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Capítulo 1

Elementos histórico-institucionales para una convergencia de la integración latinoamericana

Edgar Vieira Posada

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Vieira Posada, E. (2020). Elementos histórico-institucionales para una convergencia de la integración latinoamericana. En A. J. Hurtado Briceño y E. Vieira Posada (eds.), Pertinencia y convergencia de la integración latinoamericana en un contexto de cambios mundiales (vol. 5, pp. 15-62). Bogotá: Ediciones Universidad Cooperativa de Colombia.

doi: https://doi.org/10.16925/9789587602364

Introducción

Hablar de convergencia entre latinoamericanos parecería algo natural y consustancial a un continente que se precia, a través de su historia, de contar con elementos de identidad reflejados en el idioma, en la cultura, en la religión, en el pensamiento político y filosófico de la contrarreforma ibérica, en el talante aventurero heredado del conquistador español. Pero estos elementos de identidad no han contribuido a la integración de América Latina, la cual, desde el momento mismo de su independencia, fracasó en los primeros intentos integracionistas que le llevaron a la disgregación territorial, mientras en este continente, en el norte anglosajón no se disolvían en múltiples Estados, sino que lograban una integración territorial, la cual dio origen a la potencia mundial que tomaría el relevo frente a los europeos en el liderazgo mundial.

Plantear, entonces, una profundización que lleve hacia una convergencia de la integración latinoamericana se debe realizar retomando los orígenes de esta y varios conceptos de los procesos integracionistas, iniciados en Europa y en América Latina, que permitan reconceptualizar un pensamiento integracionista latinoamericano. Desde el origen mismo de la concepción universalista kantiana del advenimiento de una Confederación de Estados en la escena internacional, en la cual la política internacional es un juego cooperativo, a las ideas de los padres fundadores de la integración europea Jean Monnet y Robert Schuman y de la integración latinoamericana con las ideas de Raúl Prebisch —cuando dirigía la recién creada Comisión Económica para América Latina, Cepal. Como lo anotaba uno de los mayores integracionistas latinoamericanos, Alfredo Guerra Borges, en la década pasada, es el momento “de volver sobre las huellas perdidas, no para restablecer los planteamientos originales […] sino con el propósito de recuperar la tradición de un pensamiento latinoamericano propio” (Guerra Borges, 2005, p. 13).

El propósito de este primer capítulo es abordar algunos elementos históricos e institucionales relacionados con la temática general del libro acerca de la pertinencia y la convergencia de la integración latinoamericana. Al respecto, la integración tiene un vínculo directo con elementos históricos que, desde antes de la independencia, acompañaron las formas de colonización y luego, los primeros propósitos de vida independiente y de organización como Estados independientes. Autores, como José Briceño Ruiz, Andrés Rivarola y Ángel Casas, afirman sobre este particular que:

La integración regional es un tema inherente a la historia de América Latina. Ya antes de la obtención de la Independencia, los precursores del integracionismo como Juan Pablo Vizcardo, Francisco de Miranda, Bernardo de Monteagudo o Mariano Moreno pensaban que el futuro de las naciones americanas era unirse en una organización política con voz propia y mayor peso en la política mundial […] Para los Libertadores como Simón Bolívar, José de San Martín, Francisco Morazán, José Gervasio Artigas o Bernardo O’Higgins, la independencia política de las nacientes repúblicas no podía estar separada de la idea de unidad regional. La creación de una Confederación fue la razón que motivó al Libertador venezolano a convocar el Congreso Anfictiónico en Panamá que se realizó en 1826. (Briceño Ruiz, Rivarola y Casas, 2002, p. 17)

La comprensión y la aceptación de realizar la integración estuvo influenciada por diferencias muy marcadas en la forma como se realizó el proceso de colonización en nuestro continente por parte de los españoles y de los anglosajones; por los débiles Estados-nación sin mayor relacionamiento con los demás, resultantes de una independencia sin mayor compromiso de los diversos estratos sociales de la población; por el ejercicio del poder por caudillos que antes que integrar fraccionan a América Latina y frustran los primeros intentos de integración en el continente.

Retomados los esfuerzos de integración desde mediados del siglo pasado, se produce el fraccionamiento en diversos grupos subregionales y fracasa el intento de contar con una comunidad latinoamericana, lo que conduce, según Sergio Caballero, a que “algunos autores se han cuestionado sobre si es posible hablar de un destino común en el que subyace una identidad colectiva o si Latinoamérica es sólo la mera suma de sus diversas comunidades e identidades nacionales” (De Almeida y Meunier, en Caballero, 2014, p. 844).

