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Introducción

La preocupación

La desigualdad es un problema que continúa presente a nivel mundial, tanto en ámbitos económicos como sociales y demográficos. El Perú, lamentablemente, no es ajeno a esta problemática; si bien el coeficiente de Gini se redujo de 49,1 en el año 2000 a 43,3 en el año 2017 (Banco Mundial, 2020), se pueden observar grandes diferencias en ingresos entre distintos grupos. Existen peruanos que están en la lista de Forbes de los más ricos de América Latina (Forbes, 2019) y otros que forman parte del 20,5% de la población que vive en situación de pobreza (INEI, 2019c). Dichas diferencias, lamentablemente, son determinantes en el acceso a oportunidades y en la posibilidad de ejercer derechos como a un trabajo decente, a la alimentación, a la salud, a la educación, entre otros. Aquellos peruanos que son parte de los quintiles más altos cuentan con más y mejores oportunidades laborales y acceso de servicios de mejor calidad, mientras que el 20,5% que vive en situación de pobreza a menudo no cuenta con servicios básicos como agua potable (16% de los hogares), desagüe (8,2% de los hogares) o alumbrado eléctrico (5% de los hogares) (INEI, 2019c).

No cabe duda de que las diferencias entre peruanos se han ido acortando en los últimos tiempos, pero siguen siendo preocupantes si se ven desde perspectivas como el género y la ubicación geográfica. Esto es particularmente cierto para sectores como el empleo, el acceso a servicios de salud, pensiones, etc. Por ejemplo, en el año 2007, el 50,7% de los hombres urbanos estaban empleados adecuadamente, y en el caso de las mujeres la cifra era del 29,1%. Para áreas rurales, el empleo adecuado masculino era del 16%, y del 4,4% para las mujeres (INEI, 2018h). Por su parte, en 2009, el 76,9% de las mujeres sufrieron algún tipo de violencia por parte de sus esposos o compañeros (INEI, 2019d). En 2007, además, el 40,9% de los hombres rurales estaban afiliados a un sistema de pensiones, y, para el caso de las mujeres urbanas, la cifra era del 24,7%. Para las zonas rurales, los hombres afiliados a un sistema de pensiones eran el 8,5% y las mujeres, el 2,2% (INEI, 2018h).

Estas cifras, no obstante, fueron mejorando a medida que pasaba el tiempo y que el Estado intensificaba sus esfuerzos por crear un país con más igualdad. Las cifras respaldan esta afirmación. El 69% de los hombres en áreas urbanas estaban adecuadamente empleados en 2017, mientras que, para el caso de las mujeres, esta cifra era solamente del 47,3% (INEI, 2018h). Para las áreas rurales, la tasa de empleo adecuado masculino era del 32,5% mientras que la de empleo adecuado femenino era del 10,3%. Del mismo modo, problemáticas sociales como la violencia contra la mujer continúan siendo un obstáculo para la calidad de vida de muchas mujeres del país; en 2018, el 63,2% de las mujeres habían sufrido violencia a manos de sus parejas (INEI, 2019d). Asimismo, para 2017, en el caso de los hombres urbanos, el 49,7% estaban afiliados a un sistema de pensiones, mientras que, para el caso de mujeres urbanas, la cifra era del 34,5%. Para las áreas rurales, sin embargo, solo el 14,4% y 4,5% de los hombres y mujeres estaban afiliados, respectivamente (INEI, 2018h).

En nuestro libro La niñez en la mira (2020), retratamos cómo, desde que nace un niño hasta la adolescencia, es difícil acortar las diferencias. Si no naciste en una cuna de oro (de plástico), tienes que llevar a tu hijo a un Cuna Más; si no hay para el desayuno, debes, como más de un millón de jefes de hogar, hacer cola a las 5 a. m. para recoger el Vaso de Leche; si no puedes matricular a tu hijo en un colegio privado bilingüe donde te piden una colaboración de miles de soles mensuales, debes dormir la noche previa en el frontis del colegio público; y así sucesivamente, hasta ver cómo un adolescente, aunque forme parte del 1% más talentoso, si no es uno de los pocos beneficiarios de Beca 18, no podrá conseguir un trabajo adecuadamente remunerado cuando pase a ser parte de la PEA, y terminará siendo, más bien, parte del 78% de jóvenes de entre 14 y 29 años en el sector informal (INEI, 2019d).

