Читать книгу Парадигма правового регулирования государственного и муниципального управления системой образования РФ - Галина Шкарлупина - Страница 3

Согласно указам Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 г. № 314 « О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»34 и от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы федеральных органов исполнительной власти» 35 входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Указами установлено, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в определенной сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).

Федеральное министерство:

− в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации;

− осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Юридические особенности функций и полномочий первой группы федеральных органов исполнительной власти – федеральных министерств – определяются, во-первых, тем, является ли министерство органом отраслевого или межотраслевого управления; во-вторых, – спецификой полученных им сфер и отраслей.

Система государственного управления образованием в Российской Федерации определена Постановлением Правительства РФ от 9 января 1992 г. № 21 (с изменениями от 18 мая 1998 г.).36 Система органов государственного управления дошкольным, школьным, профессионально-техническим, средним специальным, высшим педагогическим и внешкольным образованием включала:

Министерство образования РФ;

− министерства образования республик в составе Российской Федерации;

− управления (главные управления, комитеты, департаменты) образования краев, областей и автономных образований;

− комитеты (департаменты) образования городов Москвы и Санкт-Петербурга;

− органы управления образованием городов и сельских районов, создаваемые по решению муниципальных органов.

Рассматривая вышеуказанную структуру управления, мы видим вертикаль руководящих составных элементов власти, существовавшую многие годы и осуществляемую руководство системой образовательных учреждений. Она привычна для системы образования, когда каждое учебное заведение включено в определенную образовательную подсистему и находится под влиянием директивного управления.

В положении о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 № 28037, установлено, что указанное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных и научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.

Федеральные министерства обладают рядом однородных полномочий в решении определенных вопросов. Они, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, самостоятельно осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и агентств; вносят в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, согласно которым требуется решение Правительства Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере ведения федеральных министерств. А также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности министерств; на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимают нормативные правовые акты в сфере определенных Положением полномочий:

– осуществляют функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства и реализацию его функций;

– организуют прием граждан, своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

– утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата министерства; в пределах предоставленной компетенции назначают и освобождают работников;

– утверждают положения о структурных подразделениях органа и решают другие вопросы.

Министерство образования и науки России самостоятельно в осуществлении своих полномочий, установленных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

При осуществлении своих полномочий Министерство образования и науки России непосредственно взаимодействует с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, если иной порядок не установлен федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Порядок взаимодействия Министерство образования и науки России с федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в его ведении, при осуществлении ими согласованных действий по реализации государственных функций и оказанию государственных услуг, включая образование координационных и совещательных органов, определяется нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также согласованными или совместными актами Минобрнауки России с другими федеральными органами исполнительной власти.

Министерство образования и науки России:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации Министр образования и науки Российской Федерации (федеральный министр);

б) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства.

Министр образования и науки Российской Федерации организует работу Минобрнауки России, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, систематически проводит совещания с заместителями Министра, руководителями департаментов Министерства, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, на которых рассматривается ход выполнения программ и планов деятельности Министерства, принимает решения по оперативным вопросам, издает приказы и распоряжения, обязательные к исполнению.

Министр образования и науки Российской Федерации и его заместители в целях осуществления контроля за исполнением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации и решений Правительства Российской Федерации заслушивает на своих совещаниях руководителей департаментов Министерства, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, дает оценку деятельности указанных департаментов, федеральных служб и федеральных агентств, принимает решения об отмене или о приостановлении действия их приказов (распоряжений), о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром.

Минобрнауки России организует свою работу в соответствии с утверждаемыми Правительством Российской Федерации планами и показателями его деятельности.

Порядок и сроки представления Минобрнауки России проектов планов работы на очередной год и прогнозных значений основных показателей деятельности, а также представления отчетов об их исполнении определяются Правительством Российской Федерации. Минобрнауки России осуществляет свою деятельность на основе перспективных и текущих планов работы и показателей деятельности, федеральных целевых и ведомственных программ, планов общероссийских и международных мероприятий Министерства.

План работы и показатели деятельности Министерства должны обеспечивать выполнение в полном объеме функций, определенных Положением о Министерстве.

Министр образования и науки Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении Минобрнауки России.

Руководители Министерства образования и науки России, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, несут персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на них, и реализацию функций этими федеральными органами.

Министр образования и науки Российской Федерации распределяет обязанности между своими заместителями и предоставляет им соответствующие полномочия, назначает лиц, исполняющих обязанности Министра на время его отсутствия в связи с болезнью, отпуском или командировкой.

Министр образования и науки Российской Федерации своим приказом предоставляет в необходимых случаях директорам департаментов Министерства полномочия представлять Министерство в отношениях с государственными органами, в том числе с федеральными службами, федеральными агентствами, находящимися в ведении Министерства, с другими организациями и гражданами, а также выдает доверенности на подписание от имени Министерства договоров и других гражданско-правовых документов.

Планы работ должны предусматривать, в частности, законопроектную и нормотворческую деятельность, проведение заседаний коллегии Министерства, координационных и совещательных органов Министерства и другие значимые мероприятия.

Проекты планов работ и показателей деятельности Министерства формируются на основании предложений департаментов Министерства с учетом предложений федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в сфере ведения Министерства, которые оформляются письменно, согласовываются (визируются) с курирующим заместителем Министра и представляются Министру в установленные сроки.

Исходя из плана работ и показателей деятельности Министерства, составляются планы работ и показатели деятельности департаментов Министерства на соответствующий год, в которых предусмотренные планом Министерства мероприятия, сроки их реализации и показатели конкретизируются, при необходимости – дополняются и уточняются.

