Читать книгу La niñez del Perú en la mira: qué podemos aprender de los programas sociales - Enrique Vásquez H. - Страница 5

Capítulo I

La primera infancia como preocupación

El avance de un país depende del desarrollo de las personas, y cuando un Estado no invierte en el campo de la salud y de la educación de los niños, niñas y adolescentes, está hipotecando el futuro de una nación (Vásquez, 2004a, pp. 22, 48). Es más grave aún cuando se desconoce y se deja de actuar en respeto de los derechos de la primera infancia, es decir, en los niños de 0 a 5 años. En el año 2001, las observaciones generales del Comité de los Derechos del Niño llamaron la atención mundial sobre el hecho de que diversos países no habían prestado la atención presupuestal e importancia política debida a los servicios entregados a este grupo olvidado (Unicef & DIF, 2001, p. 109). La primera infancia es precisamente la semilla de un país, y si esta no es cuidada, atendida y auxiliada ante contingencias, una buena sociedad no germinará de la inacción debido a que los niños crecerían en condiciones desfavorables (Unicef, 2008).

¿Por qué hay que preocuparse por la primera infancia? La literatura académica ha demostrado que las capacidades que desarrollan los niños de 0 a 5 años son los cimientos que les permitirán obtener buenos resultados académicos, asegurar beneficios económicos, tener una buena vida adulta y gozar de salud por el resto de sus días (Shonkoff, 2017, p. 8). Los hallazgos científicos que respaldan esto revelan que los primeros años son el período de más rápido crecimiento del cerebro. Cada segundo se forman más de un millón de conexiones neuronales (Center on the Developing Child, 2007), y a los tres años se han formado alrededor de 1.000 billones de conexiones (Brotherson, 2009, p. 4). Entonces, el aprendizaje es más eficiente entre los primeros tres años de vida y alrededor de los 12 años, ya que luego no todas estas conexiones se usarán, y el organismo puede descartarlas. La capacidad de aprender depende también de un componente complementario clave: una buena alimentación y nutrición desde el nacimiento y una correcta provisión de salud (Berlinski et al., 2015, p. 59). Junto a estos tres elementos, se ha comprobado que el contexto familiar y social en el que se desarrollan los niños tiene un papel importante para su presente y futuro.

Por estas razones, las atenciones que se hagan de manera sincronizada en educación, salud y nutrición en la primera infancia tendrán un impacto en la reducción o eliminación de brechas sociales y educativas que presenten los niños a una mayor edad (Guerrero & Demarini, 2016, p. 163). En consecuencia, una buena sociedad germinará, con ciudadanos que ejercen sus derechos y cumplen sus deberes con y para la sociedad, en la medida en que hoy, y siempre, se invierta de manera primordial en la primera infancia. Pero ¿qué significa esto exactamente? Centrar los esfuerzos interinstitucionales públicos y privados para crear condiciones propicias para desarrollar no solo habilidades cognitivas sino también socioemocionales, o el estado de salud y nutrición de los niños menores de 5 años.

Investigaciones de diversos campos llaman la atención sobre la importancia del entorno social y cultural al que se enfrentan los niños desde edad temprana. Un punto de partida es que se los debe proteger de situaciones adversas con emociones fuertes o estresantes (Shonkoff, 2017, pp. 10-11; Leseman, 2002, p. 8) y promover la estimulación sensorial para que desarrollen habilidades cognitivas, emocionales y sociales (National Scientific Council on the Developing Child, 2007, p. 8). Un buen entorno familiar y las interacciones con los padres cumplen un papel trascendental en el desarrollo de los cinco sentidos (Brotherson, 2009, p. 2; Berlinski et al., 2015, p. 79). En esta línea de preocupación, la interacción de los padres y madres en el desarrollo de los niños menores resulta determinante. En la medida en que ellos cuenten con las herramientas y la destreza en su uso requerida para poder brindar un nivel adecuado de salud, nutrición y estimulación, sentarán las bases, de manera directa e indirecta, para el desarrollo físico y mental que los niños tendrán en su adultez (Rosenberg & Bradford, 2006, p. 11). Por ello, es de vital importancia evaluar quiénes participan y cómo lo hacen en esta etapa formativa para los infantes.

Al respecto, el estudio internacional de Oxford sobre pobreza infantil Young lives se encargó de medir para varios países, durante 15 años, entre otros indicadores, las habilidades cognitivas. En el Perú, se evaluó a niños de 12 años utilizando la prueba Peabody Picture Vocabulary Test (PPVT), la cual evalúa el vocabulario receptivo de los niños y solo debe ser utilizada de manera comparativa (Escobal, Saavedra, & Vakis, 2012, p. 137). Los resultados del año 2013 mostraron que el principal problema eran los niños que cursaban grados a una edad mayor que la que les correspondía. Aunque las calificaciones fueron mejores que las de la prueba anterior en 2006, las brechas eran grandes cuando se comparaban colegios privados con públicos, el sector urbano con el rural, o el quintil más rico con el más pobre (Cueto & Miranda, 2015), como se ve en la figura siguiente.

Figura 1.1 Resultados del PPVT en niños de 12 años, 2013

Fuente: Cueto & Miranda (2015); elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

¿Qué indicaban estas mediciones? Como señala López-Boo (2014), estos resultados denotaban las disparidades y desigualdades entre los niños peruanos, incluso en el nivel de desarrollo cognitivo, que existían entre los estratos de ingresos más altos y bajos (2014, pp. 25-26).

Si bien estos resultados presentados hacían notar las disparidades de desarrollo cognitivo entre los niños en el Perú, el Ministerio de Educación, a su vez, documentó que el 11,32% y el 9,65% de los niños y niñas, respectivamente, tenían un nivel vulnerable de desarrollo cognitivo (Minedu, 2015a, p. 32). De la misma manera, el 22,31% de la población cuya lengua materna no era el castellano tenía un nivel vulnerable de desarrollo cognitivo y del lenguaje, frente al 9,78% de aquellos que hablaban castellano como lengua materna (Minedu, 2015, p. 32). Entre las instituciones educativas, mientras que el 31,58% de los niños evaluados en instituciones públicas contaban con niveles no adecuados de desarrollo cognitivo y del lenguaje, el 17,36% de los niños de instituciones privadas sí los tenían (Minedu, 2015, p. 32). Esto hace resaltar aún más la disparidad de desarrollo de habilidades cognitivas entre los niños que provienen de hogares de altos ingresos frente a los de bajos ingresos. Entonces, resulta relevante estudiar de manera más específica cuáles son los determinantes de las habilidades cognitivas en las personas.

No solo el Perú sino también América Latina y el Caribe presentaban condiciones similares respecto a la educación preescolar al inicio del presente milenio. Una de las principales dificultades recurrentes era garantizar servicios de calidad en la educación inicial, específicamente en lo que respecta a las actividades realizadas en los centros educativos (Cordero, 2004, p. 44). En lo que respecta a cifras en la región, la tasa bruta de escolarización de niños de entre 3 y 5 años fue del 56% para el año 1999; sin embargo, logró incrementarse en 9 puntos porcentuales para el año 2007 (Campos, s. f., p. 4). Campos sostiene al respecto que, a pesar de los notorios esfuerzos en la expansión de este tipo de servicios educativos, no se ha logrado beneficiar adecuadamente a los niños de 0 a 3 años, quienes terminaban siendo dirigidos a programas asistencialistas de baja calidad (Campos, s. f., pp. 6-7). Estos factores, acompañados de otras dificultades que puedan presentarse dentro de un país (geográficas, por ejemplo), no han permitido que las personas progresen de una mejor manera y, peor aún, han hecho que los problemas se vuelvan persistentes y se mantengan a través de distintas generaciones en las familias.

El entorno familiar es de gran importancia, pues, como ya fue mencionado, las habilidades cognitivas y no cognitivas se producen por efecto de la interacción con la familia y las acciones personales, donde el rol de la madre es especialmente importante. Precisamente, las habilidades de la madre y otros indicadores del hogar son determinantes significativos de los resultados en pruebas de habilidades cognitivas de los niños (Todd & Wolpin, 2007, p. 127). De la misma manera, tanto los genes como el ambiente en el que se desenvuelven los niños son vitales para desarrollar estas habilidades, y la forma en que estas son creadas influye con fuerza en la creación de la desigualdad (Cunha & Heckman, 2006, pp. 24-26). Esto vuelve a resaltar el impacto que tienen las habilidades adquiridas en edad temprana en las brechas.

