Читать книгу La estructuración de la Función Pública Española: Diseño, gestión y posibilidades de optimización - Javier Rodríguez Villanueva - Страница 5

Como ya dijo en su día PARADA VÁZQUEZ1 la Administración Pública es una gran organización, o mejor dicho, un conjunto o galaxia de organizaciones estructuradas en distintos niveles. El nivel territorial, básico o primario, el nivel especializado o de organizaciones instrumentales personificadas y el corporativo o de base asociativa, donde convergen fines públicos y privados. Todas ellas en su conjunto es lo que se denomina genéricamente Administración Pública.

Cada una de dichas organizaciones encuentra la legitimación de su existencia en el cumplimiento de la misión o misiones que el ordenamiento jurídico la encomienda, para satisfacer el bien común o el interés general de los ciudadanos. Se encuentran obligadas, pues su existencia depende de ello, a la consecución de las finalidades que se les ha encomendado. Pero ello, en cambio, no pueden hacerlo de cualquier forma. En lenguaje coloquial, se trata de lograr el objetivo confiado, pero no de cualquier manera. La legitimación incorpora igualmente, y con carácter fundamental, los postulados de la ética administrativa. Un conjunto de valores y principios que no pueden vulnerarse en la actuación de estas organizaciones en un Estado democrático de Derecho2.

Dentro de ellos, por citar algunos y sin ánimo de exhaustividad, destacan la justicia y la igualdad, como valores superiores del ordenamiento jurídico positivamente reconocidos en el artículo 1 de la Constitución Española de 1978, o la legalidad, la eficacia y la responsabilidad en su actuación, principios éstos que gozan también del más alto reconocimiento en la Constitución y en los tratados internacionales suscritos por España3.

Garantizar el cumplimiento de unos y de otros, fines y conducta, requiere en cualquier organización, tanto pública como privada, de una estructura que lo posibilite, así como de medios materiales y humanos suficientes y apropiados, junto a un poder de dirección y control adecuado que vincule ambos con los objetivos perseguidos. Para la Administración Pública, es defendido ya desde los tiempos de SANTI ROMANO4, que el establecimiento de todos ellos es igualmente Derecho y debe realizarse a través de normas jurídicas. La tesis tradicional que negaba el carácter jurídico de las normas de organización administrativa ha sido ampliamente superada. No es difícil advertir que las reglas de la organización administrativa son verdaderas normas que producen indudables efectos jurídicos. La regulación que contienen supone el nacimiento de relaciones jurídicas intersubjetivas o son un prius, un presupuesto, de la existencia de otras posteriores que se verán afectadas por ella.

Desde las primitivas normas de la organización administrativa del s. XVIII5, el paso de los años ha supuesto que se desarrolle una cultura organizativa de la Administración Pública española. Las primeras normas generales de mediados del s. XIX estuvieron influenciadas por el sistema francés, centralizado, departamental y jerarquizado. A partir de ahí, y junto a la evolución del Derecho Administrativo español, han ido avanzando hasta establecer un modelo propio de empleo público que incluye otros tantos elementos de diferentes sistemas, como el norteamericano o el de la Unión Europea6.

Los cambios que se producen en la Administración Pública como consecuencia de transformaciones en la realidad en la que se desenvuelve hacen evolucionar las normas de organización. Es innegable que la Administración Pública moderna ha asumido un papel prestacional, ante las demandas de los ciudadanos y se ha configurado como una institución instrumental y vicarial para la satisfacción de los intereses generales.

Para cumplir con esta redefinición de la misión, la Administración Pública ha articulado nuevas relaciones con los ciudadanos e intensificado las existentes. Además, ha incorporado nuevos valores y principios, acordes con la cultura imperante y las expectativas ciudadanas. Ahora, por ejemplo, los objetivos han de alcanzarse con la mayor participación ciudadana posible, ya desde el principio del diseño de la política pública de que se trate, y de la forma más transparente posible, proporcionando al ciudadano todo el conocimiento y la información de la que se disponga para facilitar el proceso de rendición de cuentas ante la sociedad.

Pero sin duda los principios de mayor relevancia están relacionados con la prestación a la ciudadanía, con su gestión sensu estricto. Las Administraciones Públicas deben atender las nuevas realidades sociales y las necesidades ciudadanas mediante un servicio eficaz y eficiente en la utilización de los recursos públicos disponibles. Si bien estos principios no son nuevos7, a raíz de la crisis económica, desde el año 2012, han alcanzado un enorme protagonismo.

