Читать книгу Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho - Jairo Andrés Castaño Peña - Страница 8

FINES DE LA INVESTIGACIÓN

Las cláusulas de disciplina fiscal se incluyeron en las constituciones de Colombia y España en el año 2011. En Colombia se habla de sostenibilidad fiscal, y la naturaleza de este concepto es novedosa desde un punto de vista dogmático, puesto que se configura como un criterio constitucional. En España se adoptó la estabilidad presupuestaria en calidad de principio constitucional asociado al presupuesto, en armonía con las disposiciones de la Unión Europea. No obstante lo anterior, el contenido de las cláusulas es diferente, aunque sus finalidades son similares; estas son un nuevo ingrediente del ordenamiento constitucional y el objeto de la presente investigación.

Si bien es cierto que estas constituciones han regulado temas de contenido económico desde su entrada en vigor, también lo es que las reglas de disciplina fiscal no integraban sus contenidos hasta hace bien poco. Es más, se podía entender que la disciplina fiscal era un medio más, adicional, para alcanzar una economía sólida. Y que aquellos desarrollos legales previos a la correspondiente reforma constitucional que tenían como finalidad garantizar la racionalidad económica eran compatibles con las constituciones concernidas. El problema se advierte cuando la racionalidad económica se refuerza en el ámbito de la Constitución con efectos sobre la actividad económica y financiera del Estado, pues los efectos no cesan en estas facetas de la actividad estatal, sino que irradian todo el ordenamiento jurídico.

Las constituciones de Colombia y España recogen el modelo de Estado social de derecho como elemento consustancial de sus ordenamientos jurídicos. La adopción de dicho modelo implica una disposición de los recursos y de la organización estatal con un claro carácter finalista, donde la dignidad humana y la igualdad tienen el papel protagónico. Por lo tanto, las relaciones entre la economía y las instituciones políticas son de vital importancia en la definición, el alcance y la realización del Estado social de derecho.

El objetivo constitucional de mantener unas cuentas públicas saneadas, con una disposición de los recursos que permita la realización de los postulados del Estado social, es un objetivo a todas luces admisible dentro del modelo que venimos comentando. Sin embargo, la adopción de reglas estrictas y de carácter cerrado en el ámbito constitucional restringen las competencias para cumplir con los fines y valores constitucionales. Este efecto también se proyecta sobre la naturaleza dialéctica del Estado social, ya que se circunscribe el debate de las fuerzas políticas al marco que supone la disciplina fiscal.

Para el estudio de esta problemática también es fundamental considerar que el mantenimiento de unas finanzas públicas saneadas tiene una relación natural con la confianza de los mercados en las políticas fiscales del Estado, y en esa medida con la capacidad y el coste de la financiación. En otras palabras, el problema no se agota en el estudio de los contenidos del Estado social, resultando relevante examinar otras aristas del problema, como la financiación y la credibilidad como factores que permiten y determinan el acceso a los mercados. Una de las causas o motivos que justifican la competencia presupuestaria del Parlamento es dar legitimidad a los presupuestos, así como limitar y controlar los poderes del ejecutivo en esta materia, y, en última instancia, de garantizar que las cuentas públicas gocen del consenso y el apoyo social a lo largo del tiempo. Esta cadena es la que permite considerar que el Estado tiene un compromiso de honrar sus deudas con los acreedores y que facilita el acceso a los mercados.

Se propone como referente para desarrollar este estudio la ya clásica concepción de Estado social de derecho. La razón para escoger este criterio es que ambos regímenes, el colombiano y el español, se autoproclaman Estados sociales de derecho desde las primeras disposiciones constitucionales. Pero, junto con lo anterior, podría afirmarse que las reglas de disciplina fiscal comportan grandes desafíos para desarrollar los diferentes programas políticos como caminos para el cumplimiento de los fines que ha establecido la Constitución. En este sentido, las cláusulas constitucionales de sostenibilidad fiscal o de estabilidad presupuestaria afectarían el espíritu del Estado social de derecho, ya que alteran sus fines y valores, así como las ponderaciones necesarias para delimitar sus contenidos. Al mismo tiempo, desde el punto de vista constitucional, afectan también a la textura abierta de la Constitución. He aquí la meta propuesta: indagar si las cláusulas de disciplina fiscal dificultan el cumplimiento de los contenidos del Estado social de derecho, sobre la base de que dichas cláusulas condicionan la interpretación y la densidad del principio de Estado social.

ESTRUCTURA DE LA INVESTIGACIÓN

Esta investigación se estructura en torno a siete capítulos, en donde el primero corresponde a esta introducción.

En el segundo capítulo se analiza el vínculo entre la Constitución, el modelo político de Estado y el sistema económico; se identifican los contenidos de la Constitución económica en el marco del Estado social de derecho en Colombia y en España y, además, se presta una atención especial a la Constitución económica de la Unión Europea, esto debido, en primer lugar, a que la pertenencia de España a la Unión determina en buena medida su política fiscal, y en segundo lugar, a que el principio de estabilidad presupuestaria ha sido desarrollado en el marco de dicha Unión.

El tercer capítulo se detiene en la fundamentación teórica de las reglas fiscales y en su desarrollo técnico. Para ello recurre a las reflexiones de The Public Choice sobre la inclinación al déficit, y además se concentra con especial atención en los debates de Alemania y de Estados Unidos respecto de su implementación.

