Читать книгу América Latina en la larga historia de la desigualdad - Alicia Puyana Mutis, José Antonio Ocampo - Страница 4

Introducción

Martín Puchet Anyul, Alicia Puyana Mutis

Las páginas siguientes describen la estructura del libro a partir de cada capítulo, pero destacando sobre todo las conexiones entre sus temas y argumentos.

En el primer capítulo, los editores ubican a América Latina en la larga historia de la desigualdad e intentan mostrar rasgos comunes y diferenciales de un fenómeno que trasciende la región hasta su nueva emergencia en los países desarrollados durante la Gran Moderación. Que América Latina sea vista habitualmente como un caso paradigmático de desigualdad de ingreso, se debe a que hay dimensiones y elementos de la historia económica para situarla en ese papel.

José Antonio Ocampo y Natalie Gómez Arteaga, ya en el segundo capítulo, analizan las principales transformaciones sociales experimentadas por América Latina durante la primera década del siglo XXI y, en algunos casos, desde la última del XX. Su estudio se enfoca en el aumento generalizado del gasto público social y en el crecimiento económico de la región que, en conjunción, los autores resaltan como los dos principales motores de cambio. Enfatizan, además, la reducción de la pobreza y la desigualdad, así como cierta mejoría en el mercado laboral, que no borran del todo la precarización sufrida entre 1990 y 2000. El análisis atiende las importantes implicaciones en el desarrollo futuro de la región que son discutidas al final, en especial en el apartado dedicado al tema de la desigualdad, en el cual, a partir de las experiencias pasadas, señalan probables perspectivas.

Ocampo y Gómez arriban a las conclusiones anteriores luego de un cuidadoso y pormenorizado trabajo estadístico sobre las variables más relevantes y mediante la comparación de diferentes países latinoamericanos y de otras regiones del mundo. Se ocupan también de la trayectoria de la desigualdad de la región y establecen sus principales tendencias, utilizando como columna vertebral de su análisis una comparación temporal del avance de ciertos indicadores de la región, en particular desde la última década del siglo XX pero llegando hasta la actualidad.

Sobre esta base, Ocampo y Gómez ratifican las propuestas de Luis Bértola y Diego Sánchez Ancochea, en este libro, y de Prados de la Escosura, en su conferencia en Flacso México: el aumento de la desigualdad entre 1980 y 1995 fue seguido por su reducción gracias al incremento generalizado del gasto público social que se elevó en casi cinco puntos porcentuales entre 1990 y 2003, y al importante crecimiento económico que expandió el PIB regional al 5.1% anual, entre 2003 y 2008. Este crecimiento fue enmarcado y catalizado por los elevados precios de las materias primas que Belgue y Ocampo (2013) calificaran como el periodo del superciclo de los precios de los productos básicos que la región exporta y al mismo tiempo señalaran su fin y que la región no aprovechó esa bonanza al no invertir de manera sostenida para procurar el cambio estructural en la producción y las exportaciones.

Los efectos distributivos durante esta etapa de crecimiento económico fueron importantes y se materializaron en aumentos generalizados de los ingresos per cápita, mucho más intensos en la parte baja de la distribución del ingreso, resultado directo del incremento de la tasa de ocupación y de la disminución de la tasa de dependencia. La mejoría de los ingresos de los quintiles bajos se dio principalmente elevando los salarios y, en menor medida, por el mayor número de ocupados en los hogares. Sin embargo, estas mejoras no estuvieron acompañadas de cambios sustanciales en las condiciones laborales de este grupo. Las reducciones en la tasa de informalidad han sido mínimas, la mitad de los ocupados de la región aún son trabajadores informales y el acceso a la seguridad social continúa siendo insuficiente. En definitiva, las mejoras del empleo han sido más importantes en términos de cantidad que en calidad y, en virtud de la reducción de la elasticidad ingreso del empleo, hoy se requieren tasas más altas de expansión económica para lograr el empleo generado entre 1950 y 1980 (Puyana, 2011).[1]

Ocampo y Gómez concluyen que, a pesar de las mejorías registradas, la desigualdad de la distribución del ingreso de América Latina se mantiene alta y, con excepción de Uruguay, todos los países de esta región acusan un grado de inequidad muy superior al patrón internacional para el nivel de desarrollo que ostentan. Por esta razón no es factible decir que América Latina haya dejado de registrar la peor distribución de ingresos en el mundo.