En esta misma línea, Ruhm señala que la inversión que realizan los padres al inicio de la vida de sus hijos es importante para su futuro desarrollo cognitivo. El empleo materno durante el primer año del niño se asocia con el desarrollo de una habilidad verbal reducida entre los 3 y 4 años. Por ello, se daba un incremento en las habilidades cognitivas en niños cuyas madres permanecían en casa por lo menos dos o tres años luego del alumbramiento. Sin embargo, el autor señala que estos efectos pueden variar dependiendo de otras tecnologías y arreglos institucionales, como el subsidio al cuidado infantil que se ofrecía en varios países europeos (Ruhm, 2004, pp. 184, 185).

¿En qué medida esta preocupación ha estado presente en el Perú? Según Díaz, Arias y Vera Tudela (2016), tanto estas habilidades cognitivas como las socioemocionales han sido valoradas en el mercado laboral peruano. De acuerdo con sus hallazgos, los autores sostienen que, para el año 2016, las habilidades cognitivas han tenido un retorno del 9% en los ingresos laborales de los trabajadores peruanos (Díaz et al., 2016, p. 213). Por lo tanto, existe la evidencia de que es importante la estimulación temprana de los niños en el Perú.

Dicho esto, la teoría de cambio de los programas destinados a apoyar durante la primera infancia propone que los impactos de la intervención en el desarrollo infantil se generan mediante un aumento en la calidad de las prácticas de crianza en las familias (Cruzado de la Vega et al., 2016). Estas se ven reflejadas en mayores interacciones entre los adulos y los niños a su cargo y en un incremento en las actividades y el juego realizados por los niños (Araujo et al., 2017). Estas mejoras se traducirían en un aumento en las oportunidades de aprendizaje (Cruzado de la Vega et al., 2016). Es a través de estas mejores oportunidades que se genera la mejora en el desarrollo infantil (cognitivo, comunicacional, de motricidad y socioemocional) y un mayor aprovechamiento escolar en el futuro (Araujo et al., 2017). Como se discutirá en secciones posteriores, los programas sociales destinados a proveer ayuda a niños de la primera infancia suelen tener dos modalidades: (a) brindar servicio de cuidado de niños a padres que lo necesitan y (b) proveer apoyo e información a las familias mediante visitas personalizadas.

La figura 1.2 muestra el proceso mediante el cual las intervenciones logran generar impactos de mediano y largo plazo en el desarrollo infantil. Como ya se mencionó, las habilidades que los niños desarrollen en esta etapa se verán reflejadas en su futuro desempeño escolar, así como en el mercado laboral.

Entonces, ¿cómo abordó el Estado peruano el tema de la primera infancia? Se dio una coexistencia de iniciativas públicas como los Pronoei (programa no estandarizado de educación inicial) y los esfuerzos privados. Una evaluación de Cueto et al. sostiene que se lograba un efecto positivo al atender a un centro preescolar privado en lugar de participar de programas como Pronoei, cuyos efectos no eran significativos (Cueto et al., 2015, p. 103). Este hallazgo sustenta la necesidad de mejorar los centros preescolares públicos en el Perú, así como la estimulación a los niños menores de cinco años por parte del Estado, a fin de disminuir las disparidades presentes para acortar las desigualdades futuras.

Figura 1.2 Teoría de cambio del programa Cuna Más

Fuente: Araujo et al. (2017).

Frente a estos datos, corresponde preguntarse de qué manera el Estado peruano ha tratado de reducir estas brechas de desarrollo cognitivo entre los hogares de mayores y menores ingresos, bajo la premisa de que los mayores esfuerzos deberían realizarse en la primera infancia. El problema es muy antiguo, pero, para fines del presente esfuerzo, se buscará reconstruir la historia del aprendizaje institucional desde la década de 1990.

Con el objetivo de manifestar un compromiso tangible del Estado por promover un mayor desarrollo integral de los niños, en el año 1993, se crearon los Hogares Educativos Comunitarios, a cargo del Ministerio de Educación, que en el año 1994 adoptarían el nombre de Sistema de Casa de Niños Wawa Wasi1. Finalmente, en julio de 2002, el Programa Nacional Wawa Wasi (PNWW) quedó a cargo del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes). ¿En qué consistió esta iniciativa? Se planteó que el objetivo de estos centros fuese cuidar y atender a los niños para que alcancen una buena nutrición y salud, además de dar énfasis a la estimulación y aprendizaje tempranos (MEF, 2009a, p. 2). Específicamente, el propósito del programa fue el siguiente:

[...] promover y ejecutar servicios destinados a brindar condiciones favorables para el desarrollo integral de los niños menores de 48 meses, prioritariamente de aquéllos en situación de pobreza y extrema pobreza, para evitar la pérdida de sus capacidades de desarrollo futuro. (MEF, 2009a, p. 2)

¿Cuál fue el modelo de funcionamiento de los centros del PNWW? Hacia el año 2007, existían cuatro tipos. El primero, y más común, era aquel en el que una madre cuidadora atendía a un máximo de ocho niños de una comunidad en su casa. El segundo era el Wawa Wasi comunal, en el que se atendía a hasta a 16 niños, a cargo de dos madres cuidadoras. Luego estaban los Wawa Wasis institucionales, auspiciados por instituciones que quisieran adoptar la práctica en su propio local y asumir los gastos, como ONG y organizaciones locales. Finalmente, el último tipo eran los Qatari Wawa, que, a diferencia de los otros modelos, no se encargaban del cuidado de niños, sino que más bien realizaban prácticas de aprendizaje paternal a través de visitas a los hogares (Cueto et al., 2009, p. 3). Este modelo se aplicó a niños en comunidades rurales en la Sierra. Se decidió aplicar esta estrategia debido a que, a diferencia del modelo tradicional, que funcionaba bien en las zonas urbanas con padres hispanohablantes, en las zonas rurales de la

Sierra las madres no se encontraban dispuestas a dejar a sus hijos con otra persona durante varias horas al día (Cueto et al., 2009, p. 3).

Así, para el año 2007, el número total de niños atendidos por el PNWW fue de 52.199, de una población objetivo proyectada de 1.027.819 personas. El programa tenía mayor cobertura y un mayor número de niños atendidos en la Costa urbana, aunque su alcance en la zona rural andina era considerable (Cueto et al., 2009, pp. 4-5).

Cueto et al. utilizaron la información de dos reportes técnicos hechos al programa. El primero, de Chacaltana (2004), encontró, sobre la base de información virtual del programa, que el 80% de los niños tenían un nivel nutricional adecuado. Con respecto al desarrollo psicomotor, el 86% de los niños tenían un nivel de desarrollo considerado normal en el momento de ser incluidos en el programa. Sin embargo, Chacaltana señaló que tales indicadores mostrarían que podría existir un error en la medición de los objetivos y que deberían revisarse. El segundo, de Calderón (2004), realizó un estudio comparativo entre niños que asistían a Wawa Wasi, cunas privadas y aquellos que no participaban en ninguna de las anteriores. En su investigación, se halló que los mejores resultados, en hábitos o habilidades, se dieron en centros privados, seguidos por los Wawa Wasi. Los mejores resultados para los Wawa Wasi se hallaron en aspectos como hábitos básicos y habilidades motoras finas, pero estos fueron menores en habilidades tiempo-espaciales (Cueto et al., 2009, p. 7).

Si bien estos resultados mostraban aspectos positivos respecto al programa, se ha señalado que las evaluaciones tenían diversas fallas, argumentando que existían deficiencias en el diseño o análisis cuantitativo que podrían sesgar las conclusiones (Cueto et al., 2009, p. 8). En 2011, existían más de 7.000 Wawa Wasi, que atendían a alrededor de 63.000 niñas y niños. Sin embargo, como se señaló, «el programa no lograba atender el objetivo relacionado con el desarrollo integral de niños y niñas menores de cuatro años» (Midis, 2016c, p. 6). Un tema de preocupación era que no priorizaba ejes como el desarrollo cognitivo, social o emocional de los niños usuarios, sino que más bien ponía mayor interés en temas físicos (Midis, 2016c, p. 6).