El acompañamiento conceptual propio se produce en las primeras etapas de integración, al contar con la orientación de la Comisión Económica para América Latina (Cepal) en un regionalismo cerrado o proteccionista de desarrollo industrial y sustitución de importaciones, para pasar en los noventa al acomodamiento a las demandas de apertura de las economías en un regionalismo abierto, seguido a principios del presente siglo de un regreso circunstancial a una integración limitada a lo político-social, para finalizar, en la actualidad, con concepciones diferentes de desarrollo y, por consiguiente, de integración, en las cuales las tendencias ideológicas opuestas tienen a la integración latinoamericana en una situación de estancamiento.

Esta situación debe ser superada mediante el relanzamiento de la integración latinoamericana, con el establecimiento de una agenda gradual de diferentes etapas que permitan avanzar hacia su convergencia, en las que se trabaje en una integración multidimensional que retome elementos pendientes de los esfuerzos integracionistas del siglo pasado e incorpore nuevos elementos del siglo xxi, y que encuentre maneras de mejorar la institucionalidad y la continuidad en la responsabilidad de los Estados en el apoyo a la integración.

Para Osvaldo Sunkel, son necesarias definiciones de política de Estado en la integración latinoamericana, pues

Un proyecto de integración es un proyecto de largo plazo que requiere políticas sostenidas, entre otros ámbitos, en materia de infraestructura para la integración; convergencia en las políticas económicas —macroeconómicas, financieras, inversión extranjera, comercio exterior, fiscal, etc.— y de migración; marcos regulatorios estables; gobiernos con capacidad de anteponer intereses de largo plazo a conflictos generados por el proceso de integración; y, capacidad de ceder soberanía a instituciones de integración fuertes. (Sunkel en Leiva, 2008, p. 69)

El capítulo parte entonces de elementos del pasado, evalúa resultados en el presente y se proyecta a futuro en unas exigencias mínimas indispensables para, de manera gradual, lograr la convergencia de la integración latinoamericana.

Dos formas de colonización que marcaron distintos comportamientos en el continente

La primera consideración sobre las condiciones que pudieron favorecer o perjudicar el interés de interesarse en aspectos asociativos que sirvieran de base para futuros procesos de integración fueron diferencias muy marcadas entre las ideas con que se adelantó la colonización española con respecto a las que caracterizaron la colonización anglosajona en la formación de los Estados nación del continente americano. Hay que recordar que la influencia europea en la conquista y la colonización del continente americano estuvo marcada por las ideas del Renacimiento, la Reforma, la Contrarreforma y la Ilustración.

En efecto, hubo gran diferencia entre los países cubiertos por la Reforma protestante de Lutero y Calvino en una Inglaterra colonizadora de Norteamérica y los de la Contrarreforma católica española, sumado a características particulares de las sociedades ibérica y anglosajona. Los primeros se consideraron una sociedad predestinada, en la cual el éxito y la riqueza económica era señal de esa predestinación, por lo tanto, se legalizó la usura y las ganancias como algo meritorio y se desarrolló una burguesía capitalista que consolidó un capitalismo salvaje que les permitió integrarse en unos estados integrados (Estados Unidos de América) que les consolidaría como potencia un siglo después de lograda la independencia.

Los segundos, en cambio, regidos por los principios de la Contrarreforma, privilegiaban los conceptos nobiliarios del honor y la hidalguía y en lo religioso los de caridad y salvación, con renuncia a la riqueza y con la estructuración de instituciones estatales rígidas, junto con reglas proteccionistas y el monopolio comercial de las colonias que aislaron a la América española de las corrientes del comercio mundial. Los grupos sociales (nobleza, clero y funcionarios) no tenían como preocupación el trabajo material, sino la posesión de la tierra en un sentido nobiliario, la aventura de posesión de riquezas (oro y plata), la discusión de temas espirituales y jurídicos y la organización centralista del Estado (Liévano, 1968; Boersner, 1996, Palacios y Moraga, 2003).

El internacionalista venezolano Demetrio Boersner, expone claramente las diferencias de colonización que marcaron el futuro del continente:

Mientras España introdujo en sus dominios americanos estructuras e instituciones que aún llevaban el sello de la Edad Media —y echó así las bases para un futuro estancamiento sociopolítico—, Inglaterra comenzó su acción en América en un momento histórico en que sus propias estructuras ya eran burguesas, capitalistas y pluralistas, con instituciones representativas. En sus trece colonias norteamericanas estableció cuerpos deliberantes electivos y permitió un alto grado de libertad de comercio y de manufactura. Mientras la colonización española —y en menor medida la portuguesa— tuvo un carácter absolutista y nobiliario, con formas económicas esclavistas semifeudales, la inglesa presentó rasgos burgueses, representativos y capitalistas. Así, desde la época colonial, en el norte del hemisferio existió una base para el progreso económico y social, mientras en la parte sur hubo estructuras e instituciones verticales, jerárquicas y dogmáticas, que obstaculizaron eventuales procesos de cambio y de progreso. (Boersner, 1996, p. 29)