Como principal explicación tanto de las mejoras como de los retos mencionados, Ocampo y Gómez señalan al mercado laboral como el canal principal por el que las ganancias del crecimiento económico se trasfieren hacia una mejor distribución de los ingresos, y a la vez sugieren analizar los cambios y tendencias que en él se dan para comprender con mayor claridad las razones de los avances y retrocesos de la desigualdad en América Latina. Resaltan en particular la informalidad, la alta inestabilidad, la rotación y, en general, la baja calidad en la experiencia del trabajo como los elementos que caracterizan al ámbito laboral de la región.

El tercer capítulo, escrito por Luis Bértola, se interroga sobre si la disminución en la desigualdad de la primera década o de los primeros tres lustros de este siglo es un cambio de tendencia o una mera fase de descenso observable para uno de los ciclos largos que registra la desigualdad distributiva en toda la historia latinoamericana. Si esto fuera así, los elementos subyacentes en su disminución, no son la causa estructural de la desigualdad sino aspectos relevantes de una caída que pertenece a una fase del ciclo.

Mediante un tratamiento conjunto e integrado de la desigualdad interna de los países de la región (distribución inequitativa de riqueza e ingreso) y la desigualdad internacional (por lo común señalada como retraso, subdesarrollo, posición periférica, dependencia, entre otros, respecto de los países avanzados), Bértola destaca la presencia de grandes tendencias seculares en ambos aspectos que, por otra parte, han tenido destacadas fluctuaciones. En cuanto a la desigualdad internacional, la tendencia de los países latinoamericanos ha sido alejarse cada vez más de los países más ricos, y distanciarse de los más pobres. Hasta la Primera Guerra Mundial, los países “euroamericanos” —Argentina, Uruguay y Chile— acortaron distancias con los líderes mundiales. Durante el siglo XX, la tendencia fue acortar la brecha entre los países latinoamericanos al menos hasta la década de 1980 cuando se abre una nueva era de desigualdad entre países, aunque todavía muy moderada.

En cuanto a la desigualdad interna, Bértola llama la atención sobre la intensidad y frecuencia de las fluctuaciones y la inestabilidad, factores que dificultan discernir cuáles han sido los avances recientes en la región, cuánto de lo logrado es duradero y cuánto será efímero, como muchas otras ocasiones ha sucedido. Si bien destaca algunos cambios en particular positivos, como el progreso hacia sociedades más educadas y mejor informadas, además de los efectos de las políticas redistributivas, Bértola sugiere, coincidiendo con Ocampo y Gómez, que, durante el reciente ciclo de crecimiento y de condiciones externas en extremo positivas, la región no consiguió realizar cambios suficientemente profundos en sus estructuras productivas como para mantener el ritmo de crecimiento que permita nuevas reducciones de la desigualdad.

En el cuarto capítulo, Diego Sánchez-Ancochea pone el acento sobre el hecho de que la disminución de la desigualdad tuvo su origen en tipos específicos, tanto de crecimiento como de política social. Como Bértola, Sánchez-Ancochea se pregunta si nos encontramos ante una verdadera ruptura en las tendencias experimentadas en las últimas décadas y sobre todo si la reducción en la desigualdad es sostenible. En una línea opuesta a la que denomina la explicación dominante sobre la desigualdad en América Latina que enfatiza en su historia colonial y en la concentración de poder y privilegios por parte de las élites económicas y sociales, es decir, exclusivamente en factores internos, Sánchez-Ancochea destaca que la estructura productiva latinoamericana y su desarrollo en el contexto del comercio internacional son elementos centrales para entender las grandes diferencias de ingresos en la región más desigual del mundo. Durante el reciente periodo de disminución de la desigualdad, el crecimiento se basó en exportaciones con alto contenido de recursos naturales, o en productos generados en etapas de transformación cercanas a la extracción de dichos recursos. Las políticas sociales se caracterizaron por un alto grado de focalización y por su intención de elevar el ingreso de sectores desfavorecidos mediante transferencias pecuniarias y subsidios directos. Ambos procesos, un crecimiento orientado por una especialización productiva hacia el comercio de mercancías de menor incorporación tecnológica y una política social más dedicada al aumento de los ingresos relativos de los estratos pobres que al mejoramiento del espectro de las condiciones de vida, refuerzan la heterogeneidad estructural de las economías, promoviendo así diferenciales de productividad en su interior que son muy superiores a los de los países desarrollados. Estos diferenciales son la razón fundamental de las enormes brechas de ingresos personales.