La carencia de recursos económicos suele llevar a que no sea posible para las familias dar a sus hijos una adecuada nutrición, salud y educación de calidad (Cepal, 2018). Es muy cierto que el panorama social del Perú ha cambiado en la medida en que el país ha crecido a un ritmo promedio anual del 3,2% del PBI entre los años 2000 y 2018. No se puede negar que, mientras que en el año 2000, según el INEI (2019d), la anemia afectaba al 60,9% de las niñas y los niños de 6 a 35 meses, en el año 2018 esta impacta al 43,5% (INEI, 2019d). No cabe duda de que la mortalidad infantil del año 2000, de 27 por cada 1.000 nacidos según el INEI (2019d), ha descendido a 15 por cada 1.000 nacidos en 2018. De manera similar, en el año 2008, el 12,4% de las mujeres y el 4,1 % de los hombres a partir de 15 años eran analfabetos, mientras que, para el año 2018, los datos apuntan al 8,3% y el 2,9% para mujeres y hombres respectivamente (INEI, 2019h). De esta manera, cuando estos niños crecen, carecen de la formación necesaria para insertarse en el mercado laboral formal y obtener salarios dignos. Así, sus familias también carecen de recursos suficientes para garantizar sus derechos. Esta es la manera como las diversas desigualdades llevan a que se produzca y persista el ciclo de la pobreza en el Perú (Castañeda & Aldaz-Carroll, 1999) y que la transmisión intergeneracional de la pobreza siga flagelando a una quinta parte de los peruanos. Es posible darse cuenta, entonces, de que, a pesar de que el Perú tuvo un crecimiento económico del 3,9% en 2018 (Banco Mundial, 2019), no todos se benefician de manera equitativa de este.

De acuerdo con Anthony Painter (2017), en el mundo de hoy, los puentes entre la política y el ciudadano son débiles, la confianza disminuye cada vez más y el descontento se ha tornado más sonoro. La economía moderna se ha dividido en su abordaje, aún más en relación con el ingreso, la riqueza y la seguridad económica. Algunas de las tensiones visibles son: políticas (los de afuera y los de dentro), económicas (los privilegiados y los precarios), comunales (los integrados y los dejado de lado), de producción (ricos en activos y pobres con deudas), entre otras. Así, las diferencias y la polarización de posiciones se han tornado demasiado evidentes. Las diferencias entre los que están arriba y los que están abajo permanecen casi intactas en el mundo público y corporativo. Desempleo, desnutrición y carencia de acceso a servicios son solo algunos de los problemas que evidencian las inequidades en el Perú.

Para luchar contra estas brechas, el Estado ha desarrollado diversas intervenciones sociales que ayudan a garantizar los derechos de las poblaciones más vulnerables a fin de aliviar la pobreza o acortar las desigualdades. Estas intervenciones, denominadas «programas sociales», están presentes en el día a día de los ciudadanos más pobres del Perú. En Vásquez (2020), vimos que, desde que nace un bebé hasta que el joven deja la adolescencia, el Estado peruano, mal o bien, está presente para intentar atender las necesidades de los que menos tienen. En este libro, continuaremos viendo cómo el Gobierno peruano interviene en las diferentes etapas de la vida adulta de los pobres.

No resulta difícil imaginarse a una familia de cinco miembros en la que Bruno, uno de los hijos, corre presuroso a tomar su combi para llegar a inscribirse en el programa Jóvenes Productivos, a fin de conseguir una plaza para ser capacitado y obtener un empleo formal. Bruno acompaña a María, su hermana adolescente, a la posta, para que el SIS pueda apoyarla en su embarazo temprano. Mientras tanto, la mamá, doña Karina, se encuentra colaborando desde las 6 a. m. en la cocina del programa de Comedores Populares para recibir raciones por su apoyo; y don Franklin, el padre, se encuentra de faena haciendo aceras en el distrito gracias al programa Trabaja Perú. Por último, el señor Felipe, el abuelito, está en el Banco de la Nación haciendo cola para recibir su subsidio del programa Pensión 65. Este retrato imaginario en realidad sí es visible para más de 6 millones de casos en el Perú al año 2018 (Midis, 2019).

El presente libro se centra en mirar los programas sociales enfocados en problemas como el desempleo, la alimentación, la violencia contra la mujer, el acceso a servicios de salud y la calidad de vida de los adultos mayores. Su particularidad es que descompone seis dimensiones de la gestión de estas intervenciones públicas. Del mismo modo, para un mejor análisis del aprendizaje institucional, se menciona brevemente el concepto de teoría del cambio. Dicha teoría busca explicar la relación causal mediante la cual una intervención en particular logra, a través de sus productos y posteriores resultados, llegar a cumplir un impacto final (Dhillon & Vaca, 2018). En otras palabras, a partir de los insumos de una iniciativa en particular, se logra ofrecer productos. Posteriormente, estos productos, al ser implementados de una manera adecuada, se verán traducidos en resultados. Por último, se espera que dichos resultados generen un impacto en los beneficiarios que pueda ser percibido de manera positiva en el largo plazo (Rogers, 2014). Para aquellos programas en los que, en la revisión bibliográfica, no se logró encontrar la teoría del cambio oficial, este libro presenta simplemente un boceto de carácter ilustrativo, y solo eso, de lo que podría ser la teoría del cambio, en la forma de un flujograma.