En consecuencia, los débiles Estados nación herederos de la colonización española no lograron desarrollar interrelaciones entre ellos mismos cuando llegó el momento de la independencia y decidir si se fraccionaban en múltiples Estados o llevaban a cabo unas primeras formas de integración. En ello influyó también no haber tenido una participación más activa en los acontecimientos de diferentes estratos sociales de la población, que desde el principio (población indígena, afro y mestiza en una población multirracial)1, vivieron formas de exclusión por los privilegios reservados para la población blanca en los roles económicos y por las limitaciones en la participación reducida en las luchas por la independencia en la que no se sintieron involucrados (Ribeiro, 1992; Palacios y Moraga, 2003; Carmagnani, 2004).

Sobre el legado histórico de fragmentación regional, Osvaldo Sunkel dice:

Después de la independencia, y durante gran parte del siglo xix, los acontecimientos políticos contribuyeron a una mayor fragmentación y a la separación de las antiguas colonias en varios países. Los grupos dominantes de los asentamientos coloniales, o sus sucesores, buscaron consolidar su poder local desmembrando la administración colonial altamente centralizada y estableciendo gobiernos nacionales con el objetivo de crear estados nacionales en cada una de las antiguas provincias españolas. (Sunkel, en Leiva, 2008, p. 55)

La formación de los Estados-nación en América Latina estuvo influenciada por las ideas llegadas de Europa y retomadas por las élites criollas que proclamaron la independencia, en un contexto en el cual la separación producida entre las clases sociales contribuyó a reducir las posibilidades para que las primeras ideas sobre la integración latinoamericana recibieran apoyo. América Latina resultó influenciada por distintas ideas procedentes de Europa sobre el orden político y social, la ocupación de los territorios, la conformación de los Estados-nación latinoamericanos y las primeras ideas sobre la integración. Lo anterior provocó una ocupación diferente de los territorios, una fragmentación entre las élites criollas y las poblaciones locales marginadas que vivieron previamente a la independencia situaciones de avasallamiento que explicarían una comprensión limitada de las ventajas de la independencia, y una frustración en cuanto a los primeros propósitos integracionistas. La herencia de la colonización contribuyó al nacimiento de Estados débiles, sin interrelación con los demás y la independencia tuvo lugar sin una participación ni un compromiso activo de los distintos estratos de la población (Minguet, 1990; Ribeiro, 1992; Romero, 2001).

Autores, como el peruano José Matos Mar, consideran que el proceso de descolonización fue precoz y dio como resultado naciones que todavía no reunían condiciones para existir, porque no hubo tiempo de pasar del plano político-militar a la construcción de verdaderas naciones. Dice Matos Mar:

A comienzos del siglo xix, la independencia de los países sudamericanos es el primer gran proceso de descolonización que ocurre en los que se llaman ahora los países del tercer mundo. Este es un proceso de descolonización temprana. […] El problema está, creo yo, en que este proceso no tuvo el tiempo suficiente para pasar del plano militar-político al plano de la construcción de repúblicas que tiendan a ser espacios humanos, espacios de bienestar, o sea constituir verdaderas naciones. […] Yo creo que este es el gran drama de América Latina, que no son naciones y, por consiguiente, carecen de identidad nacional, y esto afecta el problema de la identidad nacional para toda América Latina, (Matos Mar, en Minguet, 1990, p. 35)

De esta manera, se facilita la toma del poder en esta fase de formación de los Estados-nación en América Latina por caudillos autoritarios, como Rosas, en Argentina; Páez, en Venezuela; Andrés de Santa Cruz, en Bolivia, o José Gaspar de Francia, en Paraguay, quienes desarrollaron relaciones sociales clientelistas basadas en la posesión de tierras, en las cuales “Clientelismo, caudillismo y militarización del poder van juntos” (Dabène, 1997, p. 32) y que tanto van a incidir posteriormente de manera negativa en la construcción colegiada y comunitaria de la integración latinoamericana.

Los primeros intentos de integración en el continente americano

Antes de la independencia de España ya se habían presentado propuestas de integración de alcance continental, que sin tener en cuenta las diferencias significativas entre los mundos de ascendencia ibérica y anglosajona, proponían su integración. Fue la concepción de un continente americano integrado por parte del “Precursor” venezolano Francisco de Miranda (1750-1816), quien consideró que “América toda existe como nación”, habiendo propuesto en 1798 al gobierno británico su “Bosquejo de un gobierno provisorio”, para todo el continente, excepto Brasil, que tendría como capital a Ciudad Colombo en la actual Panamá dirigida por un emperador (Vieira Posada, 2008).