Al vincular la histórica desigualdad de la región a la heterogeneidad estructural, Sánchez-Ancochea pone en duda, en coincidencia con Bértola, que una reducción de la desigualdad basada en un retorno a la especialización primaria y en un ciclo de precios favorable de estos productos, tenga la capacidad de ser perdurable. Este autor recalca que la mejora en la equidad de las últimas décadas se ha dado por varias razones, entre las que destacan, por el lado de la estructura económica, que la nueva orientación de las economías de la región contribuyó a reducir la demanda de mano de obra calificada y, de esa forma, ayudó a la reducción del diferencial salarial entre trabajadores cualificados y no cualificados y, por el lado de la política pública, a un aumento en el ingreso no laboral de los segmentos no calificados de las sociedades latinoamericanas por medio de los programas de transferencias condicionadas. Sin embargo, la región ha visto poco avance hacia un cambio fundamental de su estructura productiva y un débil o nulo impulso hacia un cambio estructural que promueva la productividad de los sectores atrasados y una reducción de su distancia respecto de los sectores más avanzados. Por estas razones, el pronóstico de Sánchez-Ancochea sobre la sostenibilidad de las mejoras en desigualdad logradas en décadas recientes es negativo. La única forma de garantizar estos resultados en el largo plazo es atendiendo a la heterogeneidad estructural, causa principal de la desigualdad en América Latina, por medio de soluciones de corte político para aminorarla y que, en específico, comprendan una agenda para vincular los sectores que son motores del crecimiento, incluso si son primarios, con los más atrasados. Los capítulos II, III y IV rastrean las causas de la desigualdad más allá del crecimiento y ponen en una perspectiva de largo plazo la disminución observada. Las tres contribuciones no dejan de ubicar a la desigualdad como un resultado conjunto de la evolución económica concebida como una conjunción de crecimiento económico y políticas redistributivas.

Los trabajos de Cortés, de Puyana y de Policardo, Punzo y Sánchez Carrera, correspondientes a los capítulos V, VI y VII, respectivamente, ubican otros aspectos de la desigualdad y sitúan sus orígenes en un entorno más amplio. Aunque no miran todo el subcontinente sino una casuística restringida —Puyana se concentra en Chile, Colombia, México y Perú, Cortés en México, y Policardo y coautores en trece países latinoamericanos—, todos muestran que hay otros orígenes profundos y remotos para la desigualdad.

Puyana identifica la discriminación de carácter étnico e, incluso interactuando con esta, señala a la inequidad de género, como un núcleo irreductible y persistente de las grandes diferencias en los ingresos de las personas. La discriminación étnica es multiforme e interseccional en el lenguaje de la sociología y los estudios de género y tiene en los países seleccionados, como en los demás de América Latina con población indígena y afrodescendiente, un asidero histórico, está enraizada en la conquista, profundizada en la Colonia e institucionalizada tanto en las cartas políticas que dieron origen a las repúblicas latinoamericanas como en las instituciones formales e informales que desde entonces se han conformado.

En estos países el problema de la desigualdad étnica es fundamental en el contexto de la reducción de la desigualdad general; Puyana refiere la dificultad de reducir la desigualdad individual sin previamente abatir la grupal. A mayor el tamaño de la población discriminada y las intensidad de la desigualdad, más necesario reducirla para abatir la de carácter general. En este punto diverge con lo que propone Milanovic (2016),[2] quien sostiene que disminuir la desigualdad de ingresos de por sí disminuiría la existencial y la horizontal. Sin embargo, al hablar a nivel global y no regional, Milanovic (2016) remite a la desigualdad horizontal en contextos más generales, donde no aparece de manera tan clara, como en América Latina, el peso histórico, cultural e institucional de la discriminación étnica y demás tipos de segregación social.

