Читать книгу Парадигма правового регулирования государственного и муниципального управления системой образования РФ - Галина Шкарлупина - Страница 2

Административные реформы в Российской Федерации значительно изменили правовое положение таких основополагающих институтов, которыми являются государственное управление и государственная служба.

Понятия «управление», «менеджмент» известны сегодня практически каждому образованному человеку. Их значимость была осознана в 20–30-е годы ХХ столетия. Управленческая деятельность постепенно превратилась в профессию, область знаний – в самостоятельную науку.

Государственное управление – разновидность социального управления, функционированием которого традиционно связывается формирование обособленной правовой отрасли, а именно административного права. Многие годы и солидные научные труды19 посвятил ее научной разработке профессор Г.В. Атаманчук. Они сводятся к следующему:

Управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное, по определению ученого), организующее, регулирующее воздействие людей на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально создаваемые структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы и т.д.).

Далее автор, обобщая свои подходы и взгляды, определяет государственное управление, Это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу, в целях их упорядочения, сохранения или преобразования в интересах общества.20

Классические школы науки об управлении (американская – немецкая – М. Вебер; американская – Ф. Тейлор, Э. Мэйо, Ф. Ретлизбергир, У. Диксон; французская – А. Файоль) рассматривали организацию как механизм регулирования деятельности в процессе производства21.

В настоящее время существует множество определений управления. Анализ научной литературы позволяет выделить отдельные направления в исследованиях в области общей теории управления (Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Н.М. Казанцев, Ю.М. Козлов, М.В. Ларин, Ю.А. Тихомиров, М.К. Бочаров), социального управления (В.Г. Афанасьев, Д.М. Гвишиани, М. Марков, Ф.Д. Кожурин, А.С. Панфилов), психологии управления (А.А. Бодалев, В.В. Давыдов, А.И. Китов, Е.С. Кузьмин, А.Л. Свенцицкий, В.А. Якунин), управления педагогическими системами Ю.К. Бабанский, П.В. Худоминский, В.П. Беспалько, В.С. Лазарев, М.М. Поташник, П.И. Третьяков и др.).22

В работе П.И. Третьякова мы встречаем следующее определение «Управление – целенаправленная деятельность субъектов управления различного уровня, обеспечивающая оптимальное функционирование и развитие системы (субъекта), перевод ее на новый, качественно более высокий уровень по фактическому достижению цели с помощью необходимых оптимальных условий, способов, средств и воздействий».23

В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 03.04.2001. «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства» Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что « консолидированная и эффективная государственная власть нужна нам для решения и неотложных социально-экономических проблем, и задач в сфере безопасности государства»24.

Считается, что без регулирующей роли государства невозможно развитие современного общества. Однако также регулирование не должно стеснять естественные процессы саморегулирования, саморазвития общества и допустимо там, где необходимо исправлять недостатки стихийного развития.

Правовое регулирование общественных отношений, составляющих сферу государственно-властной деятельности, в условиях российского государственного устройства служит важнейшим средством выполнения государством своих задач и функций. Вместе с тем, по меньшей мере, две особенности правового регулирования должны быть отмеченными. Первая состоит в значительном сокращении объема, предмета правового регулирования, особенно в разрезе государственного управления, прежде всего отношений в области экономики, что вызвано, по понятным причинам, коренной перестройкой всей структуры государственного хозяйства в рыночную экономику. Вторая особенность относится к структуре самого правового регулирования. Если в условиях СССР, то есть централизованного государства, истоком правового регулирования, заполняющим почти весь его объем, были союзные государственные органы (по преимуществу органы исполнительной власти, хотя бы формально), то теперь положение изменилось коренным образом.

Согласно указам Президента Российской Федерации от 09.03.2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»25 и от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»26 в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, государственные службы и федеральные агентства.

Для реализации полномочий в пределах своей компетенции органы исполнительной власти могут издавать правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль.

Конституция РФ 1993 года, исходя из федерального устройства Российской Федерации и утверждения в системе социальных и государственных структур местного самоуправления, установила три уровня правового регулирования: федеральный, уровень субъектов Федерации (региональный уровень), муниципальный (местное самоуправление).

Констатируя три уровня правового регулирования, определенные в Конституции РФ, необходимо указать, в каком соотношении они находятся друг с другом и какова степень зависимости между ними.

Соотношение трех уровней правового регулирования может быть определено в нескольких аспектах:

− по объему предмета регулирования на каждом уровне;

− по численности (примерно, конечно) принимаемых правовых актов;

− по их месту и роли в общем, то есть общегосударственном, потоке и процессе правотворчества.

Объем предмета регулирования на уровне субъектов РФ и местного самоуправления значительно превышает объем регулирования, установленный для федерального уровня ст. 71 Конституции РФ. Статьи 72 и 73, а также ст. 130 определяют значительно больший и более детальный объем правового регулирования в сравнении с федеральным уровнем. В этом непосредственно выражается федеративное устройство государства с широкими полномочиями субъектов Федерации и местным самоуправлением.

