Читать книгу Законодательный процесс и конституционно-правовые кризисы в России. Монография - Ирина Иосифовна Климова, Евгения Владимировна Пивторак, Евгения Владимировна Андреева - Страница 5

В целом правовое регулирование законодательного процесса призвано стабилизировать общество40, стимулировать к достижению консенсуса при принятии закона, придавая выработанному решению статус государственного. В значительной степени качество законов зависит от содержательной стороны законодательного процесса, от конкретных норм, его регулирующих, но не только от них.

Правовую природу взаимосвязи законодательного процесса и конституционных кризисных явлений в России целесообразно изучать через призму механизма их правового воздействия друг на друга. Согласимся с мнением Е. К. Щербаковой, определяющей механизм правового воздействия как системный правовой феномен, объединяющий в себе ряд других правовых явлений, которые она подразделяет на две группы: общесоциальные правовые явления, не регулирующие общественные отношения непосредственно, но выражающиеся предпосылками, результатами, оказывающими на них правовое воздействие; специальные юридические средства, которые направлены на непосредственное регулирование общественных отношений41. Учитывая приведенные в предыдущем параграфе характеристики конституционных кризисных явлений, дополним структуру механизма правового воздействия факторами конституционного риска.

Реальная жизнь нелинейна. По мнению Н. Лумана, с точки зрения настоящего, будущее неопределенно в то время, как уже теперь точно известно, что будущее настоящее будет определено с точки зрения его желательности или нежелательности. Только теперь ещё нельзя сказать, как именно42.

В случае, когда неопределенность выступает не в качестве философской категории, а как конструктивная стадия неопределенности, т.е. изучена, определена и стимулирует к принятию какого-либо решения или совершению определенного действия43, мы можем говорить о развитии неопределенности в некий риск, с которым уже можем работать, в т.ч. юридическими методами.

Изучению риска в конституционном праве посвящено исследование Т. С. Масловской. Она определяет его как разновидность правового риска, характеризующийся комплексным характером, а также отмечает, что он способен навредить правопорядку44.

Мы солидарны с профессором Ю. А. Тихомировым, что конституционный риск выражается подчас и в остром противоборстве властей, и в тенденциях к чрезмерной централизации, ослаблению институтов политической системы и институтов гражданского общества45.

Изучение дефиниций конституционного риска позволяет констатировать его наличие в конституционном праве и важность изучения его особенностей, применительно к правоотношениям в сфере законодательного процесса, в том числе, в аспекте конституционных кризисных явлений различного характера, определяемых в научных публикациях по-разному: от конституционных трансформаций до конституционных кризисов и конфликтов.

Источники возникновения риска разнообразны. Действуя комплексно, они способны создать условия (обстоятельства), при которых возможно нежелательное отклонение от запланированного результата. События и обстоятельства, которые вне законодательного процесса могут не считаться непосредственными источниками риска, однако повышающие потенциальную вероятность их возникновения, выступающие движущей силой происходящего процесса46, определяющие его характер или отдельные черты, являются факторами риска.

В сфере законодательного процесса вероятно выявление факторов риска, корректирующих ранее разработанные программы и стратегии развития. Может быть нарушена плановость законодательного процесса, например. Эти факторы могут стать катализатором риска для возникновения конституционных кризисных явлений в государстве, либо оказаться их следствием.

Среди них могут быть правовые (например, конституционный), и неправовые, которые, в свою очередь делятся на объективные и субъективные.

О правовых факторах не раз говорил Президент России. Так, отмечались хаотичность работы с законопроектами (1995), необходимость приведения российского законодательства в соответствие с нормами и положениями ВТО (2001), недопустимая частота вносимых в налоговое законодательство изменений (2003), актуальность ускорения принятия поправок в законодательство, ужесточающих ответственность за экстремистские действия (2007), плохая информированность регионов о законодательном процессе на федеральном уровне (2008), востребованность расширения круга субъектов независимой экспертизы законотворческой деятельности (2011), сформированность на федеральном уровне новой законодательной базы в части улучшения делового климата (2014), штурмовщина и суета при подготовке законопроектов (2017), задача в кратчайшие сроки создать передовую и постоянно обновляемую законодательную базу для разработки и широкого применения робототехники и искусственного интеллекта (2018).

Среди объективных выделим временной, экономический, международный, и народовластный, которому в рамках исследования будет уделено особое внимание.

От временного фактора зависит темп законодательного процесса. Если законопроекты рассматриваются в предельно сжатые сроки, то принятые в спешке законы вряд ли будут хорошего качества, а вялотекущий законодательный процесс не обеспечит своевременное принятие необходимых обществу законов.