El tipo de sociedades y su historia de colonizadoras o colonizadas no es un dato menor al considerar la centralidad de la desigualdad horizontal. En el contexto latinoamericano, donde la variable étnica es parte de la formación histórica de las sociedades y se ha cristalizado de diversas formas en la estructura social a lo largo de siglos, lo étnico no es un rasgo secundario de la desigualdad. Por el contrario, se entrelaza con sus determinantes económicas al condicionar el acceso a recursos sociales y materiales de los individuos y posicionarlos de modo diferenciado frente al mercado. Entre los resultados que presenta Puyana destaca la detección de importantes brechas de desigualdad horizontal, tanto en términos demográficos, como en sociales y políticos.

El análisis de la brecha étnica en el caso mexicano permite a dicha autora establecer una vinculación directa y estrecha entre ser indígena, vivir en un municipio con mayor proporción de población indígena, registrar más altos niveles de pobreza y tener más agudos grados de rezago. Además ella observa una mayor centralidad de aquellas actividades menos favorecidas por la liberalización comercial en las áreas con mayor población indígena. Se trata primordialmente de pequeños productores por cuenta propia. Este último punto reviste un gran interés porque pone de relieve que la política pública no solo no ha tenido como objeto la disminución de las desigualdades sino que, en un marco más amplio, importantes desigualdades han sido reforzadas —o creadas— por sus efectos y consecuencias económico-políticas.

En su capítulo, Cortés penetra detalladamente en la información de ingresos y gastos de los hogares para detectar la interconexión entre pobreza y desigualdad. Aparecen allí las diferencias sustanciales entre la desigualdad en descenso durante el largo proceso de la sustitución de importaciones y su incremento coincidente con las políticas que favorecieron la desregulación y la extensión de los mercados. Las políticas sociales focalizadas adquieren el papel de moderar suavemente la desigualdad pero, sobre todo, de estabilizar las diferencias más agudas.

La reducción de la desigualdad a ritmo moderado, que el autor observa que va de 1963 hasta 1984, fue consistente con la necesidad del modelo de desarrollo de la época de crear el mercado interno y con la ideología de un Estado surgido de una revolución popular. En la década de 1980 se asistió al cambio de régimen económico, al vuelco de la economía hacia el exterior y al dominio ideológico del papel del mercado sobre el Estado, procesos que se acompañaron de un fuerte aumento de la desigualdad en la distribución del ingreso. Para Cortés, es muy probable que estos procesos sean una manifestación del aumento en la heterogeneidad estructural, cuestión en la que coincide con Sánchez-Ancochea. La posterior caída en la desigualdad al comienzo del siglo XXI se habría originado en un aumento en la participación relativa del primer decil y respondió, principalmente, al apoyo de la política social a los hogares más pobres.

Las concepciones que se preguntan por la persistencia de la desigualdad y por sus múltiples orígenes no enfrentan directamente la discusión sobre las relaciones causales entre algunos de los determinantes y la correspondiente medición de la desigualdad distributiva. Sería factible afirmar que gran parte de los argumentos de estos seis primeros capítulos perfilan la idea de que existen condicionantes, e incluso determinantes, que coevolucionan con la desigualdad. Una descripción por planos analíticos de tales elementos distinguiría los siguientes:

1 Crecimiento y política social condicionan los cambios en la desigualdad en una etapa bien delimitada de la evolución económica.

2 El enfoque de largo periodo del fenómeno coloca la disminución de la desigualdad como una fase del ciclo distributivo.

3 Los tipos específicos de crecimiento y de política social son los condicionantes de la modificación de la desigualdad, pero es su conexión con las heterogéneas estructuras de la producción y el empleo lo que posibilita que exista o no una disminución persistente.

4 Las condiciones que afectan directamente el desarrollo de las personas, en particular la discriminación étnica, de género y de acceso a los satisfactores básicos, están en un plano de mayor profundidad en relación con las posibilidades de disminuir y, en definitiva, erradicar la desigualdad.