Los capítulos cuarto y quinto analizan las cláusulas de disciplina fiscal adoptadas en las constituciones de Colombia y España respectivamente. Se estudia, en el caso colombiano, el contenido de la sostenibilidad fiscal en tres aspectos: en la intervención del Estado en la economía, en el incidente de impacto fiscal y en la función de planeación. Para el caso español, se explican los antecedentes y el marco comunitario del principio de estabilidad presupuestaria, así como su desarrollo legal; sin embargo el trabajo más atento se refiere a la reforma del artículo 135 de la Constitución, operado en el año 2011 y que supuso un cambio en las competencias presupuestarias del Parlamento, un nuevo régimen para la deuda pública y una regulación del déficit estructural. Por último, se exponen algunos alcances respecto de la autonomía de las entidades territoriales y la creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

Finalmente, se estudian las alteraciones o mutaciones experimentadas por el contenido teleológico del Estado social de derecho, así como la satisfacción de derechos sociales y el pluralismo político. En este sentido, urge entender el Estado social de derecho con las modulaciones derivadas de la reforma constitucional que incluyeron el criterio de sostenibilidad fiscal en Colombia y el principio de estabilidad presupuestaria en España. El análisis de los dos regímenes y la puesta en evidencia de las diferencias en la implementación en cada uno de los textos constitucionales permite formular algunas conclusiones respecto del significado de las cláusulas de disciplina fiscal de manera particular tanto en Colombia como en España, pero también permite identificar la proyección que implica la adopción de las reglas de disciplina fiscal sobre la cláusula de Estado social de derecho en general.

Como manifestaciones de estas alteraciones se estudian el escrutinio judicial al que quedan sometidas las políticas públicas, la sujeción o subordinación de los presupuestos para el desarrollo de programas políticos a criterios economicistas que escapan de la dinámica de la democracia y se sitúan en ámbitos puramente técnicos. Incluso, podría decirse que los derechos fundamentales también han sido afectados por las reformas constitucionales como consecuencia de las ponderaciones necesarias para compatibilizar los nuevos parámetros del ordenamiento, con especial énfasis en el alcance de los derechos de contenido social.

A modo de conclusión y desde una perspectiva general, la comprensión de las relaciones entre los elementos Estado, Constitución y economía, que se estudiarán en el primer apartado, permitirán entender la importancia y la envergadura de las modificaciones constitucionales objeto de los capítulos finales de este trabajo.

ESTADO DE LA CUESTIÓN. OPORTUNIDAD DE LA INVESTIGACIÓN PARA EL DERECHO CONSTITUCIONAL

Los trabajos que han abordado el tema de las cláusulas de disciplina fiscal han centrado su atención en aspectos tales como la reforma constitucional, el derecho presupuestario o el derecho administrativo, por no mencionar los estudios de tipo económico, que han sido numerosos y que adoptan un enfoque que no es el propio de este trabajo científico. En el caso español, también se ha analizado desde la perspectiva del derecho comunitario europeo, con reflexiones sobre la soberanía estatal y las competencias de la Unión. Desde la disciplina económica, las aproximaciones son fundamentalmente de contenido macroeconómico, y han ofrecido explicaciones y previsiones de los modelos económicos bajo supuestos de disciplina fiscal. Nosotros prescindiremos del análisis económico: la conveniencia o no de limitar la deuda como parte del modelo económico y su impacto en la macroeconomía queda reservada a los expertos en la materia, y a la decisión política.

El enfoque de este trabajo es distinto, y de ahí la oportunidad del mismo. Hemos observado que los análisis de los efectos de las cláusulas de disciplina fiscal en los contenidos del Estado social de derecho son aproximaciones que se han producido con ocasión de la crisis económica y con ella se han relacionado. Los estudios de impacto en el modelo del Estado social de derecho son más bien tangenciales y siempre aparecen asociados a la concreta coyuntura económica. Además, los estudios jurídicos publicados al respecto tampoco se pudieron desarrollar en las condiciones más propicias para garantizar el rigor académico. La reforma del artículo 135 de la Constitución española –que consagra la estabilidad presupuestaria– se realizó durante uno de los peores momentos de la crisis económica y muchas de las aproximaciones pretendidamente jurídicas al asunto terminaron, en realidad, por realizar un juicio de conveniencia política sobre las nuevas disposiciones.

Nuestra intención, más allá de posibles coyunturas, consiste en aportar una interpretación no incidental de estas cláusulas de estabilidad presupuestaria. Buscamos analizar la transformación producida en el constitucionalismo a través de la inclusión de las reglas de la estabilidad presupuestaria en el nivel constitucional y proporcionar una lectura normativa constitucional de la estabilidad presupuestaria. En el caso español revisaremos algunos cambios en la organización territorial del poder como consecuencia de la centralización de la política de gasto, que ha traído consigo una clara ampliación de las competencias del poder ejecutivo y la correlativa disminución de las competencias de las comunidades autónomas (aspecto especialmente relevante si tenemos en cuenta las funciones de estas últimas con relación a la consecución de los logros del Estado de bienestar). En el caso colombiano estudiaremos la inclusión del llamado “incidente de impacto fiscal” como mecanismo de protección de la sostenibilidad fiscal, al igual que las transformaciones del Estado social como consecuencia de la constitucionalización de la progresividad y la priorización del gasto público social.