Propuesta de enfoque multidimensional a nivel de programa social

Este libro estudia siete programas sociales desarrollados en el Perú. Para lograr un análisis adecuado, se propone un enfoque multidimensional de la gestión de programas sociales. Este fue construido tras una revisión de la literatura y una descomposición de las dimensiones de todo programa social. De este modo, el estudio de la dinámica de cada intervención social ha seguido un proceso lógico. Lo primero que se hace es identificar el problema social que el Estado intentaba aliviar en el momento de la concepción del programa. Con la información disponible, se buscó entender las causas y las implicancias del problema social para poder comprender cuáles eran los objetivos o aspiraciones en término de brechas o tensiones sociales por enfrentar. Después, se busca comprender cómo el contexto histórico fue retando a la intervención en su intento de resolver el problema social. Para ello, se aborda la historia institucional de la entidad pública.

Así, la dinámica del aprendizaje institucional se descompondrá a partir de la observación de cambios en las seis diferentes dimensiones de gestión del programa. Cada dimensión engloba, a su vez, elementos de juicio, criterios o acciones que le dan contenido y forma. Desde esta perspectiva, se propone que el análisis multidimensional de la gestión de un programa social es un compacto de seis dimensiones que dan fondo y forma al abordaje. Esta propuesta de enfoque se puede traducir de manera gráfica mediante un cubo de análisis, a fin de representar las seis dimensiones del programa social en sus seis caras. A su vez, cada lado del cubo es la base de pirámides de elementos o marcadores de visión y/o acción del programa social, con el objetivo de pautear la variedad de términos de referencia con las que cada dimensión se gestiona. En términos gráficos, el enfoque se puede visualizar de la siguiente manera:

Figura 1

Esquema de análisis multidimensional de la gestión de un programa social

Cada una de estas seis dimensiones de gestión, que son complementarias entre sí, es una parte constitutiva central en la intervención de un programa social. Cada una de las seis dimensiones puede definirse en los términos siguientes:

1. Identificación de beneficiarios. La definición de la población objetivo y beneficiaria en términos de grupo de edad y/o principal vulnerabilidad es fundamental para precisar el objetivo central del programa social (Wodon, 2012). Para ello, la literatura académica y los manuales de las organizaciones han condensado el conocimiento técnico y científico especializado en técnicas del proceso de identificar a la población por atender (Schuck & Zeckhauser, 2006). De este modo, se puede evaluar la pertinencia y efectividad de determinado programa social (Banco Mundial, 2012b). Cuatro elementos son fundamentales:

Figura 2

Elementos de la dimensión de la identificación de beneficiarios de un programa social

1.1 Definición de criterios de identificación. Precisar desde un principio los criterios técnicos para visualizar, abordar y definir a la población (objetivo, atendible y beneficiaria) es el primer punto fundamental para poder medir el margen de alcance del programa social (Sedesol, 2015b). Debe estar claro quiénes recibirán el bien o servicio público y quiénes no lo harán (Banco Mundial, 2012b). Los criterios deben basarse en mediciones previas y análisis de intervenciones exitosas y fallidas experimentadas en el pasado (Wodon, 2012). Además, se debe tener claro cómo se utilizará el concepto de beneficiario al llevar a cabo la labor de campo.

1.2 Métodos de investigación y herramientas estadísticas de identificación. Los avances de investigación cuantitativa y cualitativa han ido en sintonía con los progresos en el desarrollo, uso y acuciosidad de herramientas para poder identificar en teoría y campo a la población del programa social (Madueño, Linares, & Zurita, 2004). Resulta relevante saber escoger el método más pertinente para abordar la realidad social a la que el programa intenta intervenir (Cecchini & Madariaga, 2011). Cada programa, entonces, debe tener claras las herramientas y métodos que utilizará. Estos deben ser pertinentes a la población objetivo, pues habrá poblaciones que requieran mayor logística que otras en el momento de la identificación (Azevedo & Robles, s. f.).

1.3 Gama de perfiles de población. La definición de perfiles por edad, género, raza, estado civil, carga familiar, empleo, situación migratoria, religión, dominio geográfico, entre otros, ayudará a construir con precisión a los diferentes tipos de población objetivo y/o beneficiaria (Van Domelen, 2007). Esto permitirá determinar qué tipo de intervención o enfoque es relevante para cada tipo perfil (Fernández, 2015, pp. 15, 16). Del mismo modo, la implementación de sistemas de información modernos ayudaría a generar proyecciones sobre el crecimiento de los distintos grupos poblacionales (Madueño et al., 2004).