La aproximación al asunto de la posible interpretación causal y a las características que sean el núcleo explicativo del tránsito de una economía en vías de desarrollo a una desarrollada, según una dinámica intrínseca entre crecimiento y desigualdad, se aborda en el último capítulo. Policardo, Punzo y Sánchez Carrera cierran este recuento de las etapas, tipos y causas de la desigualdad. Un ejercicio econométrico detallado basado en técnicas para diagnosticar la bondad estadística de relaciones no lineales muestra que, en todo caso, en la serie temporal del ingreso per cápita y el índice de Gini de un conjunto amplio de trece países de América Latina, sí hay una correlación positiva hasta cierto umbral de desigualdad, y luego no es posible sostener empíricamente la presencia de correlación alguna. Los autores se preguntan sobre la implicación de este resultado para sostener la existencia de una curva de Kuznets.

Este último capítulo del libro cuestiona la relación determinante que se ha establecido entre el crecimiento económico y la desigualdad y, a partir de los cuestionamientos empíricos de muchos investigadores de diferentes vertientes económicas, explora el peso de otras variables importantes en la dinámica de la desigualdad sugerida por Kuznets y que diera vida a la U invertida. A su vez, aceptan que la U invertida sí se verifica para América Latina —fenómeno no muy claro en otras regiones del mundo—. En efecto, el incremento que se dio en los ochenta y los noventa fue seguido por la reducción en los dos mil, tendencia que, luego de la crisis de 2008, se ha mantenido hasta la actual década. Estas variaciones en la desigualdad del ingreso son producto de diversas fuerzas que operan en distintas direcciones y muestran que el impacto del crecimiento del PIB sobre ellas es escaso. Las pruebas empíricas aportadas por Policardo, Punzo y Sánchez Carrera revelan que las investigaciones futuras deberán concentrarse en el entendimiento de los distintos factores culturales, institucionales y sociopolíticos que, junto con los económicos, contribuyen al punto de inflexión de la desigualdad y su insostenibilidad.

Los estudios que integran este libro ofrecen una mirada histórica pero también estructural y multidimensional de la desigualdad y muestran que tan persistente fenómeno se relaciona con distintas variables y con elementos centrales de la estructura productiva del subcontinente. Aportando al debate regional se proponen soluciones de política en procura de la superación más permanente y profunda de las grandes brechas sociales y económicas que afectan a nuestras sociedades. Por el estilo fluido y claro y, en lo posible, libre del instrumental específico de la economía, es un texto elaborado para un amplio público, en particular, para los estudiantes de todas las ramas de las ciencias sociales y de otros campos del conocimiento, así como para políticos, administradores públicos, activistas sociales y empresarios.

A modo de recapitulación, añadimos que todas las colaboraciones permiten un conocimiento amplio y conclusiones sólidas sobre la desigualdad latinoamericana, las etapas de su trayectoria, algunas de sus posibles causas y los cambios que ha mostrado, además de las diversas políticas que pueden reducir su intensidad.

De una u otra forma, los trabajos hacen referencia a autores latinoamericanos pioneros en el estudio de los problemas del desarrollo latinoamericano como Prebisch, Furtado, Cardoso y varios más de las escuelas estructuralista y de la dependencia. Los análisis de Ocampo y Gómez y el de Cortés se concentran en mayor medida en los cálculos estadísticos necesarios para abordar la desigualdad, por lo que contienen con menos detalle los elementos teóricos relevantes. En contraste, Policardo, Punzo y Sánchez Carrera, junto con Sánchez-Ancochea, así como la conferencia de Prados de la Escosura, consagran parte de sus investigaciones a la discusión de las contribuciones de las distintas escuelas relacionadas con el estudio de la desigualdad, delimitando en especial las contribuciones de la CEPAL y otras teorías del desarrollo. Para Prados, el aporte viene sobre todo de parte de Singer y Prebisch, mientras que Sánchez-Ancochea discute el concepto de heterogeneidad estructural de la economía estructuralista propuesto originalmente por Pinto. Por último, la discusión de la curva de Kuznets es explícito en el primer capítulo y en Policardo, Punzo y Sánchez Carrera y en menor medida en Ocampo y Gómez y en Bértola.