Например, первый проект закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации был принят в первом чтении Государственной Думой в 1996 году. В 2004 году проект закона был снят с рассмотрения за устаревшее содержание, что предопределялось восьмилетним перерывом между первым и вторым чтениями47.

Экономический фактор в значительной мере определяет возможности законодателя принимать такие законы, какие от него ожидает общество. Он не может принять закон о достойном обеспечении пенсионеров, инвалидов и других нуждающихся в социальной защите категорий граждан без соответствующей экономической базы.

О последствиях неправильной оценки данного фактора пишет А. В. Габов. Он указывает на то, что дисбаланс интересов в сферах взаимодействия государства и бизнеса может повлечь развитие различных негативных сценариев: если со стороны государства будет иметь место избыточное и (или) неэффективное администрирование, недостаточное качество предоставляемых государственных услуг, мы получим ограничение развития предпринимательства, «бегство» участников в другие юрисдикции, серую и черную зоны бизнеса, которые не поддаются никакому налоговому администрированию. Результатом может стать отсутствие развития экономики, возрастание социальной напряженности, нагрузки на бюджет, коррупционных факторов; если, напротив, государственные механизмы будут недостаточны, возникает опасность другой крайности – социального расслоения, снижения качества экономического развития, деиндустриализации экономики48.

Не стоит забывать также о глобальных кризисах различного характера (финансовый, экологический и т.д.). Как правило, они также обуславливают возникновение ситуаций, в рамках которых развиваются конституционные кризисные явления, не исчерпывающиеся, однако, лишь противоречиями в сфере права. Например, 2020 год (пандемия из-за COVID-19) поставил множество новых задач перед законодателями и подчеркнул значимость цифровой трансформации в условиях осложнения эпидемиологической ситуации49.

Международный фактор заключается в том, что законодатель вынужден принимать законы в соответствии со своими обязательствами по международным договорам50, даже если они не совсем соответствуют экономическим, технологическим возможностям или национальному менталитету51.

Так, например, в Конституцию РСФСР 1978 г. поправками 1989—1992 гг. была инкорпорирована Декларация прав и свобод человека и гражданина 1991 г.52 Таким образом были провозглашены права, свободы и обязанности человека в соответствии с международными стандартами, что демонстрирует глубину перемен в общественном строе в ходе конституционного кризиса, затронувшего все сферы правового регулирования в России.

К субъективным факторам можно отнести профессионализм законодателей, их политические позиции и внешние факторы, которые оказывают воздействие на законодательный процесс, каковыми являются лоббистская деятельность, политические акции (демонстрации, митинги и др.), заявление своих позиций авторитетными лицами, организациями, средствами массовой информации и другое.

О важности данного фактора высказываются многие авторы. В частности, И. Н. Куксин отмечает, что законодательная практика последних десятилетий «перевернула» российское общество и подменила идею верховенства государственных интересов над интересами личностными, господствовавшую в дореволюционный и советский периоды53. По его мнению, «абсолютизация приоритета личных интересов над публичными, приводит к разрушению российской государственности»54.

Следующим фактором, заслуживающим внимания в рамках изучаемой темы, является цифровизация законодательного процесса на разных его стадиях. Ученые отмечают высокую скорость разворачивания новых технологий, которая требует быстрой адаптации законодательной базы, разработки и принятия новых правовых норм для высокотехнологичных продуктов и услуг, которых раньше не было на рынке55.

Уместно сказать, что этот фактор может носить как объективный, так и субъективный характер.

В качестве объективных характеристик имеются в виду цифровые технологии, применяемые при принятии законов. Ученые констатируют становление цифрового государства и трансформацию права в условиях цифровизации, которые, в свою очередь, являются ответом на конструирование нового времени и нового пространства56.

Полагаем, перспективное развитие законодательного процесса связано именно с активным применением цифровых технологий, совершенствованием и внедрением в практику законодательного процесса технологий искусственного интеллекта в условиях стремительно развивающихся общественных отношений. В настоящее время в Российской Федерации действуют система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество» (СОЗД ГАС «Законотворчество»), база данных «Федеральные законы», Программа сопровождения в Совете Федерации законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению в период весенней сессии 2021 года и др.

К субъективным возможно отнести наличие либо отсутствие политической воли на имплементацию цифровых технологий в сферу публичного управления57.