1.4 Construcción y validación de padrones. Es importante definir y controlar el cumplimiento estricto de los términos de referencia del trabajo técnico de los responsables de recolectar, procesar, analizar y validar en campo la construcción de padrones de beneficiarios (Evalúa CDMX, 2016). Únicamente de este modo, se podrá generar una base para estándares de pertinencia y transparencia en la identificación de la población por atender (Madueño et al., 2004). Solo así, se lograría la optimización de los recursos de un programa, a fin de evitar fraudes, errores de duplicación y superposición de beneficios (Banco Mundial, 2012b).

2. Provisión del bien o servicio público. Esta segunda dimensión se centra en cómo es concebida y operada la gestión de la producción y entrega del bien o servicio público como parte de cada intervención que busca aliviar o resolver brechas o tensiones sociales. Debe existir un proceso de logística desde su producción hasta su entrega, el cual debe ser preciso y eficiente. Cuatro elementos son fundamentales para dar contenido a esta dimensión del programa social:

Figura 3 Elementos de la dimensión de la provisión del bien o servicio público de un programa social

2.1 Definición técnica y operativa del bien o servicio que será entregado a los beneficiarios. Las lecciones aprendidas de evaluaciones previas, de estudios de costo-efectividad o de experiencias internacionales en la producción y entrega del bien o servicio han de servir de benchmark para concebir el proceso productivo y de entrega del bien público del programa (Pardo, 2003). Conocidas las características particulares de la población meta, es estratégico que el bien o servicio que será brindado satisfaga las expectativas de contribuir a cerrar las brechas o acortar las tensiones sociales que el programa intenta resolver (Fernández, 2015). Se debe, además, considerar las características de cada perfil poblacional, de modo que el bien o servicio ofrecido sea relevante para su caso particular (Madueño et al., 2004).

2.2 Términos de referencia del proceso de producción y entrega del bien o servicio público. La claridad y la precisión de cada característica de los eslabones de la cadena de producción y suministro del bien o servicio público deben ser incuestionables (ONU, 1998). Los detalles basados en estudios, pruebas e informes técnicos deberán traducirse en las especificaciones técnicas para todo el proceso (Cepal, 2010). A su vez, las especificaciones deben guardar estricta pertinencia entre la oferta del bien público y la demanda social por satisfacer (Devereux & Cook, 2000). Cualquier descalce ocasiona problemas en la efectividad del programa social.

2.3 Deberes y derechos de los agentes involucrados en la cadena de suministro. La acción del programa social abarca el involucramiento de una serie de actores que incluyen a proveedores, subcontratistas, técnicos, operadores, receptores, veedores y población beneficiaria (OIT, 2016). Cada uno debe tener claro cuáles son sus deberes y derechos en toda la cadena de la provisión para que se asegure la efectividad de la entrega en las condiciones especificadas por los reglamentos del programa (Defensoría del Pueblo, 2011). De ahí que los requisitos especificados previamente en los términos de referencia de la intervención deben tomar en cuenta los puntos de vista de los actores involucrados. Todos los requisitos y responsabilidades, además, deben estar especificados en contratos o manuales (Macroconsult, 2014). Del mismo modo, se deben analizar los perfiles (legal, financiero, impositivo, etc.) de los distintos proveedores involucrados.

2.4 Definición de recursos legales, financieros y humanos responsables. El costeo de todos y cada uno de los eslabones de la cadena de producción y entrega del bien o servicio por parte del programa social debe hacerse bajo criterios técnicos estrictos (Banco Mundial, 2012a). Estos deben involucrar no solo el aspecto presupuestal, sino el legal y la gestión del talento humano, a fin de que pueda asegurarse la puesta en marcha de la intervención sin tropiezos (Armijo, 2007). En general, se debe buscar que los programas sociales sigan una línea efectiva en términos de costos, pero que permita un accionar adecuadamente eficiente.

3. IEC (información, educación y capacitación). La literatura académica alienta cada vez más a los gestores sociales a ir más allá al asegurar la entrega del bien o servicio público (Fernández, 2000). Por ello, es importante tomar en cuenta cuatro elementos de IEC que pueden permitir cambios de patrones, actitudes y comportamientos de los agentes involucrados en el delivery del programa social (Abramo, Cecchini, & Morales, 2019). De esta manera, la dimensión IEC de gestión del programa, que complementa a la acción propia de la provisión del bien, haría posible incrementar la usabilidad y rentabilidad social del bien o servicio público (República de Paraguay, 2016). A saber:

Figura 4 Elementos de la dimensión IEC de un programa social

3.1 Acceso y uso de información. Los programas sociales necesitan desarrollar, en sus proveedores, colaboradores, operadores y beneficiarios, la capacidad de acceder y usar información para que la intervención, en sus diferentes dimensiones, logre cumplir sus roles (Ribar, 2014). Un supuesto fundamental es que debe existir un óptimo sistema de información que ofrezca datos, conocimiento y proyecciones de los problemas y soluciones que va a atender el programa (Suárez, s. f.).