Para integrar estos postulados consustanciales a la actividad administrativa, la cultura administrativa ha ido sustituyendo poco a poco el modelo burocrático weberiano, caracterizado por la previsibilidad, la rutina y la intercambiabilidad, en función de las circunstancias, por un nuevo modelo de gestión que toma en consideración el papel prestacional que la Administración Pública moderna ha asumido ante las demandas de los ciudadanos y trata de llevarlo a cabo de la forma más eficiente posible. No obstante, prácticas, hábitos y rutinas no son suficientes.

Las normas de organización de las Administraciones públicas no pueden quedarse atrás y deben integrar estos postulados dotándolos de verdadera eficacia jurídica. El prestar un servicio eficiente requiere en el plano organizativo, en primer lugar y de manera elemental, de la racionalización de las estructuras. La optimización del diseño estructural de la Administración Pública se ha justificado, entre otros, en el Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos8 como una herramienta que posibilitaría dar un mejor servicio efectivo, de calidad y responsable en una variedad, cada vez más amplia, de fenómenos y funciones administrativas: de regulación y supervisión de actividades, de gestión de servicios, de fomento e incentivación de actividades o de iniciativa pública en la economía.

Esta afirmación configura la hipótesis de partida de esta obra. En ella se tratará de estudiar el postulado que afirma que la Administración Pública puede responder a las demandas sociales y prestar servicios de calidad a los ciudadanos de forma más eficaz, eficiente, ágil y responsable mediante una optimización de la organización racional de su estructura, lo que a la postre dotará de mayor intensidad al principio de buena administración, un derecho en un Estado social y democrático.

El objetivo fundamental de esta obra es el planteamiento de medidas de reforma en el diseño y la gestión de la estructuración de la Función Pública que puedan permitir su racionalización y optimización, que sirvan de punto de partida para la verificación de la hipótesis establecida.

Para alcanzarlo, se han formulado objetivos secundarios necesarios para su correcta consecución. En primer lugar, es imprescindible conocer el punto de partida. La conformación de la estructuración de la Función Pública española desde su unidad básica, el puesto de trabajo. Sobre él se vertebra la Administración. Su agrupación forma un pilar que permite el desarrollo de la actividad y da cimiento a la seguridad jurídica. Si bien actúa en la esfera interna, su relevancia sobrepasa ésta y afecta de forma directa a la prestación del servicio público.

El estudio se ha de realizar tanto en su vertiente estática como dinámica, por implicar elementos en continuo cambio. Además, se debe considerar no solo su aspecto objetivo sino poniéndolo en relación con el elemento subjetivo, el empleado público, y la regulación jurídica de la relación de éstos con la Administración; pues solo de esta forma será posible comprender las posibilidades y limitaciones de cualquier reforma. Los aspectos que considerar, si bien no se agotan en éstos, comprenden las clases de empleados públicos existentes, la relación entre el ingreso en la función pública y la estructura organizativa, los sistemas de provisión de puestos de trabajo o las posibilidades de movilidad, las situaciones administrativas con repercusión en la estructura o la carrera administrativas y su incidencia en ella.

A continuación, es necesario analizar las herramientas de gestión y de planificación de los recursos humanos, al ser instrumentos que permiten plasmar una política estratégica para el logro de objetivos. Las relaciones de puestos de trabajo y los planes de ordenación de los recursos humanos son herramientas de ordenación y planificación, respectivamente, necesarias para lograr la mejor distribución y utilización de los efectivos disponibles. Adoptar una adecuada configuración de estos instrumentos permite incluso alcanzar otros principios –denominados de tercera generación o de “calidad total”9– como mejorar la calidad del servicio prestado y el incremento de la productividad. Además, junto a ellos, y con una innegable vinculación con la ordenación estructural de la Administración Pública, se encuentran otras herramientas de gestión de personal, como la plantilla, que la dota de una dimensión presupuestaria, y la Oferta de Empleo Público, con una finalidad de gestión de la provisión, que es necesario examinar por su incidencia en la estructura administrativa.

Finalmente, se estudia la planificación estratégica como actividad que posibilitaría la integración de reformas en la estructura y en los instrumentos de gestión de recursos humanos. A través de ella se permitiría introducir modificaciones orgánicas que consiguiese su mejor funcionamiento, una mayor satisfacción de las necesidades del ciudadano, con calidad, al menor coste, dentro de la ley y con plena responsabilidad y transparencia.

