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ОглавлениеMaría Paula Ángel Arango*
Introducción
La revolución de las nuevas tecnologías ha desembocado en lo que hoy se conoce como la era de la información y el conocimiento. Y los Estados no se han quedado al margen de dicha revolución. Así, la tendencia mundial ha sido la de implementar políticas públicas y programas encaminados a adoptar las tecnologías de la información y las comunicaciones —TIC— en el gobierno. Lo anterior, buscando generar capacidad para gobernar a través de redes (Goldsmith y Eggers, 2004) y para estar en consonancia con la sociedad ubicua (Botero y Cardozo, 2010) y el Estado relacional (Mendoza y Vernis, 2009) o red (Castells, 1998).
Tal y como lo señalan Townsend y Lorimer, “[d]igital technologies are playing an important role in significant changes in the way that government institutions conduct their business and connect with their citizens. And expanded use of information technology (IT) in city government has been a key enabler of new processes of governance” (2015, p. 3). Sin embargo, a pesar de que todas estas políticas públicas han girado en torno a la implementación y uso de las nuevas tecnologías para mejorar el gobierno, no todos los procesos de gobernanza generados han sido iguales.
Con la revolución tecnológica inicial asistimos a la introducción de políticas públicas tales como la administración electrónica1 y el gobierno electrónico2. Si bien existen autores que sostienen que por medio de estas políticas únicamente se dio la aplicación de las TIC y sus herramientas a los procedimientos administrativos y procesos preexistentes (Ramírez-Alujaz, 2011; Calderón, 2012; Oszlak, 2013; Subirats, 2013; García, 2014 y Gascó, 2014), otros argumentan que estas políticas —bien implementadas— dieron paso a una “[A]dministración [Pública] más eficiente, eficaz y transparente —mediante la oferta de información, trámites y servicios en línea y con todo lo que ello implica— como el rediseño de procesos o el traspasar la estructura tradicional del Estado para ofrecer servicios desde las necesidades de los ciudadanos y las empresas, entre otros” (Nasar, Concha y Parra, 2012, p. 7) (Eggers, 2005; Rivera, 2006; Cardona, 2009; Gil, Arango y Lleó, 2010; Massal y Sandoval, 2010; Pardo, 2011; Anh y Bretschneider, 2011; Purón-Cid, Valencia-Tello y García-Díaz, 2013; Valencia-Tello y Vitorelli, 2013; Valencia-Tello, 2016 y Cortés, Cardona y Ujueta, s. f.); e incluso, a “uma nova forma de Estado que procura utilizar as vantagens das novas tecnologias, mediante a implementação de governos eletrônicos, que pretendem melhorar a comunicação entre diversos atores relevantes para a implementação de políticas públicas e serviços em comunidades específicas” (Valencia-Tello, 2013, p. 6).
Sin embargo, posteriormente vinieron otra clase de políticas públicas, ya no solo basadas en las TIC sino en el conocimiento y en el valor que se puede extraer a partir de ellas (o mejor, de los datos por ellas recolectados). ¿Cuál ha sido entonces el impacto de las políticas públicas basadas en datos abiertos3, en el modelo de Administración Pública en todos los niveles? A lo largo de los primeros años del siglo XXI varios autores se han aventurado a dar respuesta a este interrogante.
Concretamente, frente a este problema de investigación se han desarrollado principalmente dos direcciones teóricas diferentes. Por un lado, algunos autores han indagado sobre los efectos de las políticas públicas de gobierno abierto sobre el modelo de Administración Pública. Por su parte, otros autores han escogido como objeto de estudio a las políticas públicas de ciudades inteligentes, para determinar cuáles han sido sus repercusiones sobre el modelo de gobierno local.
A continuación, procederemos a abordar cada una de estas dos corrientes teóricas, para destacar sus principales tendencias analíticas y los conceptos más representativos que trae a colación cada una de ellas. Esto, con el objetivo último de determinar los vacíos que aún existen en la literatura en la materia.
1. El impacto de las políticas de gobierno abierto sobre la Administración Pública
No existe una definición conceptual terminada sobre el concepto de gobierno abierto. Por esa razón tampoco existe una posición unificada sobre los efectos que este fenómeno ha tenido sobre el modelo de Administración Pública actual.