3.2 Educación para la formación de agentes de cambio. La formación en principios, valores y criterios para la acción que genere el cambio de patrones, actitudes y comportamientos es vital para que la rentabilidad de la inversión sea la esperada (Aritomi & Díaz, s. f.). Esto debido a que, si no se realizan cambios en las tendencias de los beneficiarios, o de sus padres, en la transmisión intergeneracional de la pobreza (Cecchini & Madariaga, 2011), o de la problemática por tratar, puede persistir la ineficacia. Problemas como las brechas de género y la violencia contra la mujer parten de ideas y percepciones sociales que pueden ser cambiadas paulatinamente mediante el componente IEC (OIT, 2015). Ciertamente es un proceso lento, pero todo programa debe aspirar a producir y difundir contenidos para generar el cambio esperado (Fernández, 2000).

3.3 Capacitación técnica para operadores, proveedores, usuarios y evaluadores. Se deben establecer conceptos, variables, indicadores, productos, procesos y resultados homogéneos que sean manejados por todos los responsables de cada uno de los eslabones de la cadena de la intervención (Vara-Horna, 2007). De este modo, se podrá lograr una sintonía en la operatividad (Grade, 2006). Para ello, resulta sumamente importante el desarrollo de contenidos y sesiones de capacitación técnica (Vásquez, 2006). Asimismo, es clave capacitar también a personas cercanas a los beneficiarios, de modo que puedan cumplir un rol de soporte y apoyo de manera eficiente (MIMP, 2017d).

3.4 Protocolos IEC. El quehacer de acceder a información y usarla, y brindar educación y capacitación a todos los agentes involucrados debe regirse por estrictos protocolos que garanticen la existencia de un valor agregado en el servicio público provisto (Fernández, 2000). De esta manera, la inversión en esta dimensión puede tener un ordenado proceso de implementación, supervisión y actualización que se ajuste a los productos, procedimientos y resultados esperados (Midis, 2019a). Se debe contar con una estrategia establecida sobre cómo se llevará a cabo la cadena de suministro de información, educación y capacitación.

4. Monitoreo y evaluación de impacto. La mejora continua de un programa debe basarse en las lecciones aprendidas de la gestión (Gertler et al., 2017). Para ello, la institución requiere monitorear y realizar evaluaciones de impacto de carácter cuantitativo y/o cualitativo. La única manera en que se puede realizar esto es mediante el diseño de un sistema de información que permita sustentar los análisis pertinentes de la intervención (Bernal & Peña, 2011). De esta manera, los indicadores de insumo, proceso y resultados del programa mostrarán evidencia para sustentar acciones de corrección y/o mejora (Gertler et al., 2017; Bernal & Peña, 2011; Khandker, Koolwal, & Samad, 2010). La información debe ser recolectada, procesada, analizada y difundida. Por lo tanto, cuatro elementos son importantes:

Figura 5 Elementos de la dimensión del monitoreo y evaluación de impacto de un programa social

4.1 Recolección de información. Un buen monitoreo y evaluación de impacto debe basarse en evidencia correctamente construida (Khandker et al., 2010). Para ello, resulta fundamental que la información sea de calidad, en la cantidad y la oportunidad adecuadas (Naser & Concha, 2014). Ciertamente, el punto de partida de un programa social es contar con un sistema de captura de información de campo, fundamentalmente uno basado en los más estrictos estándares técnicos y académicos, que permita acopiar de manera adecuada los datos (Gertler et al., 2017; Bernal & Peña, 2011). Además, para una recolección de información más eficiente, se debe tener claro cuáles son los indicadores y variables pertinentes que serán analizados a lo largo del proceso. Es decir, qué información es la que se necesita captar (Vara-Horna, 2007).

4.2 Procesamiento de información. Dados los productos, procesos y resultados esperados del programa social, este requiere que se construya todo un sistema apropiado basado en las técnicas estadísticas y de evaluación más recientes e incuestionables (Irarrázaval, 2004). La construcción de cualquier métrica deberá ser muy rigurosa en su concepción y aplicación, de manera que los resultados muestren sustento incuestionable a todo diagnóstico para la mejora del programa social (Gertler et al., 2017; Bernal & Peña, 2011; Khandker et al., 2010).

4.3 Análisis de información. La realidad multidimensional exige que los programas sociales desarrollen equipos multidisciplinarios para que puedan abordar los problemas y soluciones posibles de la mejor manera posible (Banco Mundial, 2012a) . Así, haciendo uso de enfoques cuantitativos y/o cualitativos, los equipos técnicos podrán construir la mejor argumentación para que el monitoreo y la evaluación de impacto sean efectivos (Khandker et al., 2010). La información recolectada y procesada debe ser interpretada de manera correcta, de modo que sea posible generar conclusiones y recomendaciones, e identificar oportunidades de mejora (Vara-Horna, 2007).

