Читать книгу Perspectivas jurídicas y económicas del "Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo" - Francisco Javier Hierro Hierro - Страница 66

Borja Encinas Goenechea

Profesor Titular de Universidad. Universidad de Extremadura.

Departamento de Economía Financiera y Contabilidad

La fragmentación de nuestro sistema de Seguridad Social ha estado presente desde su creación por la Ley Bases de 1963 en la cual se estableció una estructura por regímenes formada por un Régimen General como núcleo del sistema y una serie de Regímenes Especiales1. En la actualidad, el sistema conserva esa estructura fragmentada, pero a un nivel mucho más reducido debido al proceso de integración y convergencia que se inició hace 35 años con la Ley 26/19852.

Una década más tarde, el Pacto de Toledo de 1995 introdujo entre sus recomendaciones la necesidad de seguir avanzando en este proceso de integración y simplificación del número de regímenes hasta reducirlos a dos, el Régimen General y el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA). A pesar de ello, en los años siguientes los avances para reducir la dispersión del sistema fueron bastante escasos y, por ello, en las dos revisiones del Pacto de Toledo del año 2003 y 2011 la Comisión consideró imprescindible dar un impulso a este proceso integrador. Como respuesta a esta recomendación en el año 2007 se aprobó la integración de los trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial Agrario en el RETA (Ley 18/2007) y cuatro años más tarde la integración del Régimen Especial de Empleados del Hogar (Ley 27/2011) y de los trabajadores por cuenta ajena del Régimen Especial Agrario (Ley 28/2011) en el Régimen General.

En principio, la integración de estos regímenes especiales implica un aumento de las bases de cotización y de los tipos de cotización de estos colectivos de trabajadores, por lo que su impacto sobre la sostenibilidad del sistema es positivo. No obstante, hay que tener en cuenta que la integración de los empleados de hogar y los trabajadores agrarios en el Régimen General y RETA se ha realizado creando sistemas especiales en los que existen unas normas de cotización con diferencias significativas respecto al resto de trabajadores de estos regímenes. Por ejemplo, en los empleados de hogar su base de cotización se determinada por una base tarifada (no cotizan por su salario real) y además cuentan con bonificaciones que pueden llegar hasta el 45% cuando el empleador es una familia numerosa. En el caso de los trabajadores agrarios por cuenta ajena, su tipo de cotización es inferior al del Régimen General, especialmente durante los periodos de inactividad. También en el caso de los trabajadores agrarios por cuenta propia, ahora integrados en el RETA, disfrutan de unos tipos de cotización más reducidos que el resto de trabajadores autónomos.

Desde el punto de vista de la recaudación, es evidente que la existencia de estos y otros sistemas especiales, con un tratamiento favorable en sus cotizaciones, suponen una merma en los ingresos de la Seguridad Social. Por este motivo, la recomendación cuarta del nuevo informe del Pacto de Toledo considera que es necesario analizar la situación actual de los sistemas especiales para comprobar si las razones y circunstancias que motivaron su creación siguen existiendo y, en caso contrario, proceder a su reordenación y simplificación.

En esta recomendación, la Comisión también insiste en la necesidad de profundizar en el proceso de ordenación de los regímenes del sistema para culminar el objetivo planteado en el Pacto de 1995 de reducirlos a dos únicos regímenes en los que queden encuadrados, por un lado, los trabajadores por cuenta ajena y, por otro lado, los trabajadores por cuenta propia.

En la actualidad, al margen del Régimen Especial de Autónomos, solo quedan dos grandes regímenes especiales3, el de trabajadores del mar y el de funcionarios. En cuanto al primero, la actual Ley General de la Seguridad Social excluye de la integración en el Régimen General a los regímenes especiales que han de regirse por leyes específicas, como es el caso del Régimen Especial de los Trabajadores del Mar. Como señala Panizo (2015), la especial naturaleza del trabajo del mar y las circunstancias en que se desarrolla hace difícil su integración y aconseja establecer un modelo de protección social diferenciado a través de una ley específica. No obstante, para cumplir con la recomendación del Pacto de Toledo de alcanzar una protección social equiparable, dicha normativa específica debe tender a la máxima homogeneidad con el Régimen General y, por este motivo, ha sido modificada recientemente a través de la Ley 47/2015.

En cuanto al Régimen Especial de los Funcionarios (clases pasivas), el texto del Pacto de Toledo hace una referencia confusa pues recomienda avanzar hacia su convergencia con el Régimen General para evitar la existencia de discriminaciones, pero sin que esto suponga un perjuicio para sus beneficiarios. Por otro lado, hay que tener en cuenta que se trata de un régimen especial a extinguir pues desde el año 2011 todos los funcionarios de nuevo ingreso quedan incluidos, a efectos de pensiones, en el Régimen General de la Seguridad Social.

En cuanto al Régimen Especial de Trabajadores por cuenta propia (RETA), la Comisión considera que se debe continuar avanzando en la plena equiparación de derechos y obligaciones de los autónomos con los trabajadores por cuenta ajena del Régimen General. Para que esto sea posible, la Comisión vuelve a insistir, como ya lo hizo en su informe de 2011, en la necesidad de adoptar medidas encaminadas a aproximar las bases de cotización de los trabajadores autónomos a sus ingresos reales. La dificultad de esta medida es que para ello antes hay que tener una buena información de los ingresos reales de cada autónomo.

Siguiendo esta recomendación, en enero de 2021 el gobierno envío a la Comisión Europea su propuesta para la reforma del sistema de pensiones que incluye nueve medidas siendo una de ellas la implantación gradual de un nuevo sistema de cotización para los autónomos basado en sus rendimientos reales declarados fiscalmente. Con esta medida se pretende corregir la distorsión que genera la facultad que tienen actualmente los autónomos para elegir sus bases de cotización dentro de unos ciertos límites. Según se señala en la propuesta, actualmente el 85% de los casi 2,9 millones de autónomos cotiza por la base mínima por lo que la base media de cotización de este régimen es un 41% inferior a la de un asalariado del Régimen General (tabla 1).

Tabla 1. Cotizantes y bases medias en el Régimen General y en el RETA. Año 2021

Concepto	Régimen General	Régimen Autónomos (RETA)
Número de cotizaciones (media mensual)	14.471.585	2.856.168
Base media mensual de cotización	1.930,20	1.133,85

Fuente: Informe Económico Financiero a los Presupuestos de la Seguridad Social de 2021.

La consecuencia de esta infra cotización es una merma de recursos para el sistema y un nivel bajo de acción protectora para este colectivo de trabajadores. En la actualidad la pensión de jubilación media de los autónomos es ligeramente inferior a los 800 euros mensuales, casi un 40% inferior a la pensión media de los trabajadores del Régimen General. Por otro lado, la baja cotización de los autónomos conlleva que un alto porcentaje de sus pensiones de jubilación, casi el 33%, no alcancen la pensión mínima por lo que son beneficiarios de complementos a mínimos. Sin embargo, en el Régimen General el peso de las pensiones de jubilación con complemento a mínimos apenas alcanza el 20% (Tabla 2)

Tabla 2. Pensiones medias y mínimas en el Régimen General y en el RETA en marzo de 2021

Concepto	Régimen General	Régimen Autónomos (RETA)
Importe mensual de la pensión media de jubilación	1.331,92	790,99
Pensiones jubilación con complemento mínimos (%)	19,70%	32,20%

Fuente: eSTADISS (Seguridad Social).

La idea del gobierno es que el nuevo sistema de cotización de los autónomos empiece aplicarse lo antes posible. Para ello, en octubre de 2020 avanzó una propuesta a las principales asociaciones de trabajadores por cuenta propia (ATA; UPTA y UATAE). Según el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, el nuevo sistema propuesto tendrá beneficios tanto para los propios trabajadores como para la Seguridad Social ya que, según sus previsiones, uno de cada tres autónomos verá reducir sus cuotas sociales, al tiempo que la recaudación de la Seguridad Social por las cotizaciones de los autónomos crezca aproximadamente un 20% (Varela, 2020).

Más recientemente, en mayo de 2021, y en plena negociación con los agentes sociales para la reforma de las pensiones, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones ha concretado algo más su propuesta de reforma poniendo cifras al nuevo sistema de cotizaciones de los autónomos. El sistema propuesto consta de 13 tramos de ingresos, para que pueda ajustarse a la heterogeneidad existente en los rendimientos netos declarados por casi tres millones de autónomos, y la idea es que comience a aplicarse a partir de 2023, pero de una forma progresiva a lo largo de un periodo transitorio que durará nueves años (este periodo transitorio se podrá acortar si así lo acuerdan el gobierno y los agentes sociales). El tramo más bajo se aplicaría a los autónomos con ingresos reales por debajo de los 3.000 euros anuales y el más alto sería para aquellos cuyos ingresos superen los 48.841 euros anuales.

En un primer momento, cuando empiece a ponerse en marcha el nuevo sistema en 2023, los autónomos situados en el primer tramo deberán pagar una cuota mensual de 200 euros y los del tramo más alto 400 euros. Cuando el sistema esté completamente implantado en 2031, las cotizaciones oscilarán entre los 90 euros mensuales, para los autónomos que ganen menos de 3.000 euros anuales, hasta los 1.220 euros mensuales para los que ganen más de 48.841 euros anuales (tabla 3).

Tabla 3. Propuestas de tramos de ingresos y cuotas para autónomos Pensiones medias y mínimas en el Régimen General y en el RETA en marzo de 2021

2023 (INICIO PERIODO TRANSICIÓN)	FINAL PERIODO DE TRANSICIÓN
Rendimientos netos anuales	Cuotas mensuales	Rendimientos netos anuales	Cuotas mensuales
Menos de 3.000	200,0	Menos de 3.000	90,0
3.000 – 6.000	215,0	3.000 – 6.000	120,0
6.000 – 9.000	230,0	6.000 – 9.000	185,0
9.000 – 12.600	245,0	9.000 – 12.600	235,0
12-600 – 17.000	260,0	12-600 – 17.000	275,0
17.000 – 22.000	275,0	17.000 – 22.000	305,0
22.000 – 27.000	290,0	22.000 – 27.000	425,0
27.000 – 32.000	305,0	27.000 – 32.000	545,0
32.000 – 37.000	320,0	32.000 – 37.000	670,0
37.000 – 42.000	340,0	37.000 – 42.000	800,0
42.000 – 47.000	360,0	42.000 – 47.000	935,0
47.000 – 48.841	380,0	47.000 – 48.841	1.075,0
Más de 48.841	400,0	Más de 48.841	1.220,0

Fuente: Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

Por último, el sistema será flexible ya que está previsto que al comienzo de cada año los autónomos deban elegir, en función de sus previsiones de rendimientos, en que tramo de cotización desean situarse, pero tendrán la opción de modificar su elección hasta en seis ocasiones a lo de largo del año para ajustarla a sus rendimientos reales. Si existen diferencias una vez hecha la regularización anual, el trabajador deberá proceder a su ingreso en caso de haber cotizado menos de lo que le correspondía y podrá solicitar la devolución si la cotización realizada fue superior.