Por un lado, hay quienes, con base en la definición tradicional de gobierno abierto —impulsada por Barack Obama—, han propuesto que esta política pública desemboca en una Administración Pública más transparente, participativa y colaborativa. Por su parte, otra tendencia analítica se ha enfocado en los elementos de transparencia, rendición de cuentas y datos abiertos que trae consigo el gobierno abierto. De esta manera, han descrito el nuevo modelo de Administración Pública como de apertura (openness). Por último, otros autores consideran que el resultado realmente importante de las políticas de gobierno abierto consiste en el efecto bidireccional de la participación y la colaboración, que impacta tanto el comportamiento de la Administración, como el del ciudadano. Por eso, hablan de una Administración Pública relacional.
1.1. Administración Pública más transparente, participativa y colaborativa
Varios autores (Calderón, 2012; Meijer, Curtin y Hillebrandt, 2012; Conejero, 2013; García, 2014; Gascó, 2014; Cutberto, Rocha y Martínez, 2015; Criado, 2016) describen a la Administración Pública propia del Gobierno abierto con los tres conceptos tradicionales introducidos por el presidente de EE. UU., Barack Obama, en el Memorando sobre Transparencia y Gobierno Abierto emitido el 21 de enero de 2009. Así, se refieren a una Administración Pública más transparente, participativa y colaborativa.
Para Calderón (2012), por ejemplo, el gobierno abierto ha implicado “una evolución de nuestro sistema democrático de convivencia y valores basada en el establecimiento de mecanismos para la transparencia de los gobiernos, así como de espacios permanentes de colaboración y participación de los ciudadanos más allá del ejercicio del derecho de sufragio cada cuatro años” (p. 27) (cursiva añadida). En lo que respecta a la transparencia, este autor se refiere principalmente a la introducción en el Gobierno del concepto de datos abiertos, consistente en situar todos los datos públicos en posición de ser reutilizados. Frente a la participación, Calderón (2012) llama la atención sobre la llegada del Internet, que ha hecho que hoy convivan las viejas estructuras de la democracia representativa, con las nuevas manifestaciones propias de la Web 2.0. Por último, el autor se refiere a una nueva idea de colaboración que consta de cuatro estados, a saber: la colaboración gubernamental (interna entre departamentos), la colaboración con la sociedad civil, la colaboración con la empresa privada y los emprendedores, y la colaboración con los ciudadanos. A partir de estas cuatro clases de colaboración el Gobierno se comporta —según el autor— como una plataforma tecnológica, “aportando a sus clientes —tanto públicos como privados— aplicaciones que mejoren su funcionamiento a precios tremendamente razonables, al mismo tiempo que aporta a los desarrolladores un Marketplace ideal para comercializar sus productos” (p. 42).
En forma similar, Conejero (2013) considera que el gobierno abierto plantea dos cambios principales a nivel de la Administración Pública: i) la apertura de datos públicos por medio del Open Data y ii) la apertura de los medios sociales (redes sociales y Web 2.0), que permiten tanto la participación como la comunicación y colaboración con los ciudadanos, otras administraciones, empresas y organismos.
Por su parte, tanto García (2014) como Cutberto, Rocha y Martínez (2015) señalan que si bien la transparencia es el cimiento de cualquier proceso de gobierno abierto, “no debe confundirse la actuación en pro de un gobierno abierto con la simple divulgación de datos públicos, condición necesaria para rebajar la altura de la pirámide informacional, pero no suficiente por sí sola” (García, 2014, p. 86); y que “la misma debe ir acompañada de medidas para fortalecer la capacidad de los pueblos a actuar sobre la información disponible” (Cutberto, Rocha y Martínez, 2015, p. 100). Por eso, plantean que, en adición a la implementación de mecanismos de transparencia, la trasformación de la Administración Pública debe incluir también una reforma de los protocolos operativos de los Gobiernos, que permita la participación y la colaboración de la sociedad.