4.4 Difusión de información. Todos los agentes involucrados tienen el deber y el derecho de contar con los resultados del monitoreo y la evaluación de impacto (Banco Mundial, 2012a). Dependiendo del público, se deberán traducir los informes de la mejor manera para la presentación de la evidencia de los resultados (Navarro, 2005). Solo así, cada agente podrá comprender cuánto se avanza o cuánto se requiere mejorar en el accionar del programa social (Naser & Concha, 2014). Cada cual, desde su perspectiva, podrá contribuir a entender las fortalezas y debilidades que el programa social tiene, pero también podrá identificar, a la luz del análisis, el potencial de mejora permanente y cómo cada cual puede y debe contribuir (Bernal & Peña, 2011).

5. Graduación y elegibilidad. Se entiende por «graduación» cuando un beneficiario egresa del programa y deja ser atendido por este debido a que ha superado su condición de vulnerabilidad (Banco Mundial, 2012b), mientras que «elegibilidad» se refiere al hecho de que el atendido debe poseer las características que el programa establece como necesarias para su recepción (Madueño et al., 2004). Ambos tienen implicancias que derivan en el cese de la recepción del bien o servicio provisto por el programa social. Sin embargo, debe haber un proceso logístico alrededor de dicha desvinculación (IEP, 2011). Cuatro elementos constituyen este componente de la gestión:

Figura 6 Elementos de la dimensión de la graduación y elegibilidad de beneficiarios de un programa social

5.1 Derechos y deberes del programa social en relación con el beneficiario. La institución debe contar con reglas de juego claras y simples (Grey, Campana, & Monge, 2018). El directivo, el colaborador, el operador, el subcontratista y el beneficiario deben saber con precisión qué responsabilidades y qué derechos asisten al programa en su vínculo con este último (Banco Mundial, 2012b). La institución debe ser cuidadosa de que los manuales o protocolos no estén abiertos a interpretación y sean lo más específicos posibles. Además, debe haber transparencia para que dicha información esté al alcance de todos los involucrados en la intervención (Trivelli & Clausen, 2015).

5.2 Derechos y deberes del beneficiario. El «contrato social» del Estado con el beneficiario debe ser accesible y entendible para este. De esta manera, el ciudadano tendrá un horizonte preciso de lo que el programa espera que cumpla, y a lo que el propio beneficiario debe o puede acceder como ayuda social. Las precisiones ayudarán a ambas partes a construir una sana y transparente relación de corresponsabilidad entre el Estado y la ciudadanía (Banco Mundial, 2012b). Del mismo modo, los requisitos para formar parte del programa deben ser claros y explícitos, y la información debe ser accesible a todos los interesados (Trivelli & Clausen, 2015).

5.3 Consideraciones de excepcionalidad. Si bien el programa puede hacer el máximo esfuerzo de aliviar o reducir la vulnerabilidad del beneficiario, ello no necesariamente se logra en la dimensión u oportunidad esperada (Romero, Riva, & Benites, 2016). Existirán beneficiarios que no logran superar por completo su vulnerabilidad, o que lo hacen manera precaria (Banco Mundial, 2012b). Por ello, es conveniente contar con cláusulas de excepcionalidad que permitan al operador intervenir en casos muy excepcionales, a fin de que el beneficiario no se quede al amparo del riesgo y la incertidumbre (Grey et al., 2018).

5.4 Protocolo de gestión del cambio de condición del beneficiario. El egreso o pérdida de la condición de beneficiario de un programa social siempre genera incertidumbre al ciudadano, quien contaba con la ayuda (Zárate et al., 2012). Por ello, el programa precisa de un protocolo para que, con la anticipación necesaria y prudente, el beneficiario tome conciencia y se elabore un plan de salida acorde con las situaciones ex ante y ex post del beneficiario (Trivelli & Clausen, 2015). De esta manera, el cambio será más prudente y gradual tanto para la institución como, fundamentalmente, para el ciudadano que deja de ser beneficiario (Grey, Campana, & Monge, 2018). Para el caso de los beneficiarios que logran egresar exitosamente de un programa, es necesario que se les haga seguimiento, de modo que los logros obtenidos gracias a la intervención no se pierdan en el tiempo (MIMP, 2017d).

6. Articulación interinstitucional. El último componente de análisis no es el menos importante: todo lo contrario. La literatura reta cada vez más a los gestores a buscar intervenciones coordinadas, pues así la sinergia ayuda a incrementar la rentabilidad de la inversión social (Trivelli & Clausen, 2015). Es posible construir dos tipos de articulaciones. Por un lado, la articulación horizontal, que vincula diversos sectores o ministerios dentro del ámbito público. Por otro, la articulación vertical, que relaciona a los diferentes niveles de gobierno. En ambos casos, se pueden considerar, complementariamente, las intervenciones privadas de fundaciones, empresas, ONG, iglesias y organizaciones sociales de base como elementos de colaboración en el ejercicio de la articulación (Schwarzer, Tessier, & Gammage, 2014).