Respecto a la percepción de la población sobre el PNWW, las madres de familia consideraron que el efecto en la salud y nutrición de los niños era positivo (Celi & Cadillo, 2012, p. 206). En lo que respecta a la crianza y aprendizaje de los niños, los padres no tuvieron mayor participación, por lo que el desarrollo de los niños pudo verse limitado a las acciones realizadas por las madres. También se comprobó que las madres ahora podían acceder a oportunidades en el mercado laboral o poner negocios propios, pero, en general, no se vieron grandes beneficios en la economía o la calidad de vida. Otro problema percibido fue que, aunque los Wawa Wasi tenían los estándares de infraestructura establecidos, esto no aseguraba que los servicios tuvieran la calidad idónea para los niños, pues estos presentaban limitaciones (tamaño, materiales, etc.) (Celi & Cadillo, 2012, pp. 213-215).

Sobre la base del aprendizaje institucional acumulado de los WawaWasi, el Gobierno creó en 2012 el Programa Nacional Cuna Más (PNCM) mediante el Decreto Supremo 003-2012-Midis. Cuna Más, al igual que su antecesor, buscaba «mejorar el desarrollo infantil de niños y niñas menores de 3 años en zonas de pobreza y pobreza extrema» (Programa Nacional Cuna Más, 2017). Para ello, esperaba superar las brechas en su desarrollo cognitivo, social, físico y emocional (Programa Nacional Cuna Más, 2017).

En un principio, se presentaron deficiencias en Cuna Más, muchas de ellas arrastradas desde el PNWW, que la Contraloría General de la República recomendó atender. Entonces, se llevaron a cabo diversas acciones, como, por ejemplo, mejorar los criterios de selección de las madres cuidadoras o planificar de manera detallada las prácticas con los niños (Contraloría General de la República, 2015, p. 36). Tal como su predecesor y otros programas a nivel internacional, Cuna Más contaba con dos modalidades de atención, las cuales, por simplicidad, pueden ser denotadas como urbana y rural. Estas eran el Servicio de Cuidado Diurno (en un centro) y el Servicio de Acompañamiento a Familias (en el hogar) (Guerrero & Demarini, 2016, p. 176).

En siguientes páginas, se detallará cómo se operaron estos programas y sus similares en otros países. Estos programas son clasificados como de Atención y Educación de la Primera Infancia (AEPI) y su fin es normalmente prevenir y reducir las desigualdades educativas y sociales (Guerrero & Demarini, 2016, p. 163). Luego de estudiar el caso peruano, cabe analizar cómo se ha atendido este problema social en otros países con condiciones similares de Latinoamérica y otras partes del mundo.

En Colombia, se creó el programa de Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) en la década de 1980, a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con un funcionamiento que fue un referente para Cuna Más, con «madres cuidadoras» a cargo de los centros. Para el año 2012, este programa abarcaba casi todo el territorio colombiano (González & Durán, 2012, pp. 190-191).

En Bolivia, se presentaron diversas iniciativas enfocadas en la salud y la desnutrición de los menores, como seguros, incentivos y bonos. En lo que respecta a centros de atención, destacan el programa Crecer Bien para Vivir Bien o el Programa de Atención a Niños y Niñas menores de 6 años (PAN), pero el problema con este último es que «[...] [cumplía] una función de guardería más que un centro de desarrollo infantil integral» (Bedregal et al., 2016, p. 11). El primer programa mencionado fue creado en 2012 con aportes del BID (US$ 20 millones), con el objetivo de mejorar el desarrollo cognitivo, socioemocional y físico de los niños implementando nuevos servicios y fortaleciendo los ya existentes (Bedregal et al., 2016, p. 13).

Uno de los sistemas más extensos de apoyo a menores se encuentra en Chile y se denomina Chile Crece Contigo (ChCC). En 2006, por iniciativa de la presidenta Michelle Bachelet, se instaló un consejo para reformar políticas de infancia, que luego tuvo como resultado el Sistema de Protección Integral a la Infancia para niños de 0 a 8 años (MDS, 2015a, p. 23). Finalmente, en 2007, se creó el Subsistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo, establecido como un «[...] subsistema integrado de prestaciones universales y diferenciadas multisectoriales, cuyo objetivo [era] lograr que niños y niñas alcancen su máximo potencial de desarrollo» (MDS, 2015a, p. 27). Este se enfocaba en acompañar a los menores desde la gestación hasta su ingreso a una escuela, y cuenta en su agenda con distintos programas con diferentes modalidades de atención. Sin embargo, los programas que compartían más características con los AEPI convencionales no se formaron con el ChCC. Estos eran el de Jardín Clásico, que podía ser administrado por la Junji (Junta Nacional de Jardines Infantiles) o financiado por esta a terceros (MDS, 2016a, pp. 1-2) y el de Atención Temprana, que apoyaba principalmente a jardines infantiles de este tipo con capacitaciones o aporte de material, pero cuya prioridad eran los niños con discapacidades (MDS, 2016e, pp. 1-2). Si bien se trata de un país con indicadores económicos y de desarrollo mayores que los del Perú, es pertinente tomar en cuenta las lecciones que pueden obtenerse de su experiencia.

Otro país con diversas iniciativas para la atención a la primera infancia es Panamá. En 2011, se lanzó el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia (Paipi), para apoyar los programas que tienen como fin ayudar a niños menores de 6 años (Gutiérrez et al., 2011, p. 29). En todo el sector público, el Ministerio de Educación se encargó de proveer una mejor educación inicial, pero se puso énfasis en niños de 3 a 6 años. Entonces, se crearon los Centros de Educación Inicial Comunitaria (CEIC), para sectores urbanos, y los Centros Familiares y Comunitarios de Educación Inicial (Cefacei), para zonas rurales.

En suma, Cuna Más heredó la experiencia institucional del Programa Nacional Wawa Wasi, instalado en la década de 1990. El desarrollo de las líneas de Cuna Más se nutrió también de lo ejecutado en la región de América Latina. De ahí la importancia de mirar en detalle algunos de los elementos cruciales de gestión de la inversión social experimentada.

1.1 La focalización de beneficiarios

Entre los formuladores de política y operadores de programas de Atención y Educación de la Primera Infancia (AEPI) existe casi un consenso al definir a los niños en edad temprana. La iniciativa nacional Cuna Más definió a la población objetivo como niños de entre 6 y 36 meses de edad que viven en algún hogar con por lo menos alguna necesidad básica insatisfecha o en pobreza (Josephson et al., 2017, p. 5). De esta manera, se cumple con el primer pilar propuesto para la identificación de beneficiarios: definición de los criterios de identificación.

Pero ¿cómo llegar a los niños de la primera infancia? Es aquí donde entran en juego las herramientas estadísticas y los métodos de investigación. Una herramienta usada para identificar beneficiarios, tanto para este tipo de programas como para otros, es la focalización, a fin de atender primero a los más vulnerables. Normalmente, se puede hacer una focalización de tipo geográfico, aunque los criterios por seguir pueden variar según la modalidad de la atención. La institución local definió en el año 2013 que atendería a los niños menores de 3 años, pero a través de dos líneas de intervención. Así, se separó a la población por atender de acuerdo con dos perfiles. Por un lado, a los infantes que vivían en distritos con pobreza mayor o igual al 19,1%, y que además contaran con centros poblados urbanos, se los atendería a través del Servicio de Cuidado Diurno. Por otro lado, se brindaría el Servicio de Acompañamiento a Familias a aquellos distritos cuyo nivel de pobreza superase el 50% y donde la incidencia de la desnutrición crónica infantil fuera mayor o igual al 30% (Fernández, 2015, pp. 15, 16). Por lo tanto, había dos tipos de intervención, que demandaban dos tipos de identificación de beneficiarios.

En el año 2018, los beneficiarios de este programa iban en aumento con el uso de criterios como la focalización; sin embargo, se presentaban disparidades entre las regiones naturales, como se ve en la tabla siguiente.

Tabla 1.1 Porcentaje de la población de 0 a 2 años beneficiaria del Programa Nacional Cuna Más (Wawa Wasi) según región natural, 2014-2018

Región natural	2014	2015	2016	2017	2018	Variación porcentual(2018-2017)
Total	4,1	4,6	5,9	6,5	7,9	0,6
Costa	2,0*	1,2*	1,7*	2,2*	2,0*	-0,2
Sierra	7,3	10,3	13,3	13,8	16,9	3,1
Selva	5,0*	4,2*	6,4*	7,7	9,3	1,6

* Los resultados son considerados referenciales porque el número de casos en la muestra para este nivel no es suficiente y presentan un coeficiente de variación mayor del 15%.