En una dirección similar apuntan Meijer, Curtin y Hillebrandt (2012), quienes reclaman que el gobierno abierto no significa únicamente el acceso a la información del Gobierno (lo que ellos llaman visión), sino también el acceso a las arenas de decisión de carácter formal e informal (llamado por ellos como voz). De esta manera, estos autores resaltan que el término abierto (openness) no hace simplemente referencia a la apertura informacional, sino que implica también apertura en términos interactivos.
Así mismo, vale la pena citar el caso de Gascó (2014). En línea con los anteriores autores, esta autora describe a la Administración Pública que se deriva del gobierno abierto como un gobierno transparente, colaborativo y participativo, que “consigue sus objetivos a partir de una utilización intensiva de las TIC y de dos herramientas clave: el open data —o puesta a disposición pública de los datos de la administración en un formato electrónico adecuado que facilite su reutilización— y el open action —utilización de la web 2.0 y, específicamente, de las redes sociales y del blogging” (p. 42) (cursiva añadida).
De hecho, la alusión a estas dos herramientas es similar a lo que J. Ignacio Criado (2016) describe como una gobernanza pública inteligente, en la que el Gobierno se adapta a la última generación de TIC, conocida como las tecnologías sociales. Estas tecnologías —según Criado— traen a la Administración Pública “valores asociados a la colaboración, la filosofía de la web 2.0 o el redescubrimiento del open government (y sus pilares de transparencia, participación y colaboración)” (p. 249).
1.2. Administración Pública de apertura (openness)
A diferencia de los anteriores autores, existen estudiosos de las políticas de gobierno abierto (Gavelin, Burall y Wilson, 2009; Abella, 2011; Yu y Robinson, 2012 y Sandoval-Almazan, 2015) que han decidido enfocarse en solo uno de sus conocidos pilares, a saber: la transparencia y el acceso a la información pública. En consecuencia, y tal como se verá a continuación, la transformación del modelo de Administración Pública a la que se refieren estos autores implica únicamente una acción unidireccional de parte del Gobierno, que apunta principalmente a la implementación de datos abiertos.
Tenemos por un lado el caso de Gavelin, Burall y Wilson (2009), quienes asumen que las políticas de gobierno abierto traen como consecuencia una Administración Pública basada en flujos libres de información, que se mueve por canales múltiples.
Por otro lado, Abella (2011) inserta las políticas de gobierno abierto dentro de los ecosistemas abiertos (Open), en los que también entran conceptos como el de Open sourse, Open innovation y Open data. En esa medida, enmarca sus consecuencias sobre la Administración Pública en términos de apertura y accesibilidad a información.
Sin embargo, hay autores que caracterizan aún más el tipo de información que la Administración Pública propia del gobierno abierto pone a disposición de la ciudanía. Sandoval-Almazan (2015), por ejemplo, habla de la Administración Pública como una plataforma tecnológica institucional, que facilita la apertura tanto de datos como de procesos.
Por su parte, Yu y Robinson (2012) hacen una distinción entre la divulgación de información que es políticamente relevante y sensible, y la de información que, si bien es de gobierno, únicamente sirve para crear oportunidades económicas. De acuerdo con los autores, “‘Open government’ policies no longer refer to those that only promote accountability. New modes of citizen engagement and new efficiencies in government services now share the spotlight with the older goal of governmental accountability, which once had this felicitous phrase all to itself” (p. 202). En otras palabras, además de los datos que sirven propiamente para que el Estado rinda cuentas, Yu y Robinson (2012) se refieren a aquellos datos del Gobierno que pueden generar valor en la sociedad por medio de la innovación.
1.3. Administración Pública relacional
Otros autores (Johnston, 2010; Ramírez-Alujas, 2011; Access Info Europe y Open Knowledge Foundation, 2011; Valenzuela, 2013; Mariñez, 2013; López, 2014; Mariñez, 2016) también han decidido apartarse de la línea ‘tradicional’ de Obama, que da el mismo peso a los tres llamados pilares del gobierno abierto. Así, estos han optado por describir a la Administración Pública propia del gobierno abierto a partir de sus otros dos pilares (participación y colaboración) y de la dinámica relacional y de doble vía que se genera a partir de estos.