Проекты планов работы и показателей деятельности департаментов Министерства визируются курирующими их заместителями Министра и не позднее, чем за месяц до начала планируемого периода, представляются Министру на рассмотрение вместе с информацией о выполнении плана работы и показателей деятельности за истекший период.

Планы работы и показатели деятельности департаментов Министерства:

− формируются, исходя из функций Министерства, отнесенных к компетенции данного департамента;

− подписываются директором департамента и утверждаются Министром.

Министр образования и науки Российской Федерации и его заместители, в целях осуществления контроля за исполнением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации и решений Правительства Российской Федерации заслушивает на своих совещаниях руководителей департаментов Министерства, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, дает оценку деятельности указанных департаментов, федеральных служб и федеральных агентств, принимает решения об отмене или о приостановлении действия их приказов (распоряжений), о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром.

Результаты рассмотрений и слушаний оформляются протоколами совещаний у Министра или его заместителей и заседаний коллегии. Контроль исполнения поручений, содержащихся в протоколах заседаний коллегий, организуется Департаментом управления делами и государственной службы. Указанный Департамент прекращает контроль исполнения поручений на основании решений, принимаемых Министром образования и науки Российской Федерации или его заместителями, о чем информирует исполнителей.

Исполнение поручений, содержащихся в актах Правительства Российской Федерации, протоколах заседаний Правительства Российской Федерации, координационных и совещательных органов Правительства Российской Федерации, возглавляемых Председателем Правительства Российской Федерации или Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, а также поручений Председателя Правительства Российской Федерации и Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, содержащихся в протоколах проведенных ими совещаний и в резолюциях (далее – поручения), организуется Министром образования и науки Российской Федерации и руководителями подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств, которым адресованы поручения.

Минобрнауки России направляет в находящиеся в его ведении федеральные службы и федеральные агентства поручения по вопросам, относящимся к полномочиям этих органов, и контролирует их исполнение.

Если в резолюции Министра или заместителя Министра первым пунктом указана подведомственная Министерству федеральная служба или федеральное агентство, а исполненный документ должен быть внесен в Правительство Российской Федерации или другие федеральные органы исполнительной и государственной власти, то в резолюции по п. 2, как правило, указывается соответствующий департамент Министерства. При этом подготовку документа и согласование с другими федеральными органами исполнительной власти осуществляет головной исполнитель, указанный первым в резолюции, который направляет подготовленные и согласованные документы в департамент Министерства вместе с «основанием» (поручением) и в электронном виде. Документ на подпись представляется департаментом Министерства, указанным вторым в резолюции, Министру (заместителю Министра) за 3 рабочих дня до контрольного срока через секретариат Министра или заместителя Министра.

Если в резолюции Министра образования и науки Российской Федерации или его заместителя первым указан департамент Министерства (вопросы реализации правоустанавливающих функций), а соисполнителем – подведомственная Министерству федеральная служба или федеральное агентство, то согласование документа с другими федеральными органами исполнительной власти и представление Министру образования и науки Российской Федерации или его заместителю для подписания осуществляет ответственный департамент Министерства. Соисполнитель представляет департаменту – исполнителю предложения, подписанные руководителем (его заместителем) в течение первой половины срока, отведенного на исполнение поручения.

Персональную ответственность за своевременную и качественную подготовку документов для внесения в Администрацию Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, другие федеральные органы государственной власти несет директор департамента Министерства или руководитель федеральной службы (федерального агентства), подведомственных Министерству, и являющийся ответственным за выполнение поручений в соответствии с резолюцией руководства Министерства.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.38

В ведении Федерального агентства по образованию остаются 1256 учреждений начального и среднего профобразования. 2514 учреждений НПО переданы в субъекты РФ. С 1 января 2005 г. прекращено финансирование из бюджета РФ переданных в введенье субъектов Федерации учреждений начального и среднего профобразования. Оставлены на федеральном уровне те образовательные учреждения, которые осуществляют реальную межрегиональную подготовку. Кроме того, к федеральным образовательным учреждениям относятся те учреждения, которые являются экспериментальными площадками этого уровня образования. Или даже методическими центрами, на которых происходит отработка нового содержания образования, новых государственных образовательных стандартов профессионального образования, новых педагогических технологий и методик преподавания. Это по существу образовательные лаборатории для Министерства образования и науки и Федерального агентства по образованию.

На февраль 2005 года в ведении Федерального агентства по образованию находилось 451 учреждение среднего профессионального образования и 335 учреждений высшего профессионального образования. В рамках широкомасштабной административной реформы абсолютное большинство учреждений среднего и высшего профессионального образования, которые сегодня находятся в ведении других отраслевых министерств и федеральных агентств будут переданы в ведение Федерального агентства по образованию.39

Регламенты Минобрнауки России, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, разрабатываются на основе федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, положений о них, Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30, и утверждаются соответственно Министром образования и науки Российской Федерации, руководителем соответствующей федеральной службы и федерального агентства.

Минобрнауки России, федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в его ведении, разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих Минобрнауки России, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении (далее – федеральные органы исполнительной власти), содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг утверждаются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении Минобрнауки России, по согласованию с Министерством.

Регламент Минобрнауки России, регламент федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих Минобрнауки России, федеральных служб и федеральные агентств, находящиеся в его ведении, составляют административный регламент Министерства, указанных федеральных служб и федеральных агентств.