Varias preguntas persisten al margen de tan completo análisis multidisciplinario: ¿por qué América Latina es una de las regiones con mayor nivel de desigualdad de ingreso?, ¿por qué persiste esta desigualdad en épocas recientes, cuando otros países han revertido una tendencia que parecía inevitable en ciertos momentos históricos de sus respectivos desarrollos? Todos los autores parecen cortejar posibles respuestas: Prados apunta a un acceso desigual a servicios de calidad en educación y salud con una importante correlación que va en la misma dirección de los indicadores de desigualdad en la región, cuando se la compara con otras. Ocampo y Gómez estarían de acuerdo con esta aseveración sobre la falta de acceso y de calidad de los servicios, pero remarcarían la carencia de provisión de empleos. La informalidad también fue resaltada como uno de los principales retos de la región y uno de los mecanismos por el cual el crecimiento económico no genera, por sí solo, las condiciones laborales adecuadas para la mayor parte de la población. Esta tendencia al trabajo informal fomenta la desigualdad y sigue siendo determinante en su persistencia. Sánchez-Ancochea y Cortés apuntan al problema de la heterogeneidad estructural de las sociedades de América Latina, característica que no cambia automáticamente con el crecimiento del ingreso y demanda políticas diseñadas con el propósito de disminuir la brecha en el acceso y uso de tecnologías y en la difusión de cualificaciones entre los dos grupos de trabajadores. La heterogeneidad estructural se asocia asimismo a la informalidad.

La especialización internacional en materias primas y la estructura de la propiedad de la tierra como causas de la mayor y persistente desigualdad de la región se mencionan en el trabajo de Sánchez-Ancochea. Mientras que, en su análisis de los motores de crecimiento, Ocampo y Gómez plantean cómo “América Latina experimentó un crecimiento importante, en especial durante el lustro 2003-2008, gracias al auge de los precios de los productos básicos”, pero no relacionan esta modalidad de crecimiento económico con el incremento y persistencia de la desigualdad. En este sentido, Prados incluye la especialización en productos primarios como a) causa de la trayectoria desfavorable de los términos de intercambio, la desindustrialización y la desigualdad y b) el desarrollo de una ventaja comparativa basada en aumentar la producción y por tanto la especialización por medio del factor abundante. Pero si este factor son los recursos naturales y están distribuidos de manera desigual, una integración más profunda o intensa en la economía internacional supondrá un aumento de la desigualdad.

Los capítulos de este libro constituyen un avance en el entendimiento de la persistente desigualdad económica latinoamericana, cuyos rasgos actuales son difícilmente captables sin comprender sus raíces históricas y las poleas que la han transmitido a lo largo de casi toda la vida republicana de las naciones de América Latina. Sin pretender fatalismo histórico o geográfico, ni alegar predestinación institucional que de estos deriva, los autores coinciden en señalar el peso de la estructura productiva y de la inserción en el mercado internacional como un factor persistente y de valor explicativo. De estas parece emanar cierto dualismo que permea toda las actividades económicas y afecta al mercado laboral en el cual la informalidad parece no ceder ni al paso del tiempo ni al crecimiento económico, mismo que ha sido insuficiente para los requerimientos del desarrollo, razón por la cual la región no ha convergido con los países industrializados y, en ciertos indicadores, parece inclusive alejarse de los de crecimiento medio y acercarse a los países o regiones más pobres del mundo, apreciación coincidente con Ros (2000).[3]

Las épocas o episodios de reducción de la pobreza coinciden con ciclos de bonanzas de precios internacionales de las materias primas que en el ámbito interno repercutieron en crecimiento y avances en políticas distributivas, si bien las bonanzas no fueron plenamente aprovechadas para subsanar los rezagos sociales y económicos. Ante la evidencia de que el ciclo de precios altos y de crecimiento de la economía global y el de los demandantes de materias primas ha llegado a su fin, parece aconsejable retomar las políticas sectoriales, industriales y manufactureras que conduzcan a la región hacia la senda de crecimiento sostenido de la productividad y que permitan la instrumentación de políticas distributivas y de dinamización de la demanda interna. En este contexto, la reducción de la desigualdad horizontal, los desequilibrios inter e intra sectoriales y regionales son temas que reclaman más investigación y consideración en las políticas públicas. Otro tema a profundizar es la concentración de la propiedad e impacto en las esferas del ejercicio político y en el mantenimiento de la desigualdad del ingreso, ya individual o de hogares, ya horizontal o de importantes grupos sociales.

La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede México, contribuye con este libro a la comprensión del desarrollo de la región desde una perspectiva de equidad y democracia, coherente con su misión fundacional.