Por ejemplo, López (2014) se enfoca en lo que él llama la dimensión práctica del gobierno abierto, siendo esta la que tiene que ver con los componentes de participación y colaboración. Según él, son estos dos componentes los que retan a la Administración Pública a cambiar radicalmente, pues implican un cambio en el eje de poder de los Estados democráticos. De conformidad con López (2014), a partir de las políticas de gobierno abierto el poder ya no lo ejercen solamente los Gobiernos, sino también el ciudadano, quien no solo pasa de ser ciudadano-receptor a ciudadano-gestor, sino también a copartícipe y coresponsable de la creación de valor público.
Por su parte, Johnston (2010) plantea que la política de gobierno abierto lleva a que se genere una infraestructura de gobernanza definida por interacción y basada en la participación (interaction-defined, participation-based governance infraestructure). En palabras del autor, “instead of controlling the behaviour of individuals, leaders release power back to the community through the use of an incentive-centered design to create conditions for people to choose how they want to participate in their communities, work together, and interact with their environment. This is a shift from a command and control to a coordinate and cultivate style of management” (p. S126). En ese orden de ideas, se pasa de un gobierno de instituciones a un gobierno plataforma, que maneja información para facilitar la interacción entre diversas personas y coordinar la participación y la co-producción de contenido generado por el usuario para manejar las tareas del Gobierno.
En forma similar, Ramírez-Alujas (2011) propone la configuración del concepto de gobernanza abierta y colaborativa. Según este autor, este tipo de gobernanza se apoya en el ofrecimiento de datos abiertos para crear espacios de contacto directo con la ciudadanía (mediante la Web y otros medios), que en últimas buscan promover la coproducción de valor público, social y económico. De esta manera, el Gobierno se transforma de proveedor de servicios a gestor de plataformas, “permitiendo que otras entidades y/o usuarios, utilizando los datos públicos liberados, puedan crear nuevas prestaciones en la Web y agregar valor público” (p. 115).
Siguiendo a Ramírez-Alujas (2011), Mariñez (2016) habla de un gobierno abierto relacional, entendido como “el conjunto de innovaciones que tienen por objeto la participación y la colaboración para dar cabida a nuevas formas de articulación entre la sociedad y el Gobierno” (p. 54). En otras palabras, se trata de un modelo de Administración Pública basado tanto en las relaciones de colaboración que se dan entre el Gobierno y los ciudadanos y el sector económico, como en la gestión pública participativa que se sustenta en lo que Mariñez (2016, p. 54) llama los “saberes cívicos”4. Según el autor, tanto en uno como en otro caso son las TIC las que permiten el intercambio de experiencias y conocimientos. Por eso, Mariñez (2013) habla de los gobiernos como plataformas de democracias participativas.
Valenzuela (2013), por su parte, también hace énfasis en el pilar de colaboración. Sin embargo, a diferencia de los demás autores mencionados, que suelen referirse a la colaboración entre el Gobierno y los ciudadanos, este autor llama la atención sobre la colaboración intergubernamental. En consecuencia, propone que las Administraciones Públicas propias del gobierno abierto se inserten en un “marco de renovado federalismo, más cooperativo, comunicativo y colaborativo” (p. 39), que les permita gestionar asuntos públicos complejos que involucran la acción de diversos órdenes gubernamentales.
Por último, las organizaciones Access Info Europe y Open Knowledge Foundation (2011) señalan que las políticas de gobierno abierto permiten transitar de la transparencia a una gobernanza participativa, en la que no solo se pueden leer contenidos, sino también gestionar conversaciones. Es decir, permiten alcanzar lo que en su documento han llamado “a full—read/write society” (p. 79).
En conclusión, los autores que hacen parte de esta primera corriente teórica —que toma como objeto de estudio a las políticas de gobierno abierto— seleccionan a la transparencia, a la participación y a la colaboración como los valores principales del nuevo modelo de Administración Pública. Del mismo modo, hacen alusión a las nuevas tecnologías, al uso de datos abiertos y a la interacción que se logra a través de la Web 2.0, como las principales herramientas que han permitido generar esa transformación de la Administración. Al respecto, llama la atención la relativa unanimidad y ausencia de controversia que parece existir en la materia. Así, a pesar de que las distintas tendencias analíticas aquí estudiadas proponen énfasis diferentes, todos los autores reconocen de una u otra medida la presencia de todos esos elementos. Del mismo modo, resulta interesante notar que, sin importar el énfasis adoptado (ya sea en la transparencia, en la participación y colaboración o en las tres), varios autores llegan a describir a la nueva Administración Pública con el mismo término de “gobierno como plataforma”, inicialmente introducido por O’Reilly (2009).