En este momento se estará en situación de poder abordar el objetivo fundamental de la obra y establecer las medidas necesarias en la estructura organizativa para ampliar la profundidad efectiva del principio de buena administración. Todas ellas constituyen posibilidades que deberían ser tomadas en cuenta por los decisores políticos a la hora de plantear posibles acciones de reforma. Como recuerda la Comisión de Expertos encargada en 2005 de la elaboración del Estatuto Básico de la Función Pública “(...) ninguna Administración puede funcionar correctamente si carece de una estrategia adecuada de gestión de su personal y de las medidas necesarias para ejecutarlas (...) cualquier Administración que aspire a prestar con eficacia y eficiencia servicios de elevada calidad precisa de estos instrumentos de ordenación y gestión de recursos humanos o de otros semejantes. (...) las diferentes Administraciones Públicas deben hacer un esfuerzo sostenido de mejorar su diseño y su funcionamiento (...)”10. Las medidas formuladas se realizarán tomando en consideración los principios de racionalización y optimización establecidos en la hipótesis como los más adecuados para eliminar las ineficiencias y las redundancias, así como suplir las carencias en la estructura organizativa de la Administración.

La obra se estructura en tres capítulos.

En el Capítulo I se realiza un completo estudio del puesto de trabajo, tanto en su aspecto estático como dinámico, junto a las cuestiones relevantes del régimen jurídico de la Función Pública con las que entronca.

El Capítulo II se dedica al análisis de los instrumentos de ordenación de los puestos de trabajo y de las herramientas de gestión de personal; la relación de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares, los planes de empleo, la plantilla y la Oferta de Empleo Público. En el último apartado, se acude a la planificación como herramienta que permite, a través del establecimiento e implementación de un plan político, llevar a cabo medidas de reforma.

Finalmente, en el Capítulo III, en base a los problemas y las posibilidades de mejora detectadas en los capítulos precedentes, se plantearán propuestas de racionalización y optimización de la estructura administrativa y de los instrumentos de gestión de personal.

1. PARADA VÁZQUEZ, R., Derecho Administrativo I 24ª. ed., OPEN Ediciones Universitarias, Madrid, 2016, p. 85.

2. En este sentido, CORTINA ORTS, A., ¿Para qué sirve realmente la ética?, Ediciones Paidós, Valencia, 2013.

3. El principio de legalidad se recoge en el art. 9 de la Constitución Española donde se dispone que no solo los ciudadanos sino todos los poderes públicos se someten al ordenamiento jurídico. El principio de eficacia es un principio de actuación que impone a la Administración el artículo 103.1 de la Constitución. Y en cuanto a la responsabilidad de los poderes públicos, ésta queda garantizada por el artículo 9 de la Constitución y el correlativo derecho a la indemnización por el funcionamiento de servicios públicos ex artículo 106.2.

4. GARCÍA TREVIJANO, A., Principios jurídicos de la organización administrativa, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1957, pp. 32 y ss.

5. Un proceso cuyo inicio es posible situar en el antiguo régimen a finales del s. XVIII con las normas de creación de cuerpos y escuelas de funcionarios. Por citar una de las más antiguas, valga el Real Decreto de 29 de marzo de 1783 sobre el modo de provisión de los Corregimientos y las Alcaldías Mayores (Novísima Recopilación).

6. Como ejemplos se pueden destacar la estructuración en la Función Pública española de los puestos de trabajo en 30 niveles, que ya establecía con anterioridad el schedule norteamericano, si bien, en 18 niveles, o la posibilidad de que la Administración Pública acuda a la contratación laboral, lo que es habitual en las instituciones comunitarias que utilizan la contratación laboral desde los años 60.

7. Así, aparece ya recogido desde 1978 en el artículo 31 de nuestra Constitución que el gasto público que realice la Administración debe programarse y ejecutarse en base a los principios de eficiencia y economía y en cuanto al principio de servicio efectivo al ciudadano, como epicentro de la actuación Administrativa, éste fue ya reconocido como integrante del genérico principio de buena administración por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, con valor de derecho originario de la Unión Europea en el año 2000.

8. Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos 2ª. ed., Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas-Secretaría General Técnica, Madrid, 2002.

9. GONZÁLEZ RABANAL, M.C., “Concepto y evolución de la Gestión Pública” en GONZÁLEZ RABANAL, M.C. (Coord.), Organización y gestión pública eficiente ante la crisis, Ediciones Universitarias, S.A., 2013, pp. 59 y ss.

10. Informe de la Comisión de Expertos para el Estudio y Preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, Instituto Nacional de Administraciones Públicas, Madrid, 2005.