Вместе с тем важно соблюдать определенные правила, которые отражают конституционно-правовую сущность законодательного процесса. Если в предыдущие исторические периоды внедрение технологий, позволяющих автоматизировать процедуры законодательного процесса, не угрожало исключению из него участия человека, то современное развитие науки и техники позволяет вести разговор о существовании риска избыточной цифровизации законодательного процесса в случае, если решение о полном делегировании технологическим новинкам прав по принятию законодательных актов будет полностью автоматизировано. Негативными последствиями в таком случае могут считаться создание законов, лишь формально отвечающих требованиям, предъявляемым к таким нормативным правовым актам, так сказать, букве закона. Кроме того, нельзя исключать сознательное влияние на алгоритмы, используемые при принятии решений, путем систематизации загружаемой в систему информации определенным образом, под влиянием политических взглядов, например.

Процесс цифровой трансформации, с одной стороны, открывает новые возможности, а с другой – затрагивают даже те сферы и отрасли права, которые традиционно недостаточно активно воспринимают подобные преобразования. Кризисные проявления, по мнению специалистов, могут быть вызваны неготовностью общества воспринимать новую цифровую реальность, равно как и невозможностью заранее просчитать все возможные риски58. Цифровизация, с одной стороны, трансформируется под воздействием конституционного права, с другой – оказывает на его развитие существенное влияние.

Подход, при котором риск рассматривается в диалектическом единстве отрицательных и положительных аспектов, то есть как комплексное понятие59 позволяет заявить о разновекторности воздействия конституционных кризисных явлений на формирование в России законодательного процесса.

Перечисленные выше факторы можно назвать факторами риска в сфере законодательного процесса, а, значит в сфере конституционных отношений вообще. Они и позволяют сформулировать особенности механизма правового воздействия как конституционных кризисных явлений на законодательный процесс, так и в обратном направлении. Конституционные риски возникают, когда вероятно не единственное, благоприятное или неблагоприятное, воздействие на развитие общественных отношений, составляющих предмет конституционно-правового регулирования. Факторы законодательного риска, таким образом, – это события и обстоятельства, способные стать детерминантами конституционных кризисных явлений, равно как и быть порожденными ими, учет которых в рамках законодательных процедур способствует минимизации вероятности возникновения рассматриваемых кризисных явлений.

С другой стороны, всестороннее изучение и работа, направленная на прогнозирование и нивелирование (устранение, сглаживание)60 факторов риска в законодательном процессе, и должны стать залогом качества принимаемых законов, рассчитанных на длительный срок действия. Важной составляющей такой работы может стать проведение экспертизы законопроектов, которая должна быть всесторонней и научно обоснованной.

Согласимся с мнением исследователей, считающих важным тот факт, что результаты научных разработок рисков в конституционно-правовой науке, а также легализация различных аспектов таких рисков, характеризуются диффузностью, дополняющей официальный и концептуальный компоненты теории рисков в праве61.

Процесс распределения и перераспределения властных полномочий в иерархии властных структур является непрерывным. В то же время конфликтное взаимодействие субъектов конституционного права стимулирует конституционное развитие страны. Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в России на протяжении всей своей истории сопровождают конституционные кризисные явления, выполняющие как конструктивные, так и деструктивные функции. В первом случае ускоряется процесс развития законодательного процесса, разрешаются противоречия сторон. Во втором случае под угрозой оказывается стабильность правовой системы государства в целом.

В основе исследования лежит идея трансформации, переосмысления законодательного процесса в условиях конституционных кризисных явлений, интерпретирующихся не только как отрицание каждой предшествующей стадии развития, но как движущая сила и форма проявления самого этого развития, различные фазы которого выражают преемственность исторического процесса.

Из сказанного можно сделать следующие выводы:

– под законодательным процессом мы понимаем порядок рассмотрения в законодательствующем органе уже внесенного проекта закона, вплоть до его принятия и опубликования/обнародования:

– конституционные кризисные явления – это интегрирующее определение событий, характеризующих отечественное государственное строительство (трансформаций, конфликтов и кризисов), в виде революций, конституционных, политических и социально-экономических кризисов, принятия новых конституций, их точечных и системных изменений;

– правовую природу соотношения законодательного процесса и конституционных кризисных явлений в России целесообразно изучать через призму механизма их правового воздействия друг на друга. При этом необходимо дополнить структуру рассматриваемого механизма факторами риска, которые способны обусловить или стать следствием конституционных кризисных явлений.

Опираясь на вышеизложенные понятия и подходы к исследованию законодательного процесса рассмотрим конкретные исторические периоды, в которых проявилось соотношение данного процесса и конституционных кризисных явлений.