2. El impacto de las políticas de ciudades inteligentes sobre el modelo de Administración Pública local
Así como no existe una definición unánime sobre el concepto de ciudad inteligente, las posiciones también varían en relación con el impacto de su implementación en el modelo de Administración Pública. Al hablar de ciudades inteligentes se habla de integración de servicios, conectividad, sostenibilidad, eficiencia, participación, innovación, entre otros. De la misma manera, al referirse a sus efectos sobre el modelo de Administración Pública, los estudiosos sobre el tema aportan varias tendencias. Algunos autores hablan sobre un modelo de gobernanza urbana participativa, en el que se privilegia la interacción con el ciudadano. Otros se refieren a la gobernanza procrecimiento, en donde lo que resulta relevante son las relaciones con el sector económico, pues es el que impulsa el desarrollo de las ciudades. En tercer lugar, existen académicos que llaman la atención sobre la forma en la que las políticas de ciudades inteligentes han desembocado en una especie de gobernanza tecnocrática, en la que se apunta principalmente a formular políticas públicas basadas en los datos que las TIC nos proveen. Por último, se encuentran los autores más innovadores, que tratando de adelantarse a su tiempo hablan de la gobernanza urbana de datos.
2.1. Gobernanza participativa
Algunos autores (Patiño, 2014; Ministerio de Industria, Energía y Turismo de España, 2014; Townsend y Lorimer, 2015) plantean que a partir de las políticas de ciudades inteligentes el modelo de Administración Pública ha virada hacia la gobernanza participativa, en la que diversas soluciones pueden surgir de diferentes fuentes y sin el control de las autoridades locales.
Para Patiño (2014), por ejemplo, el efecto más importante de las ciudades inteligentes es lo que él llama un “enfoque de gobernanza multiparticipativo”. Según él, “una ciudad abierta probablemente no podría aspirar a tener un centro de control y mando desde donde dirigir qué servicios se crean y cómo. No obstante, tiene la posibilidad de influir en la agenda, permitiendo a la sociedad civil y el sector privado producir nuevos servicios o modificar los actuales con base en datos abiertos” (p. 20).
En forma similar, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo de España (2014) considera que “en un ecosistema de datos abiertos la ciudad se beneficia de una aproximación más abierta donde distintas soluciones pueden surgir sin el control directo de las autoridades, evolucionando hacia nuevas formas de gobernanza dónde, aunque exista una autoridad central que guíe el proceso, podrán ser también muchos otros los actores implicados” (p. 10) (cursiva añadida).
En consecuencia, lo relevante para estos autores es la participación que se genera por parte de actores diferentes al Gobierno local. A partir de la apertura de los datos de las ciudades inteligentes, el sector privado y la sociedad civil pueden contribuir en el desarrollo de las ciudades, al aportar nuevas soluciones y servicios.
No obstante, existen también autores críticos frente a esta participación. Townsend y Lorimer (2015), por ejemplo, también reconocen que la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones puede cambiar a partir de los planes maestros digitales que han sido impulsados en ciudades como Nueva York, Chicago, Londres, Barcelona, Singapur, Hong Kong, Dublín y San Francisco. Sin embargo, ponen en duda las ganancias que obtienen los Gobiernos locales al abrir nuevos mercados a nuevos jugadores. Según los autores,
[g]overnments give open data away so that private enterprise can create value from it, but governments do not state in what ways it will receive value in return. Enabling private sector data through funding internet access also creates value. For example, publicly-funded residential access enables smart thermostats in those homes, but the benefits of that data are not shared with the public funder. (p. 27)
2.2. Gobernanza procrecimiento
Por su parte, hay autores (Hollands, 2008 y Tomàs, 2015) que consideran que las políticas públicas de ciudades inteligentes han desembocado en una especie de gobernanza procrecimiento, que se basa en la estructuración concertada de acciones público-privadas con miras al desarrollo de la economía local (Pierre, 1999).