Figura 7 Elementos de la dimensión de articulación interinstitucional de un programa social

6.1 Formulación de políticas e intervenciones. El punto de partida de la sinergia de los programas sociales es crear y mantener un espacio de construcción y actualización de políticas e intervenciones (Leyton, 2018). El compartir entre instituciones de los diferentes sectores y niveles de gobierno los enfoques políticos y de gestión detrás de las estrategias nacionales vigentes ayuda a comprender mejor el margen de maniobra de cada entidad colaboradora (Bertranou, Casali, & Velasco, 2018). De esta manera, se sentarían las bases de una concertación de la inversión social como un solo Estado, focalizado como un todo en lograr sus metas de bienestar.

6.2 Construcción de sistemas operativos de llegada a la población, producción y delivery del bien y/o servicio público. La experiencia acumulada por décadas entre todos los programas sociales se ha convertido en un saber escasamente compartido. Por ello, la articulación (vertical u horizontal) debe promoverse constantemente para que los conceptos, las decisiones y las acciones sean compartidos de manera fluida entre las instituciones (Irarrázaval, 2004). La tecnología de la información permite generar oportunidades para que el aprendizaje institucional sea compartido y enriquecido gracias a las redes (Beltrán & Vásquez, 2018). De este modo, la fertilización cruzada de saberes ayudará a que el Estado gestione su inversión de manera más sintonizada entre instituciones y, sobre todo, con la ciudadanía.

6.3 Prácticas de monitoreo y evaluación compartidas. Las acciones y lecciones de realizar monitoreo y evaluación de impacto deben ser ejercitadas en conjunto por los diferentes actores comprometidos con la inversión social (Gertler et al., 2017). El compartir lo bueno, lo malo y lo feo de la experiencia de cada cual ayudará a que todos y cada uno de los programas puedan comprender mejor sus limitaciones y potencialidades a la luz de los ojos de terceros (Bernal & Peña, 2011). Idealmente, la fusión de sistemas de información de los programas ayudaría mucho a cimentar una cultura de evaluación multisectorial y multinivel.

6.4 Protocolos, convenio y acuerdos de intervenciones sinérgicas. La producción legal de acuerdos, convenios, alianzas y redes ha avanzado mucho sobre la base de la acción de los programas sociales. Sin embargo, es importante compartir más este saber y, sobre todo, conocer cuán cerca o cuán lejos estuvo la acción o resultado del programa social en relación con lo concebido en los protocolos. De esta manera, se podrá aprender a mejorar los contenidos y formas de desarrollar las articulaciones entre las instituciones para que la inversión social entre programas se maneje con una mayor sinergia.

En suma, el enfoque de análisis de las seis dimensiones de la gestión de un programa social propuesto intenta presentar un esquema para armar el rompecabezas de la dinámica del proceso de aprendizaje institucional de la intervención. A partir de la descomposición de este cubo de abordaje en sus seis pirámides de dimensiones de gestión diferentes, se espera tener una visión práctica para mirar y aprender de los programas sociales.

Los programas seleccionados

Los programas sociales peruanos en los que se centra el análisis han sido seleccionados del Registro de Programas Sociales de la Dirección General de Focalización del Midis. El lector, además, encontrará que se ha complementado el proceso con lecciones aprendidas de experiencias internacionales. Para el caso de los programas internacionales, se abordaron aquellos que mostraron mayor diversidad, profundidad y detalles operativos, que sirvieron para nutrir la experiencia nacional. En el análisis, no se exponen necesariamente las iniciativas internacionales mejor evaluadas, sino aquellas de las que resulta pertinente rescatar aprendizajes que los gestores de políticas locales puedan tomar como punto de comparación, o como recomendaciones.

La aplicación del enfoque de análisis se basó en la revisión de información tanto secundaria como primaria, de fuentes cuantitativas y cualitativas. Por un lado, las bases de datos de la Enaho, la Endes, el SIAF y el repositorio de las Auditorías de Desempeño (Contraloría General de la República), las Evaluaciones Independientes (MEF) y los Informes del Congreso de la República han sido útiles para poder producir estadísticas y respaldar argumentos. Por otro lado, entrevistas en profundidad a una serie de funcionarios y técnicos de los programas sociales del Gobierno. El compartir documentos oficiales además de los datos disponibles en los websites de los programas ayudó para poder escribir algunas historias.