Fuente: INEI (2019e).

A partir de la información, se puede notar que, si bien la proporción total de atendidos aumentó a lo largo de los años, regiones como la Costa y la Selva han experimentado notorias bajas en la cantidad de beneficiarios del programa. Una posible explicación es que la política de sinceramiento de atención de beneficiarios en la Costa se acentuó con miras a reducir al mínimo las filtraciones heredadas desde los tiempos del Programa Nacional Wawa Wasi. Por esta razón, se observa que el crecimiento porcentual de la proporción de atendidos es más alto en la Sierra.

No cabe duda de que el aumento es plausible, pues las dificultades de llegar a la población de la Sierra rural son importantes debido a la lejanía, a los idiomas y a la reticencia de las madres. La presencia de Cuna Más en términos de cobertura aún tenía mucho por trabajar para poder causar un impacto nacional significativo. Ciertamente, se debe priorizar la atención en estas zonas, pues la intervención en la primera infancia es totalmente virtuosa: niños con mejor desarrollo cognitivo sembrarán las bases de la mejora del rendimiento escolar y, luego, del incremento de la productividad de la juventud en la Sierra. En este sentido, todo esfuerzo por identificar, atender y monitorear a menores de 3 años en la Sierra, y sobre todo en las zonas rurales, será siempre un mérito que reconocer.

Se sabe que la entidad nacional está logrando atender a cada vez más niños, pero ¿cuántos de ellos se estimaba que todavía estaban fuera de la cobertura de Cuna Más? En la memoria anual de 2018 del programa nacional, se presentó la evolución tanto de la población objetivo como de la población meta para cada año en particular. A partir de estas cifras, se pudo calcular la proyección de la cantidad de niños desatendidos a 2018, como se ve en la tabla siguiente (Midis, 2019).

Tabla 1.2 Evolución de la población objetivo dejada de lado por el programa Cuna Más, 2012-2018

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Población meta	62.202	89.875	109.094	135.367	136.582	160.258	170.610
Población objetivo	822.446	814.741	807.104	807.046	800.260	794.709	789.810
Dejados de lado	760.244	724.866	698.010	671.679	663.678	634.451	619.200

Fuente: Midis (2019); elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Como se puede deducir, Cuna Más requería un respaldo presupuestal y empoderamiento profesional para poder llegar a una fracción mayor e importante de la población objetivo2.

La urgencia de ampliar la cobertura de un programa tan estratégico, por lo que implica atender a la primera infancia, es incuestionable. Aunque se observa que Cuna Más ha aumentado la cantidad total de niños atendidos a lo largo de los años, a 2018 más de 600.000 aún no lograban gozar de los beneficios: solo uno de cada cinco niños pobres menores de 3 años era atendido por Cuna Más (Midis, 2019).

Definitivamente, el programa peruano ha avanzado, pero necesita ampliar y mejorar su capacidad de intervención. Por ello, resulta interesante analizar qué herramientas de identificación se han desarrollado a nivel internacional con el objetivo de identificar mejor a sus usuarios. En términos generales, en el exterior se ha buscado priorizar la atención de niños de hasta 3 años (en algunos casos, hasta los 5) que requerían este tipo de intervención. Por ejemplo, en países como Uruguay, aunque se especificaba que el límite máximo de la edad de atención era hasta los 3 años, se buscaba dar énfasis y ampliar la cobertura principalmente a los niños menores (de alrededor de 1 año) (INAU, 2017).

Una de las principales herramientas usadas, tanto para estos como para otros tipos de programas, es la focalización, para poder atender primero a los más vulnerables. Normalmente, se puede hacer focalización de tipo geográfico, en espacios rurales, aunque los criterios por seguir pueden variar según la modalidad de la atención. Un criterio de focalización interesante aplicado en Colombia, que contaba con el Sistema de Identificación y Clasificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisben), era un índice de pobreza multidimensional con el cual se podían priorizar las intervenciones que impactaban directamente a la primera infancia (González & Durán, 2012, p. 190).

No cabe duda de que la alternativa de priorizar una o varias localidades específicas en un país, como ocurrió en Bolivia, también puede ser válida. Por ejemplo, el programa Crecer para Vivir Bien solo se implementó en un principio en municipios dentro de los departamentos de Chuquisaca y Potosí, por el alto nivel de pobreza evidente y sus necesidades de salud (Bedregal et al., 2016, p. 16). Cuando las desigualdades son obvias, no hay tiempo de esperar, sobre todo cuando las amplias brechas por condiciones socioeconómicas afectan a todos, y en particular desde esta temprana edad (Guerrero & Demarini, 2016, pp. 192-193). Sin embargo, tampoco se debe ir al extremo de la universalización de intervenciones de algún AEPI, sino que siempre corresponde priorizar a las poblaciones en pobreza o con limitaciones, es decir, las más vulnerables. Asimismo, cabe resaltar que, en el Perú, muchos de los departamentos más vulnerables en la Sierra rural son también aquellos más difíciles de alcanzar. Esto tanto por su lejanía como por diferencias culturales (Boyd & Rentería, 2018).

Mirando formas particulares de identificar beneficiarios, se halló la óptica de intervenir a los padres o tutores que no podían atender de manera adecuada a sus hijos menores por condiciones laborales o de pobreza. Este enfoque se dio en el Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras en México, en su modalidad de Apoyo a Madres Trabajadoras y Padres Solos (Sedesol, 2017b, p. 1). Sin embargo, el programa se basaba principalmente en transferencias monetarias condicionadas. Por ello, cabe analizar una modalidad vinculada más estrechamente con Cuna Más. Esta es el Impulso a los Servicios de Cuidado y Atención Infantil, que seguía los lineamientos de cualquier AEPI. En este caso, se ponía énfasis en las personas que deseaban encargarse de un centro (Estancia Infantil), ya que se les financiaría la adecuación del lugar y otros gastos necesarios (Sedesol, 2017b, p. 2). Cuando no se empleaba la focalización, como en estas modalidades, se solicitaba a los padres o tutores (primera modalidad) o a las personas interesadas (segunda modalidad) hacer la solicitud a las autoridades, quienes debían comprobar y evaluar que se cumplieran ciertos criterios para poder brindarles el servicio. Nuevamente, para el caso peruano, las diferencias culturales entre las diversas regiones dificultan la expansión del programa. En diversas áreas de la Sierra y la Selva hay un alto grado de dispersión entre los focos de población, así como dificultad de acceso (Betalleluz, Nadramija, & Sanabria, 2016).

En general, la focalización ha sido un método muy empleado. Asimismo, se optó por abordar a los padres o tutores como mecanismo para generar impactos positivos en los niños, o intervenir a adultos y niños de manera simultánea. Esta última alternativa ha sido la de mayor uso. Cuando la focalización se centraba solo en los padres, se descuidaba que el verdadero objetivo debían ser los niños menores de 3 años (Baker-Henningham & López-Boo, 2013, pp. 32-33). Esto es importante para los servicios de atención rural, en los que hay que considerar que la focalización es geográfica (Araujo et al., 2013, p. 47) y que en algunas oportunidades las distancias viales y culturales impiden la fluidez del programa. Por lo tanto, la focalización (individual o geográfica, según corresponda) puede tomarse en cuenta para ambas modalidades de los programas, dado que otros criterios u indicadores (pobreza, riesgo, trabajo de madres) pueden producir resultados heterogéneos.

1.2 Modalidades de intervención

La atención a la primera infancia demanda una intervención diversa y especializada a la vez. Las diferencias en las características de la población generan la necesidad de implementar enfoques variados para atender las vulnerabilidades. Para ello, es importante tener en claro qué tipos de productos y/o servicios son pertinentes para cada grupo de menores (y sus familias), respetando sus lenguas, contextos y culturas particulares. Esto explica que existan diferentes modalidades de intervención, a saber:

Visitas al hogar, reuniones de grupos de padres, guarderías o salas-cuna con componentes educativos, información sobre el desarrollo infantil integrada a la rutina de visitas de atención a la salud y/o difundida a través de los medios de comunicación. (Baker-Henningham & López-Boo, 2013, p. 35)

El primer modelo de atención implica establecer centros del programa para niños de una comunidad. En el Perú, se los clasificaba como Servicio de Cuidado Diurno dentro del Programa Cuna Más y estaban enfocados en el ámbito urbano. Los niños menores de 3 años asistían de lunes a viernes de 8 a. m. a 4 p. m. con la finalidad de recibir una atención alimentaria y nutricional y ser monitoreados en actividades conducentes a su crecimiento (Programa Nacional Cuna Más, 2017).

Los centros infantiles debían contar con características de seguridad y salubridad adecuadas, además de los servicios básicos, tanto en lo que respecta al ambiente como en los materiales que se asignaba a los menores, como en el caso del Perú (Midis, 2013d, p. 3). En lo que respecta a la alimentación y nutrición de los niños, los distintos centros se diferenciaban en cuanto a la variedad que proveían, pero siempre se debían priorizar alimentos con micronutrientes y alimentos fortificados, e incluso agregar desparasitantes (Araujo et al., 2013, p. 55) para asegurar la mayor efectividad posible de la intervención.

Más importante que el bien público que se entrega al infante es quién se lo brinda: un importante actor o proveedor del servicio es la «madre cuidadora» o, en general, la persona encargada del centro. Asimismo, resalta la importancia de la dimensión de deberes y derechos de los agentes involucrados en la cadena de suministros. Se ha demostrado que, con educadores mejor preparados, la comunicación con los niños es mejor, estos son atendidos de manera más personal, es más fácil resolver problemas entre ellos y, en general, toda la interacción es más enriquecedora (Verdisco & Ñopo, 2012, p. 100). A pesar del énfasis relevante en las madres cuidadoras, en la iniciativa nacional de Cuna Más se las seguía considerando «voluntarias», no obstante la cantidad de responsabilidades que tenían a su cargo, lo que también generaba que la ocupación de los puestos fuera inestable e informal (Sánchez, 2017, pp. 98-99). Sobre esto, la Contraloría señaló que «las actividades para desarrollar las capacidades de las cuidadoras se realizaron de manera poco frecuente y sin una definición clara de las tareas que ellas debían desarrollar ni del perfil de competencias requerido para generar experiencias de aprendizaje en los niños» (Contraloría General de la República, 2015, p. 23). En consecuencia, se podrá hacer mucho, y mejor, si se centra la atención en la profesionalización de las personas cuidadoras a fin de dar un mejor servicio.

Por otro lado, la segunda forma de atención es cuando el apoyo se dirigía directamente a los hogares o a las familias de los beneficiarios, principalmente de centros poblados de la sierra rural. En el Perú se lo denominaba Servicio de Acompañamiento Familiar y buscaba ofrecer orientaciones en prácticas adecuadas de cuidado, experiencias de aprendizaje entre el niño y el cuidador principal, y monitoreo del crecimiento y el desarrollo de los menores usuarios (Programa Nacional Cuna Más, 2017). A partir de este eje, se brindaron dos servicios clave: las visitas a los hogares y las sesiones de socialización e interaprendizaje. Las visitas eran realizadas por facilitadoras del programa y tenían una frecuencia semanal y una duración de una hora. Mientras tanto, las sesiones de socialización eran realizadas por asistentes técnicos del programa de manera mensual y lograban congregar a entre 10 y 20 familias en un local o espacio de la comunidad (MEF, s. f.).

Pero ¿cómo se puede mejorar la eficiencia y eficacia del programa? Un estudio realizado por Josephson et al. (2017) propone un enfoque centrado en mejorar las condiciones laborales del personal. Sus propuestas pueden resumirse en dos escenarios. El primero plantea que Cuna Más, en el corto plazo, se enfoque en aliviar la carga laboral del personal que, debido al crecimiento constante del programa, se encuentra sobrecargado. De manera específica, las autoras proponen reducir de 40 a 25 el número de acompañantes técnicos de campo bajo la supervisión de los formadores (o capacitadores), y de 2 a 1 el número de comités de gestión con los que trabaja cada acompañante técnico (Josephson et al., 2017, p. 10). El segundo escenario resalta la importancia de mejorar los incentivos laborales para los colaboradores a fin de volver más competitivo el programa. Algunas propuestas puntuales fueron las siguientes: ofrecer becas a 50 facilitadores sobresalientes para que realicen estudios en educación infantil o afines; incrementar de manera gradual las remuneraciones de los facilitadores de S/ 380 a S/ 559 mensuales; incrementar el salario de los formadores de S/ 2.900 a S/ 3.300 mensuales; y, por último, establecer una línea de carrera en la que se implementen niveles de crecimiento laboral (Josephson et al., 2017, p. 10). Ambas propuestas fueron valorizadas por Josephson et al. (2017), y las estimaciones anuales de costos para 2018 y 2025 se presentan en la siguiente figura.

Figura 1.3 Costos anuales proyectados por familia, 2018 y 2025

Fuente: Josephson et al. (2017).

A diciembre del año 2016, el programa Cuna Más tuvo presencia en 580 distritos de los 713 elegibles y logró atender a 85.000 familias, que representaron alrededor del 32% de la población objetivo rural (Josephson et al., 2017, p. 6). Asimismo, para diciembre de 2018, se logró atender a 170.610 niños en total. De estos, 60.695 fueron atendidos con el Servicio de Cuidado Diurno y 109.371 con el Servicio de Acompañamiento Familiar. Cabe resaltar que, del total de beneficiarios, 47.127 pertenecían a las áreas priorizadas del Vraem, el Huallaga, centros poblados fronterizos y la Amazonía (Midis, 2019).

Por último, del estudio realizado a Cuna Más en el año 2017, se desprenden un conjunto de recomendaciones de política para los programas de apoyo al desarrollo óptimo de los niños en la primera infancia. En primer lugar, la supervisión del trabajo realizado en las visitas a los hogares es de suma importancia. La inexperiencia de muchos de los visitadores resulta ser una desventaja del programa. Por ello, un adecuado monitoreo es eficaz para garantizar que se brinde un servicio óptimo y homogéneo entre los diversos hogares. En segundo lugar, contar con los materiales educativos adecuados y en óptimas condiciones es fundamental para mejorar la intervención de los visitadores. En tercer lugar, es indispensable tomar en cuenta las barreras de acceso que tienen los visitadores a los hogares beneficiarios. Asignar a cada visitador un conjunto de beneficiarios de fácil acceso geográfico permitirá mejorar su calidad de vida, lo que se traduciría potencialmente en un mejor desempeño en el trabajo que realicen. Por último, establecer una línea de carrera para los trabajadores del programa es una estrategia que se debe tener en cuenta para fidelizarlos. Un sentimiento de progreso traducido en mejores remuneraciones, de manera gradual, puede ayudar a mantener a los colaboradores e incentivar a nuevos postulantes a ingresar a Cuna Más y trabajar, y a ver esta experiencia laboral no solo como una fuente de empleo temporal (Josephson et al., 2017, p. 11).

Al analizar el accionar de las experiencias internacionales, se ha podido apreciar que también se buscaba atender a los niños a través de centros especializados, como en la experiencia nacional. En México, operaban las Estancias Infantiles del programa con el mismo nombre; en Panamá, los Centros de Educación Inicial Comunitaria; en Uruguay, los Centros de Primera Infancia; y en Colombia eran básicamente todas las modalidades del programa de Hogares Comunitarios del Bienestar (HCB). Este último caso fue particular porque tenía dos opciones: por un lado, HCB FAMI (Familia, Mujer e Infancia) se enfocaba en atender niños menores de 2 años y brindaba apoyo a toda la familia en sesiones conjuntas; por otro lado, HCB tradicional cubría a los niños de hasta 4 años y tenía a su vez cinco modalidades que dependían de la infraestructura del centro, la cantidad de niños atendidos o quién brindaba el servicio (DNP, 2009, pp. 16-19). Por lo tanto, la diversidad de realidades generaba variedad de intervenciones, de ahí que la pertinencia sobre qué hacer en cada caso era fundamental para la eficacia de la institución.

Viendo en detalle el caso mexicano, el programa de Estancias Infantiles, las personas que solicitaban participar en él debían cumplir con niveles mínimos de educación y especialización en el cuidado de menores, además de seguir otras capacitaciones (Gobierno Federal de México, 2017, p. 5; Sedesol, 2017b, pp. 3-5). Es importante distinguir entre la educación previa de una persona y las capacidades que deberá desarrollar al adoptar un rol como este, que es especializado. En Colombia, se puso énfasis sobre esto: denominaron «formación» al nivel educativo (títulos, certificados, etc.) y «cualificación» a las prácticas que se desarrollarán para poder cubrir la atención integral de la primera infancia. Cabe destacar que estos alcances no solo cubrieron a las madres cuidadoras del HCB, sino a cualquier personal educativo, de salud o similares que pudieran interactuar con la primera infancia. A través de ministerios, convenios y otros servicios de aprendizaje, estas capacitaciones fueron masivas y muy efectivas (Comisión Intersectorial de Primera Infancia, 2013, pp. 53-54, 75). Por lo tanto, la profesionalización en diversos saberes y técnicas es fundamental para que la inversión en los recursos humanos aumente la eficacia de la inversión social en la primera infancia.

La atención en las zonas rurales demanda recursos y procesos más elaborados. Esto se observa al analizar, en el ámbito internacional, la operatividad de los Centros Familiares y Comunitarios de Educación Inicial en Panamá y en Colombia, donde las visitas de especialistas estaban incluidas dentro de la modalidad FAMI del HCB. Según la literatura, en muchos casos, este último medio de atención ha sido más efectivo que los centros. Se observó que la exposición grupal intervenía en muchos niños de manera simultánea, pero había problemas: se perdía el foco de atención en el niño y este se centraba más en el rol de los padres. Baker-Henningham y López-Boo recomiendan que, si se tiene una mayoría de niños que pueden ser cuidados en su hogar, un centro como los de la primera modalidad no sería la mejor alternativa para ellos (Baker-Henningham & López-Boo, 2013, p. 32).

Tanta complejidad que implica atender a la primera infancia también demanda disponibilidad y capacidad de uso de los recursos económicos, como se define en el cuarto elemento de esta dimensión: definición de los recursos. Al respecto, es válido hacer un análisis cuantitativo de lo que invierte cada país en la infancia de 0 a 5 años. Un estudio realizado por Alcázar y Sánchez, sobre la base de Araujo, López-Boo y Puyana (2013), evaluó esto para diversos programas, tanto de primera infancia como otros que beneficiaban a niños menores de 12 años. Lo destinado de manera específica a los primeros aún era proporcionalmente menor en comparación con programas de transferencias condicionadas o de alimentación (Alcázar & Sánchez, 2016, p. 32). Lo invertido por cada país en AEPI para el año 2010 se presenta en la figura 1.4.

Figura 1.4 Gasto por niño atendido (0-5 años) en programas de cuidado infantil, 2010 (en US$, PPP)

Fuente: Alcázar y Sánchez (2016); elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

A partir de la información, se puede apreciar que, para el año 2010, el Perú se encontraba entre los cuatro países que invertían menos por cada niño atendido de la muestra. Cabe observar que en Chile se asignaba casi cuatro veces lo que el Perú invertía en primera infancia. Dos elementos marcarían la diferencia. Por un lado, la disponibilidad de recursos públicos del Gobierno de Chile data de una década previa al accionar en el Perú. Ello posibilitó diseñar y ejecutar políticas con mayor proceso de maduración institucional. Por otro lado, el sistema de información de identificación de beneficiarios y provisión de servicios en Chile evolucionó óptimamente, lo que permitió rentabilizar los recursos y, por tanto, impactar con rapidez. Con ello, el Gobierno siempre respaldó política y económicamente la inversión en primera infancia en Chile, de manera prioritaria.

En general, el accionar nacional con el programa Cuna Más era bastante similar a lo que se pudo apreciar en experiencias internacionales. Se rescatan dos líneas de trabajo. Por un lado, la presencia de centros de atención que cuidaban a los niños durante el día y les permitían desarrollar sus habilidades cognitivas, con especial énfasis en zonas urbanas. Para que las personas encargadas de los centros desempeñen una labor adecuada, estas deben tener los incentivos para permanecer en el puesto, como ser remuneradas adecuadamente y ser reconocidas como servidoras del Estado (Sánchez, 2017, p. 98). Por otro lado, para zonas rurales, se implementaron visitas a los hogares y comunidades con el objetivo de instruir a los padres sobre cómo debe ser guiada la crianza para generar resultados positivos en los niños.

1.3 Información, educación y capacitación

El componente IEC del PNCM se ha evidenciado principalmente por los servicios de educación a los padres (o a la familia). Estos se enfocaban mayoritariamente en mejorar las condiciones de vida y una buena crianza de los menores. Cabe resaltar que este componente cobraba mayor relevancia cuando la modalidad de atención era la dirigida a los hogares en las zonas rurales. De esta manera, una de las propias intervenciones del programa es la provisión de información a los padres. Por otro lado, en las zonas urbanas, se puso mayor énfasis en la capacitación de los operadores. Los centros de atención intentaron brindar información especializada prioritariamente a los cuidadores, pues con ello se esperaba impactar buena parte del desarrollo de los niños.

En un mundo ideal, la modalidad de las visitas debería hacerse de manera extensa e intensa, pues su beneficio es tangible, pero, considerando las dificultades que podrían darse en la movilización a los hogares, deben priorizarse las zonas rurales más pobres. Tanto en el Perú, con el Servicio de Acompañamiento Familiar del PNCM, como en Ecuador, con Creciendo con Nuestros Hijos (CNH), parte del Fondo de Desarrollo Infantil (FODI), se hacían una vez por semana, con una duración de una hora. En el caso del Perú, se daban orientaciones de cuidado y aprendizaje, con sesiones educativas individualizadas a cargo de una facilitadora, lo que iba acompañado de brindar sesiones de consejería grupal una vez al mes, a entre 10 y 20 familias (Sanabria, Nadramija, & Betalleuz, 2016, p. 32). En el caso de Ecuador, se exigía que el niño estuviera acompañado de su madre o quien fuera responsable de él y se buscaba «mejorar el comportamiento, las actitudes, los conocimientos y las prácticas de los padres hacia sus hijos» (Rosero, Pérez, & Sánchez, 2012, p. 296).

De otra manera, se puede dar otro enfoque al concepto de las visitas. En Colombia, se buscaba atender a las familias no solo porque vivieran en una zona rural, sino por la importancia del contexto familiar en la crianza y la necesidad de fortalecer las habilidades parentales (Comisión Intersectorial de Primera Infancia, 2013, p. 66). Un punto importante en este componente es el contenido transmitido, como medidor de la calidad de las visitas. Este abarcaba los temas tratados, lo que quedaba en manos de la familia y muchas veces dependía del entorno. De hecho, cuando el visitador se acomodaba a la situación familiar y las necesidades de ellos (y no seguía los mismos lineamientos con todos), el proceso era más extenso, completo y exitoso (Schodt et al., 2015, pp. 12-13). Del mismo modo que con las madres cuidadoras, los servicios brindados por los encargados de las visitas serán mejores cuanto mejor preparados estén y mejor sea su actitud frente a la familia beneficiaria.

Respecto a la cantidad de visitas, se afirma que, si se dan con mayor frecuencia, el efecto del programa sobre los niños es mayor, aunque no se ha establecido una cantidad óptima o mínima para estas (Nievar, Van Egeren, & Pollard, 2010, p. 503). Las modalidades de visita permiten una atención más personalizada, y se ha comprobado incluso que pueden tener mejores efectos a largo plazo (Rosero et al., 2012, pp. 297-298). En general, y de acuerdo con una evaluación del BID, se considera complicado medir con certeza el éxito de las atenciones y se plantea la necesidad de implementar instrumentos adicionales de evaluación, que tienen la desventaja de ser costosos (Schodt et al., 2015, p. 31).

En términos generales, se puede concluir que las visitas a los hogares son beneficiosas para los usuarios, ya que buscan mejorar los métodos utilizados en la crianza de los niños. Al comparar el accionar en el Perú con la experiencia de Ecuador, resultó ser bastante similar. Más bien, lo que la iniciativa nacional debe buscar es tratar de llegar a una mayor cantidad de hogares rurales que, por su lejanía, son de difícil acceso, pero les urge ser atendidos. Sin embargo, para ampliar la cobertura en el mundo rural, se debe tomar muy en cuenta el pleno respeto de la diversidad cultural y lingüística de las diferentes regiones a las que se esperaría que Cuna Más amplíe su acción.