A diferencia de la gobernanza participativa, este modelo de gobernanza se fundamenta en los intereses compartidos que hay entre los gobiernos locales y la élite de negocios de las ciudades, y por lo mismo, no admite la participación de otros actores de la sociedad. En palabras de Pierre (1999), “[l]a participación de masas nunca podría ser una opción simplemente porque tal participación inmediatamente politizaría la estrategia de crecimiento al traer opciones de gasto del gobierno local que compiten, tales como redesarrollo del vecindario y otras medidas distributivas” (p. 384).
Precisamente por eso, la mayoría de los autores que sostienen esta perspectiva plantean una visión negativa de este nuevo modelo de Administración Pública.
Para Hollands (2008), por ejemplo, el desarrollo urbano liderado por las empresas y el gran énfasis puesto sobre las industrias creativas y de alta tecnología no termina mejorando la participación de los ciudadanos y su influencia sobre la toma de decisiones públicas. Por el contrario, únicamente favorece las condiciones del hombre de negocios rico, móvil y creativo, profundizando así la desigualdad social y la gentrificación urbana.
Por eso, este autor describe a las ciudades inteligentes como una variante de alta tecnología de la llamada ciudad emprendedora (entrepreneurial city). En palabras del autor, “[m]ientras que las ciudades inteligentes pueden llevar la bandera de la creatividad, la diversidad, la tolerancia y la cultura, el equilibrio parece inclinarse hacia el conocimiento y los trabajadores creativos, en lugar de utilizar las TIC y las artes para promover la inclusión social” (Hollands, 2008, p. 12).
En forma similar, Tomàs (2015) también utiliza el término de ciudad emprendedora (entrepreneurial city) para caracterizar a las ciudades inteligentes. Concretamente, con dicho concepto busca hacer referencia a aquellas ciudades que: i) tienen un discurso sobre competitividad económica y mercado; ii) convierten las políticas de crecimiento económico y de atracción de capital en elementos centrales de la gobernanza y iii) extienden el uso de las alianzas público-privadas. Al respecto, considera que el modelo de gobernanza que se genera con las políticas de ciudades inteligentes es un modelo procrecimiento con elementos del modelo gerencial, en el que existe “una relación estrecha entre las empresas y el gobierno local orientada hacia los objetivos de crecimiento económico y eficiencia” (p. 7).
Al igual que Hollands (2008), Tomàs (2015) llama la atención sobre los efectos negativos de ese nuevo modelo de Administración Pública para la participación de la ciudadanía. De conformidad con el autor,
[m]ientras que se ha establecido una relación directa entre el gobierno local y las empresas, la smart city no se ha traducido por una relación similar con la sociedad civil; ésta ha quedado al margen de la definición de la smart city, aunque sea paradójicamente la receptora sus beneficios. En otras palabras, los ciudadanos pueden probar nuevas apps y acceder a nuevas bases de datos del ayuntamiento, pero no tienen los mecanismos para decidir si quieren una smart city y cómo debería ser. Lo quieran o no, se espera de ellos que sean smart citizens. (p. 6)
2.3. Gobernanza tecnocrática
Un tercer grupo de autores (Kitchin, 2014; Dirks, Keeling y Dencik, 2015 y Bouskela, Casseb, Bassi, De Luca y Facchina, 2016), caracteriza el nuevo modelo de Administración Pública que se genera a partir de las ciudades inteligentes, como una gobernanza tecnocrática. Con ello, se refieren al tipo de Administración Pública que basa sus decisiones de política pública en evidencia, producida a partir de los datos de la ciudad.
Dentro de esos autores se encuentran Dirks, Keeling y Dencik (2015), quienes, como parte del Instituto para el Valor Empresarial de IBM, venden las ciudades inteligentes como una herramienta de generación de soluciones inteligentes para resolver los grandes retos de las ciudades. De hecho, es precisamente esa la razón por la cual los autores destacan la inteligencia como uno de los tres elementos que componen las ciudades inteligentes. Según ellos, “[i]ntelligence —in the form of new kinds of computing models and new algorithms— enables cities to generate predictive insights for informed decision making and action. Combined with advanced analytics and ever-increasing storage and computing power, these new models can turn the mountains of data generated into intelligence to create insight as a basis for action” (p. 2).