Otra concepción de continente americano integrado por una federación compuesta por los Estados Unidos, América española y España que evitara una invasión europea, la tuvo el chileno-peruano Juan Egaña (1768-1836) con un “Plan de defensa general de toda América”; también propuso, en 1811, una alianza o confederación perpetua de los países hispanoparlantes para defenderse de alguna agresión externa (Briceño, 2012).

En la línea de una Asamblea de Plenipotenciarios de una confederación que manejase la política exterior, estuvo el peruano Bernardo Monteagudo, así como el centroamericano José Cecilio del Valle (1780-1834) quienes propusieron, en lo político, una federación entre todos los Estados del continente americano que evite invasiones extranjeras y, en lo comercial, un tratado general de comercio (De la Reza, 2006; Vieira Posada, 2008; Briceño, 2012).

La propuesta de una América Latina integrada fue del Libertador Simón Bolívar, quien desde 1818 acuñó su famosa frase: “Una sola debe ser la patria de todos los americanos”, en una carta que dirigió al Director de las “Provincias Unidas del Río de la Plata”; reiterada en la frase “una sola sociedad para que nuestra divisa sea Unidad en la América meridional”, o su planteamiento de “una sola nación con un solo vínculo que ligue sus partes entre sí y con el todo” y “un gobierno que confederase los diferentes Estados que hayan de formarse”, en otros términos, una Nación de Naciones (Rojas Gómez, en Picarella y Scocozza, 2019, p. 369).

Estos propósitos de integración trataron de materializarse en 1824 con la convocatoria del Congreso Anfictiónico de Panamá, con la idea de establecer una confederación con los países independizados de España que permitiera defenderse de peligros externos comunes (una reconquista española) y conciliar conflictos y diferencias entre sus miembros. La “idea-fuerza”, como la llama José Briceño Ruiz, fue la de defenderse del enemigo común español y de la Santa Alianza, y más tarde del expansionismo estadounidense, asegurando una autonomía política mediante la integración en confederaciones o pactos de unión política y militar (Vieira Posada, 2008; Briceño, 2012). Sergio Caballero plantea que “la idea de unidad y de integración regional fueran entendidas como un mecanismo defensivo y de protección ante un ‘otro’ amenazante”, el hegemón estadounidense (Caballero, 2014, p. 842). Por su parte, Andrés Rivarola califica esta época como la de un “primer impulso nacionalista” de las juntas gobernantes en su independencia de España, que finaliza con el fracaso del Congreso Anfictiónico (Rivarola, citado en Briceño, 2012, p. 81).

Lamentablemente, el Tratado de Unión, Liga y Confederación Perpetua, complementado con la Convención de contingentes acordados en el Congreso de Panamá (22 de junio a 25 de julio de 1826) y transferidos a Tacubaya (México), en 1827 para su ratificación, solo lo fueron por la Gran Colombia (actuales territorios de Colombia, Ecuador, Panamá y Venezuela), pero no por los plenipotenciarios de América Central, del Perú y de México, que fueron los otros participantes; ni por países del sur del continente, como Chile y Buenos Aires (aún no existía Argentina), que vio con prevención un proyecto que reforzaba el liderazgo de Simón Bolívar en toda la región, lo cual condujo, desde ese momento, al fraccionamiento del continente latinoamericano (De la Reza, 2006; Vieira Posada, 2008, Briceño, 2012).

Los primeros planteamientos sobre integración en América Latina no encontraron eco, pues faltaron condiciones mínimas para que un proyecto de esta naturaleza fuera viable en la época. Como lo sostiene Demetrio Boersner:

Para su época, el esquema bolivariano fue utópico. Las ideas del Libertador, geniales y hermosas carecían de base de sustentación en la sociedad latinoamericana. Tanto la creación de gobiernos liberales y estables, basados en la soberanía del pueblo como la eventual unidad o confederación latinoamericana, habrían requerido la existencia de capas medias y populares conscientes. (Boersner, 1996, p. 82)

Tal fraccionamiento se evitó un tiempo en América Central, donde se logró una federación durante 15 años (1823 a 1838), mediante la unión política de las Provincias Unidas de América Central, pero finalmente también los intereses y las divisiones políticas internas terminaron por ocasionar su disolución.

El resultado general en toda Latinoamérica fue el fracaso de los primeros intentos de integración y el fraccionamiento territorial, en el cual la concepción nacionalista de las clases dirigentes criollas, como también las mezquindades de los intereses locales de los caudillos de turno se impusieron a las visiones de espacios integrados. Este comportamiento lo recogió el historiador Indalecio Liévano Aguirre así:

Contra este gran propósito histórico se levantaron las clases dirigentes de las distintas comunidades americanas. