Читать книгу Парадигма правового регулирования государственного и муниципального управления системой образования РФ - Галина Шкарлупина - Страница 1

В настоящее время России, находящейся на очередном витке своего исторического развития, предстоит пройти сложный и ответственный путь политико-правовых реформ. В процессе реформирования особую актуальность приобретает реорганизация властных отношений и создание эффективно функционирующего института государственной службы. В этом плане вопрос об основных проблемах и ведущих тенденциях, предпосылках и факторах, влияющих на формирование государственной службы в системе управления образованием как социально-правового института современной российской государственности, находится в центре научного и общественного внимания.

Прошедшее десятилетие 1990-х годов ознаменовано мероприятиями по формированию государственной службы на основе принципов Конституции РФ. В результате сложились основы государственной службы Российской Федерации как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от партийно-государственного аппарата, приводившего в действие советскую административную систему, в которой преобладали командно-директивные методы управления.

В соответствии с Конституцией РФ по-новому регулируются взаимоотношения между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Органы государственного управления не получили еще своего должного закрепления в Конституции РФ, что отрицательно сказывается на качестве реализаций функции государственного управления, так как вместо государственного управления, имеющего приоритетное значение, в российском законодательстве и в деятельности государственных органов власти используется термин «правовое регулирование». К такому же выводу приходят многие ученые, специализирующиеся в науке административного права1. Термин «государственное управление» закреплен в Конституции РФ и в подзаконных актах. В пункте «а» ст. 71 сказано о контроле в соблюдении Конституции РФ и ФЗ как функции федеральных органов исполнительной власти, а в пункте «е» ст. 71 к ведению РФ отнесено установление основ федеральной политики и федеральные программы государства в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ.

Федеральные программы являются основным инструментом осуществления функций государственного управления во всех сферах жизнедеятельности страны. Именно на реализацию этих федеральных программ выделяются средства из федерального бюджета.

Система образования является одной из важнейших отраслей жизнедеятельности человека. Всякая совместная деятельность людей, которая осуществляется в более или менее крупном масштабе, нуждается в государственном администрировании. Латинский термин «administration» означает «руководство». Концепция федеральной целевой программы развития образования на 2006— 2010 годы была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.09.2005 г. № 1340-р. Государственным заказчиком-координатором программы (Министерством образования и науки Российской Федерации) определены – Рособразование и Роснаука.2

Система образования России претерпевает серьезные изменения. Реформирование продолжается более десятилетия. Начатые в девяностые годы ХХ века образовательные реформы затронули как основное среднее, так и все уровни профессионального образования. Они являются, с одной стороны, продолжением общемировых тенденций, глобальных перемен, а с другой – сохранением и развитием системы профессионального образования, созданием непрерывной системы профессиональной подготовки специалистов. При наличии Национальной доктрины, программы развития и модернизации непрерывного образования отсутствует концептуальная разработка проблемы управления системой непрерывного профессионального образования.

Любое реформирование всегда сопровождается пакетом нормативным документов, которые определяют правовое пространство реформ, а также позволяют определить круг задач, которые необходимо решить в ходе реформирования, проводимого государством. Оно должно охватывать наиболее важные аспекты образовательной деятельности.

Формирование нормативно-правовой основы государственной службы, регулирующей отношения в сфере образования, на федеральном, региональном и муниципальном уровне3;

1. Создание единой законодательной системы, в том числе, и в отношении развития непрерывной системы образования, что позволит преодолеть ведомственные отраслевые барьеры, расширит представления специалистов о сопряженности образовательного законодательства по отраслям, даст видение перспективы реформирования законодательства в соответствии с велением времени4;

2. Создание единой законодательной системы, в том числе в образовании, позволит корректировать уже организованную систему управления к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования, преодолеть условия коррупциогенности в этой отрасли общественной деятельности.

3. Правовая оценка противоречий в управлении различных уровней власти (федерального, субъектов Федерации, муниципального) и их разрешение является одной из задач совершенствования механизмов государственного управления, как в целом, так и системы образования в частности.

4. Стремление урегулировать нормами права правоотношения в сфере образования на различных уровнях и во всех отраслях образования;

5. Создание системы непрерывного общего и профессионального образования направлено на реализацию потребностей общества в образовании, и только образовательный кодекс позволит гражданину обладать не разрозненными знаниями образовательных законов, положений, распоряжений, приказов, а комплексом правовых знаний о справедливости отношений в сфере образования, знать степень своей свободы в системе образования, определять нарушение своих прав.

Политика государства направлена на интеграцию профессионального высшего образования Российской Федерации в мировую систему при сохранении и развитии его достижений и традиций – это один из принципов государственной политики, зафиксированный законом 5. В его реализации участвуют не только работники системы образования, но и студенты, профессорско-преподавательский состав всех уровней профессиональных учебных заведений.

В субъектах Федерации и регионах создаются учебно-научно-педагогические комплексы (УНПК), направленные на создание непрерывной системы общего среднего, средне-специального и высшего профессионального образования.

Реформирование содержания профессионального педагогического образования определяется квалификационными требованиями к профессиональной культуре и компетентности специалиста, закрепленных в «Требованиях к аттестации работников образования». В документах, принятых Правительством РФ в 2000–2001 годах: «Национальная Доктрина развития образования в Российской Федерации» (5.11.2000), « Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года» (29.12.2001), Положение «О проведении эксперимента по совершенствованию структуры и содержания общего образования» (20.04.2001) и других концептуально-нормативных документах определяются цели, задачи и перспектива развития образования на ближайшее десятилетие. Документы дополняют Закон РФ «Об образовании», который не поспевает за процессом модернизации, на сегодняшний день на каждой странице опубликованного закона мы видим от 3 до 5 вставок со словами «введен Федеральным Законом от числа… за № …». Закон РФ «Об образовании» с поправками 1996 и 2004 гг. изменен по подсчетам юристов на 80 %. Законодательные акты регулярно публикуются в профессиональных журналах и газетах: «Вестник образования», «Директор школы», « Высшее образование сегодня», в межведомственном информационном бюллетене «Образование в документах» и других. Но отсутствует систематизация нормативно-правовых актов в области образования, назрела необходимость кодификации законодательных документов, регламентирующих отношения в области образования.

Общим признаком в действующем законодательстве субъектов Федерации следует признать их заинтересованность в сохранении и развитии системы образования, стремление на законодательном уровне поддержать не только муниципальные и региональные образовательные учреждения, но и образовательные учреждения, находящиеся в ведении федеральных органов власти.

К отрицательным тенденциям в формировании законодательной базы субъектов следует отнести отсутствие системы в этой работе, не использование своих полномочий в области нормативно-правового законотворчества, регламентирующего управление системой образования на уровне подзаконных актов. Все это свидетельствует об отсутствии методологии формирования образовательного права на уровне субъектов федерации.

Федеральные Законы, принимаемые Правительством РФ, закрепляют исходные, первичные нормы в этой сфере управления образованием, они дополняются и конкретизируются развитой системой подзаконных нормативно-правовых актов. Все эти процессы по созданию нормативно-правового регулирования образовательной деятельности должны быть скоординированы созданием единого кодекса, регламентирующего все виды отношений в системе непрерывного образования.

Необходимо отметить, что далеко не всегда и не все законодательные акты, постановления Правительства РФ в области государственного управления, регламентирующие реформирование системы образования, понимаются однозначно, это связано с тем, что образовательная система утрачивает свою линейность. Все структурные компоненты российского образования находятся в точке бифуркации (поиска), в то время когда необходимо определить уровень и размеры флуктуаций (отклонений), определить структуру учебного заведения, его направление, контингент обучающихся, кадровые и материальные возможности, сформулировать цели трансформации учебного заведения (например, переход к договорной (коммерческой) системе обучения или к углубленному профильному образованию и т.д.), наметить пути эволюции (аттракторы) учреждения. На сегодняшний день непонятно, является ли синергетика междисциплинарным подходом, совершенно новой наукой или просто особым научно-философским взглядом, однако вышеперечисленные характеристики синергетики позволяют с интересом отнестись к перспективе применения синергетического подхода к анализу управления в системе многоуровнего непрерывного профессионального образования.

Более того, часто юридические документы, регламентирующие процесс реформирования, утрачивают императивный характер и переходят в разряд диспозитивных. Это касается, прежде всего, концептуальных нормативных актов по стратегии развития системы образования указанных выше под сноской № 6. Особенно слабо нормативно-правовое регулирование представлено в регламентации деятельности учебно-научно-педагогических комплексов – УНПК, как одной из форм создающейся системы непрерывного общего среднего и профессионального образования.

Названные противоречия, нерешенные проблемы в совершенствовании образовательного законодательства, отсутствие единства в государственном управлении звеньями профессиональной подготовки в системе непрерывного профессионального образования, необходимость исследования функциональных качеств трехуровневого государственного управления, разработки механизмов их совершенствования определяют актуальность нашей темы.

Ценности и цели новых подходов организации нормативно-правового регулирования государственного управления процессом формирования профессиональной компетентности специалиста (учителя) в системе непрерывного профессионального образования, представляют собой сложную межотраслевую проблему, которая может быть разрешена только на основе синтеза знаний и методов разных наук (различных правовых наук, философии, педагогики, социологии, управления и др.).

Концептуально мы исходим из идеи распространения системного, личностно-ориентированного, дифференцированного, синергетического подходов на нормативно-правовую практику государственного управления системой непрерывного профессионального образования, на примере УНПК, обеспечивающего непрерывный рост качества профессиональной подготовки и компетентности специалиста (учителя).

Основой научного познания исследуемого нами вопроса стали принципы системного анализа нормативно-правового регулирования и принципы сравнительного анализа трехуровневой структуры государственного управления системой образования, детальный анализ сложных открытых систем, которые представлены структурными компонентами, реформирующейся системы образования, в бифуркационный период перехода к непрерывному образованию, их способность к самоорганизации и порядку.6

В процессе исследования широко использовались методологические положения деятельностного подхода (Г. Гегель, И.В. Блауберг, В.Н. Садовский, Э.П. Юдин и др.), принципа теорий социального действия (М. Вебер), теории социального управления.7

В настоящее время, особую значимость для выработки методологических подходов к проблеме правового регулирования государственного управления в целом, и социальной сфере в частности, проблеме разграничения функций властных структур (федерального, регионального и муниципального уровня) и руководства модернизацией образования в России имеет конструктивно-критический подход.

В его основу заложена теория правовой технологии. Анализ правовой технологии призван выявить и обосновать конструктивную систему методов и процедур разработки и изменения концепции единого правового пространства государственного и муниципального управления системой непрерывного общего среднего, средне-специального и высшего профессионального образования, а также концепции по защите прав человека в образовательной и научной сфере деятельности.

Важно подчеркнуть, что данный методологический подход предполагает комплекс выверенных мер, последовательно апробированных на практике, что позволяет своевременно вносить изменения в законодательную базу, вносить коррективы в правовое регулирование системы непрерывного образования по подготовке компетентных специалистов.

Метод корректировки позволяет быстро вносить изменения в не оправдавшие себя на практике нормативные правовые акты, определять формы и способы действия правозащитных институтов области государственного управления. Это особенно важно, так как данный метод не предполагает глобальных преобразований, основанных на разрушении ранее существовавших механизмов и создании новых в структуре управления.

Метод поэтапного изменения основан на технологии, предусматривающей строго последовательный процесс реформирования структур государственного управления на всех его уровнях, совершенствование нормативно-правовой базы для создания единого законодательного пространства по руководству системой непрерывного образования для обеспечения прав человека на образование в течение всей его жизни.

Права человека на образование нельзя обеспечить в полном объеме без коренной модернизации системы образования разделенной на отрасли, без кардинальной реконструкции образовательной системы и принятия законов, регулирующих этот важный процесс в жизни общества. Создание непрерывной системы образования невозможно без выработки единого кодекса «Об образовании», первая редакция которого опубликована и находится в состоянии обсуждения8.

В качестве основного метода исследования мы применяем системно-синергетический подход. Термин «синергетика» (древнегреч. – sinergia – взаимодействие). Синергетика – теория самоорганизации, которая позволяет изучить феномен согласованного действия сложной системы в условиях нерегулируемого управляющего воздействия извне или при слабом управляющем воздействии, обоснована немецким физиком, профессором Штудгардтского университета Германом Хакеном. В настоящее время теория является междисциплинарным методологическим подходом в изучении нелинейных систем. Выбор методологии обусловлен, прежде всего, тем, что процессы реформирования образования привели к процессам, видоизменяющим линейную систему образования в нелинейную.

Коренное изменение государственной политики в области образования – одна из стратегических линий реформирования социальной системы, ее развития в направлении формирования гражданского общества и защиты прав и свобод граждан, связанных с получением образования.

В нашей монографии мы опирались также:

– на правовые идеи обеспечения рационального государственного управления и его роли в жизни общества (С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, К.Г. Булатов, Г.Н. Колибаба, Л.С. Явич и др.)9

– на теории рационального применения методов административного права для правового регулирования и разграничения властных полномочий всех структур государственной службы по видам и уровням (В.В. Борискин, В.М. Манохин, Н.М. Поликарпова, С.Г. Тихомиров, Ю.А. Тихомиров, В.С. Четвериков, В.Е. Чиркин, А.А. Югов и др.); 10

– на теории о роли законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в сфере образования (В.К. Бабаев, М.В. Кирсанова, С.П. Кобук, Ю.М. Аксенов, А.М. Кац, Е.А. Певцова, П.И. Третьяков, В.И. Шкатулла);11

– на философские, социологические, педагогические идеи о роли общего и профессионального образования, его влиянии на становление человека в современном мире и развитие общества (С.Г. Вершловский, В.С. Леднев, Н.Д. Никандров, В.А. Сластенин, В.Д. Шадриков и др.)12

– исследования в области развития теории управления (М. Альберт, М. Вебер, У. Диксон, Ю.А. Конаржевский, М. Менсон, П.К. Одинцов, А.М. Сергеев Ф. Тейлор, А. Файоль, Ф. Хедоури, Т.И. Шамова, и др.).

– исследования в области психологии управления (Т.С. Кабаченко, В.А. Розанова, А.Л. Свенцицкий, В.Т. Зинченко) и технологии подготовки управленческих кадров (Г.А. Бордовский, Ю.В. Васильев, П.Г. Худоминский, В.С. Лазарев, М.М. Поташник и др.)13

– системный подход к анализу явлений, синергетические представления о развитии сложных систем и систем образования (Г. Хакен, И. Пригожин, А.П. Назаретян, Е.Н. Князева, С.П. Капица, С.П. Курдюмов Г.Г. Малинецкий, В.С. Капустин, А.П. Стуканов и др.).14

Анализ теоретических исследований показал, что основное внимание ученых уделено теоретической разработке основных понятий, касающихся системы управления образованием. Но, к сожалению, теоретические разработки не всегда способны эффективно влиять на объективные потребности нормативно-правового регулирования проблем образовательного процесса по формированию профессиональной культуры и компетентности специалистов, востребованных на рынке педагогического труда.

Вопросы о состоянии нормативно-правовой базы управления образовательными учреждениями начального, среднего профессионального и высшего образования нашли отражение в работах таких видных ученых, как М.В. Кирсанова, С.П. Кобук, Ю.М. Аксенов, А.В. Пшенко и др.15

Проблема управления образованием и ее правовое регулирование раскрывается, частично, (в основном, на основе документации, регламентирующей внутренний распорядок деятельности учебного заведения: устав, приказы, распоряжения) у многих педагогов в отечественной науке: В.И. Загвязинский, В.С. Гершунский, В.С., А.М. Моисеев, В.П. Сергеева, М.М. Поташник, П.И. Третьяков и другие.16

Проблема нормативно-правового управления высшим педагогическим образованием рассматривалась в различных аспектах: теоретические основы стандартизации образования изучали В.А. Болотов, В.Г. Кинелев., В.Д. Шадриков, В.М. Филиппов и др17.;

Системно-целевое управление многоуровневым образованием (Государственный стандарт, сопряженность программ обучения и др.) – А.М. Кац, Е.М. Долгушин, Ю.С. Жоглик, А.А. Греков, В.И. Данильчук, В.А. Сластенин и др.;

Проблемы нормативно-правового статуса образовательного учреждения, формирования образовательной среды, взаимодействия учреждений в системе профессионального обучения, теоретические основы и технологии педагогического образования характеризуют в своих исследованиях ученые Н.А. Алексеев, А.А. Вербицкий, Е.И. Исаев, Н.К. Сергеев, В.В. Сериков, В.А. Сластенин, Е.Н. Шиянов и др.18;

Теоретические основы концепции непрерывного образования и проблемы норм регулирования многоуровневой системой подготовки специалиста исследуют В.В. Арнаутов, В.П. Беспалько, Л.В. Голуб, Л.Л. Редько и др.

В этих работах отчетливо прослеживается и научно обосновывается потребность формирования нормативно-правовой базы системы непрерывного профессионального образования в подготовке высоко квалифицированного компетентного специалиста.

Развитие системы непрерывного общего среднего и средне-специального и высшего профессионального образования всецело зависит от формирования единого законодательного пространства.