Ese también es el caso de Bouskela, Casseb, Bassi, De Luca y Facchina (2016), quienes sostienen que las ciudades inteligentes pueden ayudar a superar los retos de gestión de las ciudades. ¿Cómo? Por medio de lo que comúnmente se conoce como una gobernanza tecnocrática. En palabras de los autores, “solamente se puede administrar aquello que se puede medir; por ello, uno de los puntos más importantes de las plataformas de Ciudades Inteligentes es exactamente basar su funcionamiento e instancias de decisión en la recopilación y análisis de los datos de la ciudad” (p. 49) (cursiva añadida).
Otro de los autores que ha planteado este nuevo modelo de gobernanza es Kitchin (2014), quien sin embargo tiene una visión crítica al respecto. Para este autor, la gestión de las ciudades a través de sistemas de recolección y análisis de datos promueve un modo tecnocrático de gobernanza urbana que puede atentar contra los intereses de las ciudades y contra los derechos de los ciudadanos. Por un lado, el modelo de la ciudad instrumentada5 hace que las ciudades se vuelvan vulnerables a virus, fallos de funcionamiento, accidentes y hackeos de seguridad que pueden ser devastadores. Así mismo, puede eventualmente generarles un bloqueo tecnológico (technological lock-in), así como una dependencia de determinadas corporaciones de tecnología (corporate path dependency). En lo que respecta a los ciudadanos, estos ven amenazada su privacidad, confidencialidad y su libertad de expresión, por medio de prácticas como la vigilancia tradicional (surveillance) y la vigilancia de datos (dataveillance). Así mismo, sus problemas son tratado como problemas puramente técnicos, olvidando las variables culturales, políticas y de capital social que los subyacen.
2.4. Gobernanza de datos
Por último, existe un cuarto grupo de autores (Van Zoonen, 2015; Gómez, 2015; Finch y Tene, 2015; Taylor, Richter, Jameson y Perez del Pulgar; 2016) que ve la gobernanza de datos urbanos como el nuevo modelo de Administración Pública que surge a raíz de las políticas de ciudades inteligentes y que se concentra principalmente en el manejo y administración de los datos que son recolectados y tratados en la ciudad. A diferencia de la gobernanza participativa y de la procrecimento, que apuntan a una distribución de la toma de decisiones entre actores, en este modelo de Administración Pública se pretende desarrollar un control más centralizado sobre los datos.
Este es por ejemplo el caso que plantea Van Zoonen (2015). Según este autor, la Administración Pública propia de las ciudades inteligentes se enfrenta a lo que él llama un problema super malvado (super wicked problem). Es decir, un problema que además de carecer de soluciones sencillas, es autocreado, tiene una falta de control central, una alta presión de tiempo y una falta de entendimiento sobre el caos inevitable que se ha generado a raíz de la falta de planeación. En concreto, Van Zoonen (2015) se refiere al problema de la administración de los datos que se recolectan y tratan en la ciudad, cuya magnitud dependerá de que se esté ante tratamientos inocentes de datos (datos impersonales recolectados para propósitos de vigilancia o de prestación de servicios) o ante tratamientos sensibles (datos personales recolectados para propósitos de vigilancia o de prestación de servicios).
En forma similar, Gómez (2015) aborda los problemas jurídicos que la Administración Pública de una ciudad digital debe enfrentar. Según este autor, la ciudad digital demanda “…una traslación de las cuestiones sobre derecho a la protección de datos y a la privacidad a las reglas esenciales de la organización administrativa. Pues solo la formalización de una estructura administrativa pública que siguiendo el símil del cerebro incorpore un adecuado sistema de información permitirá que la ciudad sea inteligente y no sólo esté tecnológicamente equipada” (p. 76) (cursiva añadida).
Por su parte, Finch y Tene (2015) describen el modelo de Administración Pública de las ciudades inteligentes como una plataforma que obtiene una visión exhaustiva de lo que pasa en la ciudad y agrega servicios vía aplicaciones dispares. Por eso, para garantizar que los datos de los ciudadanos no se conviertan en un instrumento de desigualdad y opresión, dicha Administración Púbica debe implementar —según Finch y Tene— sólidas protecciones de privacidad6, que permitan preservar el equilibrio de poder entre las personas y sus gobiernos municipales.