1.4 La importancia de un sistema de seguimiento y monitoreo

El seguimiento que se realice a las intervenciones de los AEPI es clave, pues determina si efectivamente los menores están siendo beneficiados en las distintas dimensiones del desarrollo cognitivo. A partir de ello, se pueden identificar las normas, procedimientos, actividades y metas que contribuyen, o no, al logro del objetivo de atender a la primera infancia.

Todo seguimiento y monitoreo depende del sistema de información que la institución cree. Un sistema implica toda una suerte de reglas, procedimientos, recursos y personal especializado en supervisar cada eslabón de la cadena de prestación del servicio público. Desde esta perspectiva, Cuna Más creó un proceso ordenado y claro para la recopilación de los datos necesarios. En el Perú, se seguían tres fases: recojo y registro de información; seguimiento; y, finalmente, evaluación. Estas fases son análogas a los elementos de monitoreo y evaluación de impacto: recolección, procesamiento y análisis de la información. Lo recopilado incluía datos sobre los participantes y su desempeño, la participación de su familia (si era necesario), así como de las personas a cargo de los centros (Sanabria et al., 2016, pp. 134, 143-144). Esto además fue acompañado de evaluaciones de impacto para medir la efectividad de intervención de las modalidades.

Para Cuna Más, se detectaron problemas en el seguimiento del desempeño de las madres cuidadoras, en la supervisión del aprendizaje de los niños y en el monitoreo de las visitas a los hogares. Las razones de estos problemas eran, principalmente, que no se contaba con un sistema integrado de información, y la carencia de un módulo de reportes en línea no permitía seguir la provisión del servicio de manera efectiva (Midis, 2019). De este modo, la información podía estar incompleta, desactualizada e incluso equivocada, y no se tenía un criterio único para las evaluaciones (Contraloría General de la República, 2015, pp. 22, 27, 29). En suma, centrarse en la calidad de los datos, basados en un proceso técnicamente limpio de obtención y procesamiento, sienta las bases para evidenciar análisis de procesos y resultados en la intervención a favor de la primera infancia. Sin embargo, para ello se requiere profesionalizar la institución para que cada eslabón de la prestación sea óptimo.

Un caso exitoso, tras un seguimiento a este tipo de programas, se dio en Colombia, con los HCB del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). Se realizó una extensa evaluación de impacto del programa entre los años 2007 y 2008, que permitió identificar sus mayores deficiencias, aunque en un principio fue difícil establecer los grupos de comparación. Se detectó que las principales mejoras debían hacerse en infraestructura y ambientes pedagógicos, estado nutricional y salud, y desarrollo cognitivo y sicosocial. Con los resultados, se intervino en los puntos necesarios, y posteriormente otra evaluación, en el año 2010, halló mejoras significativas en las condiciones de los participantes (González & Durán, 2012, pp. 222-223). Años después, en 2013, Colombia propuso el Sistema de Registro y Monitoreo Niño a Niño (SSNN), detallando las diversas atenciones recibidas por cada uno e integrando esta información entre las distintas instituciones involucradas (Comisión Intersectorial de Primera Infancia, 2013, pp. 55-56). El principal inconveniente de esto fue «la carencia de sistemas de información y la dificultad para acceder a registros administrativos confiables, oportunos y de calidad» (Comisión Intersectorial de Primera Infancia, 2013, p. 102).

En general, en Latinoamérica y el Caribe, los programas de este tipo han experimentado diversos tipos de seguimiento y evaluación a lo largo de dos décadas. Sin embargo, los estudios a partir de estos han sido a menudo deficientes o incompletos, en especial en lo que respecta a las visitas a los hogares (Schodt et al., 2015, pp. 7-8). El mismo informe para el BID considera tres dimensiones para poder evaluar cómo se provee esta modalidad de los programas: dosis (frecuencia o duración de visitas), contenido (calidad de instrucción provista y de quien la provee) y relaciones interpersonales (entre el visitador y el cuidador). Si se toman seriamente mediciones basadas en estas tres dimensiones, se puede aspirar a que los programas mejoren sus resultados (Schodt et al., 2015, pp. 10-13, 31).

Para todo fin de seguimiento y evaluación, es importante establecer el objetivo del programa y trabajar en función de este, evitando distracciones. Por ejemplo, se pueden tener unos AEPI enfocados en mejorar la calidad de vida y trabajo de la madre, mientras otros se orientan más a la salud de los niños y otros invierten más recursos en su educación. Vale aclarar que no necesariamente son excluyentes: pueden darse efectos de más de un tipo a corto plazo, y que solo uno o más prevalezcan en el tiempo (Nievar, Van Egeren, & Pollard, 2010, pp. 502-503). Con esta definición clara e incuestionable desde un principio, se deberá elegir los instrumentos pertinentes por utilizar en el seguimiento correspondiente.

Cabe mencionar que, muchos años atrás, se usaban medidas cognitivas como variación en el coeficiente intelectual (CI) y otros datos, como indicadores del desempeño académico o trayectoria en este. Hacia finales del siglo XX, se consideraron otros factores socioemocionales, una medida de efectos más de largo plazo, y se dio importancia al comportamiento y condición social de los participantes (Leseman, 2002, p. 22). Una de las mediciones más usadas es la Home Visit Rating Scale (HOVRS) para las visitas a los hogares (Araujo, Domel, & Rubio-Codina, 2018). La ventaja de su uso es que se trata de una manera flexible e igual de útil para distintos tipos de enfoques u objetivos del programa y para diferentes características de las familias visitadas. La HOVRS evaluaba la capacidad del visitador para involucrar al niño y a quien estuviera a su cargo en las actividades de la visita (Schodt et al., 2015, p. 20). De esta manera, se podían comprender de cierta manera las dimensiones antes mencionadas.

La aplicación de estos instrumentos o mediciones es una tarea costosa y trabajosa para los ejecutores de los programas, por lo que se precisa buscar instrumentos alternativos. Para esto, se deben conocer los aspectos clave de la modalidad de atención, sobre los cuales se querrán enfocar, y que finalmente irán alineados con el objetivo del programa social. El BID afirmó que la información disponible no permitía especificar aún estas alternativas (Schodt et al., 2015, p. 31).

Con la información necesaria disponible, se puede pasar a estudiarla, y la modalidad más recomendada son las evaluaciones de impacto. De este modo, se pasa a la fase de difusión de la información. Esto no solo se refiere al estudio en sí, sino a su capacidad para influir en las decisiones del sector público. Los resultados pueden alimentar ajustes de las iniciativas en curso, sean buscando su modificación parcial o haciendo notar la necesidad de una nueva intervención, con mayor alcance y presencia, quizás en todo el territorio del país (González & Durán, 2012, p. 221).

Recapitulando, el accionar de la experiencia nacional se destaca por contar con tres fases en la etapa de monitoreo, destinadas al recojo de la información, al seguimiento y a la evaluación. A partir de lo previamente revisado de las experiencias internacionales, es fundamental incluir factores socioemocionales de los usuarios en el seguimiento del programa, así como propiciar la realización de evaluaciones de impacto que permitan medir los resultados y encontrar los puntos de mejora.

1.5 El momento especial de la graduación

En programas del tipo AEPI, se presentaba un problema con la graduación de los participantes: la edad límite que define estar o no dentro de la primera infancia. Mientras que la experiencia nacional reconocía como sus usuarios a los niños menores de 3 años (Programa Nacional Cuna Más, 2017), diversos autores sostuvieron que la edad de la primera infancia abarcaba hasta los 6 años (Palacios & Castañeda, 2011, p. 110) o incluso hasta los 8 años (OMS & Unicef, 2013, p. 11). Según Unicef, esta decisión depende de la forma de organizar los ciclos educativos propios de cada país, así como de las costumbres y tradiciones (Unicef, s. f.).

Existe un debate respecto del inicio de la etapa escolar. En el caso de América Latina y el Caribe, a partir de los 5 años la educación pasa a ser obligatoria; el Estado la provee y puede ser recibida gratuitamente por el niño (Berlinski et al., 2015, p. 20). Es en este punto cuando se supone que un menor que participó en un AEPI está apto para un siguiente paso en su proceso de desarrollo.

