de los seis programas sociales se ha hecho buscando un orden en sintonía con el ciclo de vida, acotado a los niños, niñas y adolescentes. Es decir, se analiza el apoyo que pueden recibir desde que nacen hasta que cumplen la mayoría de edad. Por esta razón, el libro se inicia con el estudio del programa Cuna Más, que atiende a la primera infancia, y termina con el programa Beca 18, que busca apoyar a jóvenes de bajos recursos para que accedan a educación superior.

El presente trabajo hubiera sido imposible sin el concurso de jóvenes economistas de la Universidad del Pacífico. En primer lugar, Ronald Cueva, quien me ayudó en la puesta en marcha del presente esfuerzo; luego, Bruno Chereque, quien dio alma, corazón y vida para que este texto se haga realidad. En segundo lugar, Alessandra Jordán, Adriana Llallico, María Alejandra Madueño, Eder Olazábal y Daniela Pacussich trabajaron de manera activa, diligente y comprometida con la investigación desde 2017 y ciertamente colmaron nuestras expectativas. En tercer lugar, los evaluadores anónimos, que nos retaron a mejorar hasta llegar a esta versión del texto. Por último, deseo agradecer a la Universidad del Pacífico por brindarnos apoyo durante casi un año y medio para producir los insumos, y al IBEI en la Universidad Pompeu Fabra (Barcelona) por brindarnos facilidades para poder escribir con paz y tranquilidad en el año sabático 2017-2019. Como es habitual, el contenido del presente libro es de exclusiva responsabilidad del autor.