Un último ejemplo es el de Taylor, Richter, Jameson y Perez del Pulgar (2016). Para ellos, la Administración Pública de las ciudades inteligentes no puede ser un “corredor de datos” entre los ciudadanos y los contratistas del sector privado. Por el contrario, se debe convertir en un intermediario confiable, “developing its own data scientific agenda and fostering data scientific innovation within its own bureaucracy” (p. 30). En esa medida, debe ser una Administración Pública: i) con capacidad técnica interna para procesar y analizar datos, preservando su ventaja como circuito cerrado; ii) dispuesta a involucrarse activamente en la homogenización de la regulación de datos personales respecto del sector privado y del público y iii) preparada para ir más allá del paradigma de simple cumplimiento (compliance) de esa regulación.
Como se ve, esta segunda corriente teórica —enfocada en las políticas de ciudades inteligentes— está compuesta por tendencias analíticas muy diferentes. Así mismo, dentro de cada tendencia existen numerosas controversias en relación con la valoración de los nuevos modelos de Administración Pública local que se proponen. En esa medida, se está ante serias discusiones en relación con los beneficios y las amenazas que estos cambios pueden traer para los derechos de los ciudadanos, y en particular, sobre sus derechos a la intimidad y a la igualdad.
Conclusión
A partir de la revisión de gran parte de la literatura existente en la materia, hemos logrado obtener un panorama general sobre el estado de la reflexión. A diferencia de las discusiones formuladas en torno a las políticas de administración y gobierno electrónicos, que ya parecen estar concluidas, las discusiones frente a las políticas basadas en datos abiertos están aún en construcción.
De esta manera, existen avances importantes en materia de caracterización de los nuevos modelos de Administración Pública que se derivan de las políticas de Gobierno abierto y ciudades inteligentes. Así mismo, se identifican esfuerzos por determinar la evolución de los conceptos, así como por unificar categorías.
No obstante, aún hace falta desarrollar un mayor número de aproximaciones jurídicas que permitan entender tanto los cambios jurídicos que las Administraciones Públicas han tenido que adoptar para llegar a los nuevos modelos que aquí se plantean, como los que deben ser formulados para asegurar la prevalencia de los derechos de los ciudadanos. Esto último, en un contexto de innovación permanente en el que la tecnología le lleva ventaja al derecho.
Por último, consideramos que hace falta explorar visiones más críticas y menos complacientes sobre los modelos de Administración Pública a los que estamos llegando; en particular, en lo que respecta a las políticas públicas de gobierno abierto. Lo anterior, para no menospreciar los riesgos que apareja la concentración de datos (muchos de ellos personales) por parte del Estado.
Referencias
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Notas
* Abogada cum laude y politóloga de la Universidad de Los Andes (Colombia), con maestría en Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario (Colombia). Estudiante del doctorado en Derecho de la Universidad de Washington, Seattle.
1 Definida como “el conjunto de actuaciones que implican la utilización de las TIC en la organización interna de la administración” (Gascó, 2014, p. 18).
2 Definido como “actuaciones que implican la utilización de las TIC en las relaciones externas entre la administración y el gobierno y los ciudadanos y las empresas” (Gascó, 2014, p. 18).
3 Entendidos como la información publicada “en formatos estándar, abiertos e interoperables, para facilitar su acceso y permitir su reutilización” (Gascó, 2014, p. 36).
4 Que según el autor pueden subdividirse en: el compromiso cívico, la inteligencia cívica, el control social y la participación colaborativa.
5 Aquella que a través del Internet de las cosas recoge datos abundantes, sistemáticos, dinámicos y relativamente baratos sobre las actividades y procesos de la ciudad, permitiendo su análisis en tiempo real y formas adaptativas de gestión y gobernanza.
6 Entre ellas, propone, por ejemplo, derechos de acceso, que le permitan a los titulares de los datos recolectados ver qué datos suyos están siendo tratado por la Administración Púbica y con qué finalidades.