Вопрос о численности нормативных актов, принимаемых на каждом уровне, можно рассматривать с двух сторон. В соотношении федеральных нормативных правовых актов и актов отдельно взятого субъекта РФ первенство остается, бесспорно, за федеральным уровнем, хотя предмет его регулирования и меньше по своему объему. Здесь имеет значение то обстоятельство, что федеральные органы государственной власти приступили к нормотворческой деятельности значительно ранее субъектов РФ. С другой стороны, вопрос о численности нормативных правовых актов и их соотношении на уровнях регулирования следует рассматривать и в общем массиве нормативных правовых актов, принятых и действующих в стране. Этот вариант соотношения уровней правового регулирования должен быть принят во внимание по той причине, что, хотя предмет регулирования всех субъектов РФ один, общий (ст. 72, 73 Конституции РФ), принимаемые же ими правовые акты индивидуальны применительно к условиям того или иного субъекта Федерации. Поэтому нормативные правовые акты субъектов РФ в общем массиве российских нормативных актов имеют собственное содержание. Если примерную численность нормативных правовых актов отдельно взятого субъекта помножить на число субъектов Федерации, можно получить численность нормативных правовых актов этого уровня правового регулирования. Совершенно очевидно, что в этом соотношении первенство, притом многократное, будет за блоком нормативных актов, применяемых субъектами РФ. Это необходимо учитывать при оценке действующей правовой системы, ее количества и качества, систематизации и кодификации.

Нормативно-правовое регулирование определяется нами как вид деятельности, которая на основе внесения корректив в законодательстве и с помощью оперативных способов, средств и воздействий в процессе управления педагогической системой непрерывного профессионального образования, способствует поддержанию ее на запрограммированном законодательством уровне.

Конституция государства как акт высшей юридической силы устанавливает права и свободы человека и гражданина, в том числе в области образования, регламентирует формы образовательных учреждений и услуг.

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников.

Субъекты Федерации компетентны: издавать законы по вопросам образования и определять осуществление политики в образовании, не противоречащей федеральной политике в этой сфере. Решение вопросов в области работы региональных УНПК, отнесенных к полномочиям субъектов, прямо или косвенно направлено на реализацию государственных гарантий прав граждан в области образования, то есть затрагивает права человека, и поэтому должно определяться нормативным актом, имеющим высшую юридическую силу, каковым в настоящее время является закон государства.

Однако специфика государственно-управленческой деятельности обусловливает приоритет методов распорядительного типа, т.е. запретов и предписаний, основанных на юридико-властных полномочиях управляющей стороны и обязанности управляемой стороны, подчиняться этим предписаниям. При этом выявляется одностороннее волеизъявление юридически властного субъекта, неравнозначное волеизъявлению субъекта государственного управления. Поэтому административно-правовое регулирование осуществляется государственным органом, полномочным реализовывать властные отношения в одностороннем порядке в соответствии с нормативными правовыми требованиями законов.27

Цели государственной политики в области образования закрепляются в государственных законах «Об образовании» и « О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Нормативные положения основного закона в области образования дополняются другими специальными национальными законами, а также нормативными актами субъектов Федерации, которые имеют статус подзаконных актов. Иерархию образовательного законодательства можно выстроить следующим образом:

Базовые (многофункциональные) – законы «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»28;

Документы по организации управления образованием – «О государственных стандартах», « О нормативах финансирования», «О государственной аккредитации образовательных учреждений»29и др.

Акты, регулирующие особенности правовых отношений применительно к каждому уровню образования. 30

Правовые акты, направленные на социальную защиту участников образовательного процесса – закон «О статусе педагогического работника», «О государственной поддержке обучающихся»31 и др.

Специализированные нормативные акты – «О частном образовании» и др.;

Непрофильные – для сферы образования законодательные акты – «О финансировании системы образования»; «О налогообложении в сфере государственного и частного образования»32 и другие.

Политика государства направлена на создание непрерывного профессионального образования, интеграцию профессионального высшего образования Российской Федерации в мировую систему при сохранении и развитии его достижений и традиций – это один из принципов государственной политики, зафиксированный законом 33.

В ее реализации участвуют не только работники государственных органов всех уровней исполнительной власти, но и руководители образовательных учреждений, профессорско-преподавательский состав всех уровней профессиональных учебных заведений.

С точки зрения создания целостной системы управления развитием образования в любой работе представляет интерес характеристика причинно-следственных связей между формированием целостной системы управления, между способами и средствами, воздействиями на систему управления и результатами, между управляющей и управляемой подсистемами и содержанием деятельности. Без учета этой связи невозможно моделировать и осуществлять эффективный процесс управления развитием образования в целостной системе непрерывного образования в России. На сегодняшний день ее можно представить структурно следующим образом: система состоит из двух подсистем (управляющей и управляемой), хотя вторая подсистема имеет внутреннюю управляющую структуру. (См. схему № 1).

В следующих параграфах этой главы мы рассмотрим структурные компоненты системы государственного управления образованием в России и проанализируем нормативно-правовые акты, регламентирующие государственное управление.