La presentación de los siete programas sociales se ha hecho buscando un orden en sintonía con el ciclo de vida, desde el momento en el usuario termina su etapa educativa. Es decir, se analiza el apoyo que pueden recibir desde que buscan insertarse en el mercado laboral hasta la etapa de jubilación. Por ende, el libro se inicia con el estudio del programa Jóvenes Productivos, que atiende a adultos jóvenes en busca de empleo, y termina con el programa Pensión 65, que se centra en adultos mayores.

El libro comienza estudiando el esfuerzo estatal por disminuir el desempleo juvenil. Para ello, el Gobierno ha implementado el programa Jóvenes Productivos, que consiste en brindar capacitaciones técnicas y de emprendimiento. La idea ha sido que los jóvenes puedan insertarse en el mercado laboral formal, ya sea como trabajadores dependientes o mediante el autoempleo. Sin embargo, surgen interrogantes, como: ¿qué tan sostenibles son los efectos?, ¿los jóvenes logran realmente encontrar empleo de calidad o establecer negocios propios exitosos?

Del mismo modo, se dedica un capítulo al análisis de los Comedores Populares. Se explora no solo la logística detrás de la entrega de alimentos, sino además los efectos en el desarrollo de las mujeres que participan de la administración de estos establecimientos. Así, se destaca la relevancia del capital social generado y el alivio en el gasto del hogar que implicaban los Comedores Populares.

La cobertura masiva a casos de violencia contra la mujer evidencia lo imperativo que es discutir el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS). En un país donde la violencia doméstica, los feminicidios y las brechas de género son temas de conversación diarios, es necesario destacar programas destinados a la erradicación de dichos problemas. Este programa es uno de los múltiples esfuerzos del Estado por erradicar la violencia contra la mujer y brindar apoyo a las víctimas. Pero ¿qué tan efectivo ha sido realmente? ¿Ayuda a eliminar las raíces de la violencia?

El Seguro Integral de Salud (SIS), por su parte, busca garantizar a todos el acceso a servicios de salud. En 2019, se adoptó el reto de universalizar su servicio, y ello despertó dudas respecto de qué tan factible es dicha decisión. Entonces, cabe explorar los retos que este programa tenía antes de la universalización y cómo estos se traducen en nuevos desafíos. ¿Qué implica la universalización? ¿Qué necesitará el Estado para hacerla realidad?

La persistencia y la amplitud de un problema como el desempleo y la informalidad hacen que sea necesario analizar no uno sino dos programas sociales destinados a mitigarlo. Por ello, se hace énfasis también en el desempleo de adultos mediante un análisis del programa Trabaja Perú. ¿Cómo logra este programa generar oportunidades de empleo temporal? ¿Logran estas generar cambios sostenibles en la condición laboral de los beneficiarios?

Del mismo modo, existen poblaciones cuyo número es imposible de conocer dada su condición invisible. Uno de estos grupos es el de los adultos mayores en situación de calle. Por ello, se estudia el programa Vida Digna y se resaltan las estrategias utilizadas para la identificación de beneficiarios y de entrega de los servicios. Igualmente, se explora la red de articulación que ha logrado formar con otros programas sociales y ministerios para poder restituir los derechos básicos de los adultos mayores en situación de calle.

Por último, todo adulto mayor tiene derecho a una pensión. Lamentablemente, la informalidad en el mercado laboral peruano hace que esto no sea posible para que todos los mayores de 65 años tengan una vejez digna. Por ello, el Estado ha desarrollado el programa Pensión 65. De este modo, se espera poder dar a los adultos mayores más vulnerables un alivio económico. Pero ¿cuál es la logística detrás de estas transferencias? ¿Cómo se puede prevenir que se dé el problema en primer lugar?

El presente trabajo hubiera sido imposible sin el concurso de jóvenes economistas de la Universidad del Pacífico. En primer lugar, Ronald Cueva, quien me ayudó en la puesta en marcha del presente esfuerzo; Bruno Chereque, quien dio alma, corazón y vida para que el texto adquiriera fuerza y contenido; y Daniela Pacussich, quien nos ayudó a cerrar este proyecto con excelente pulcritud y compromiso. En segundo lugar, Alessandra Jordán, Adriana Llallico, María Alejandra Madueño y Ricardo Vásquez fueron diligentes participantes de los talleres de investigación 2017 que permitieron producir y cumplir con nuestras expectativas. En tercer lugar, deseo agradecer a los evaluadores anónimos que nos retaron a mejorar hasta llegar a esta versión del texto. Por último, a la Universidad del Pacífico, por brindarnos apoyo por casi dos años para producir los insumos, y al IBEI (Universidad Pompeu Fabra, Barcelona), por darme facilidades para poder escribir con paz y tranquilidad durante mi estancia como profesor visitante entre los años 2017 y 2019. No cabe duda de que el contenido del presente libro es de exclusiva responsabilidad del autor.

Enrique Vásquez H.