La principal consecuencia observada de esta situación son las diferencias que se presentan en los menores que no formaron parte de un AEPI durante el mismo período de tiempo al empezar su vida escolar. Por eso, cabría analizar no solo en qué momento dejar de participar en un AEPI, sino en qué momento se puede asistir a un colegio y no presentar algún inconveniente. Es de gran importancia establecer una edad escolar común, pues evitará costos adicionales y permitirá a cada niño ser parte de un proceso parejo y de manera colectiva (Berlinski et al., 2015, p. 21). Para lograr esto, se recomienda principalmente fortalecer los recursos humanos a cargo de estas formaciones (Verdisco & Ñopo, 2012, pp. 125-126).

En general, dejar de ser beneficiario de este tipo de intervenciones tiene un carácter especial, pues no es el fin de un proceso, sino el paso a una siguiente etapa que puede ser más importante. Por ello, va de la mano con otros componentes, como los principales beneficiarios, la educación brindada y la evaluación que se dé a los participantes. Estos puntos finalmente determinarán que los menores estén aptos para integrarse a un sistema escolar en el cual no haya grandes diferencias entre ellos que puedan dificultar el aprendizaje.

1.6 Líneas de articulación

Las iniciativas de AEPI deben distinguir las necesidades de los niños y, a partir de esto, articular la acción del Estado sobre cómo se les brindará la atención desde las diferentes especialidades. Por ello, los sectores participantes más importantes en el proceso son el de salud y nutrición y, principalmente, el de educación de cada país (Araujo et al., 2013, p. 15). Sin embargo, la intervención de los responsables de los diferentes niveles de gobierno es aún más gravitante.

Para la salud, por ejemplo, en el Perú se coordinó que las familias recibieran suplementos con multimicronutrientes en el Servicio de Cuidado Diurno de Cuna Más y se buscó que los menores contaran con el Seguro Integral de Salud (SIS) (Sanabria et al., 2016, p. 47). Sin embargo, no se encontró evidencia de que se hubiera establecido una alianza con el programa «Bienvenido a la Vida» del Ministerio de Salud, que operaba de manera experimental y que, justamente, apuntaba a los más pequeños. En cambio, en Colombia, el Ministerio de Salud y Protección Social diseñó el Esquema de Atención para los Primeros Mil Días de Vida, para asegurar una continua atención y seguimiento al desarrollo de los niños (Comisión Intersectorial de Primera Infancia, 2013, pp. 64-65), siguiendo un esquema de intervención multisectorial. Similarmente, como parte de Chile Crece Contigo, en este país se planteó el Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial, a cargo de los Servicios de Salud (MDS, 2015a, p. 41), el cual involucraba que diferentes actores públicos y privadas complementen sus intervenciones. Por lo tanto, en la línea de atención en salud y nutrición, la intervención se puede articular desde los primeros días de nacido para poder desarrollar una atención sostenida en la primera infancia. Sin embargo, siempre existirán dificultades de establecer arreglos institucionales fluidos y eficaces al 100%.

En el caso de la educación, se ha buscado la cooperación interinstitucional entre direcciones especializadas. Por ejemplo, en el Perú, estos convenios se han centrado en el uso de locales del sector educación (Sanabria et al., 2016, p. 48) y en la promoción del uso de un currículo nacional (Midis, 2013d, p. 2). En Chile, el sector educación ha sido el encargado de brindar la información y capacitación a menores y sus cuidadores (Minedu, 2015a, p. 42). En Colombia, el Ministerio de Educación Nacional estuvo a cargo de proveer los estándares de educación inicial a partir de los cuales se diseñaron programas para todo el país, como el ICBF (Comisión Intersectorial de Primera Infancia, 2013, p. 89). Sin embargo, y aunque no parezca que deba suceder, muchos programas en la región seguían un currículo independiente del currículo del ente de educación (Araujo et al., 2013, p. 64). Pese a ello, este último caso no representa el mayor problema con la articulación, pues la falta de coordinación institucional (horizontal o vertical) se presentaba en general en la mayoría de los programas o instituciones y a nivel intergubernamental.

Para otras labores, se consideró también la necesidad de trabajar y manejar la información de los participantes con fines de articulación de diversas intervenciones. Por ejemplo, en el Perú, Cuna Más promovió, con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec), que los participantes pudieran obtener el documento nacional de identidad (DNI) (Sanabria et al., 2016, p. 48). Este era un punto de partida clave por el cual el Estado debía intervenir a fin de asegurar que el niño o niña «existiera» como sujeto de derecho en los registros oficiales del Perú. Colombia ya había hecho notar la necesidad de mejorar dichos sistemas de información para mantener actualizados los datos de los menores (Comisión Intersectorial de Primera Infancia, 2013, p. 102). En este país, se resaltó la necesidad de estructurar y dirigir bien los procesos dentro de esquemas intersectoriales como este. De manera similar, en el Perú, se planteó la necesidad de «generar mayor interacción con las instituciones locales para mejorar la operatividad del servicio» (Sanabria et al., 2016, p. 48). Para ello, el registro de identidad se convertía en el primer paso clave para asegurar una adecuada intervención.

En síntesis, una buena articulación es necesaria para poder reforzar y mejorar el desarrollo de los objetivos planteados para los beneficiarios. Cuna Más ha demostrado que es posible el trabajo coordinado no solo en el ámbito de la salud y la educación, sino también con los diversos programas sociales bajo la dirección del Midis y otros sectores. Un ejemplo de esto es la articulación que presenta la iniciativa con el Programa de Apoyo a los más Pobres «Juntos» para compartir buenas prácticas respecto a la prevención de la desnutrición crónica y la anemia (MEF, 2018b, p. 18). Es vital continuar este camino, es decir, que los organismos puedan buscar una mayor coordinación y articulación entre ellos, pues así se facilitarán los procesos dentro de la provisión del servicio al usuario. De la misma manera, esta facilitaría la puesta en marcha de futuras evaluaciones, así como mejoras que se quieran implementar sobre la base del aprendizaje institucional.

1.7 Conclusiones

El desarrollo de una persona en la primera infancia es clave, pues determinará los rasgos y habilidades que pueda tener a futuro. En el Perú y en otras regiones, se han identificado grandes brechas en lo que respecta a resultados académicos cuando se comparan los sectores pobres o rurales con los de mejor nivel (Cueto & Miranda, 2015). El entorno familiar y quienes participan en este son importantes, y las consecuencias de estos factores se verán no solo en el desarrollo físico, sino también en el cognitivo y socioemocional; factor que, desde el siglo XXI, ha ganado cada vez más importancia, sobre todo para entender la probabilidad de que el joven se inserte en el mercado laboral.

Para el caso peruano, el primer programa de atención a la primera infancia se creó en la década de 1990 y, tras cerca de dos décadas del Wawa Wasi, en 2012 se fundó el Programa Nacional Cuna Más. Para ello, se rescató el aprendizaje institucional de una diversidad de intervenciones. Algunas resultaron positivas y otras no, pero siempre se buscaba corregir las limitantes o fallas. Con distintos enfoques, objetivos e instrumentos, programas similares se han dado en la región, así como en el mundo. Dos modalidades son identificables: un servicio de cuidado en centros especializados o una atención dirigida a hogares ante la presencia de alguna dificultad. Para identificar beneficiarios, se aplica la focalización, que, aunque es el método más usado, debe estar técnicamente especificada y, sobre todo, apoyada en un óptimo sistema de información. Tanto en los bienes y servicios provistos, como en la información, educación y capacitación ofrecidas, se observa un debate sobre cuál es la mejor forma de atención por brindar en cada caso, y cómo garantizar e incentivar a la persona encargada para que esté capacitada y brinde la atención requerida.

La preocupación sobre reducir las brechas que se presentan cuando un niño entra en edad escolar ha incentivado a definir estos estándares y, posteriormente, hacer un seguimiento con los indicadores correctos para evaluar los resultados. Se ha observado que la primera infancia requiere de atenciones estrechamente coordinadas con organismos de educación y salud, y articuladas entre los diferentes niveles de gobierno. A pesar de los esfuerzos desplegados, preocupaba aún que el Perú se posicionara como uno de los países que menos gastaba por infante en la región (Alcázar & Sánchez, 2016, p. 22), por lo que mejorar la calidad de estos servicios más allá de la cobertura era uno de los factores por priorizar a futuro.

1 Con apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo, la Comunidad Europea y el Programa Mundial de Alimentos (MEF, 2009a, p. 2).

2 A 2017, el presupuesto institucional modificado del programa fue de S/ 371.704.764 (MEF, 2018).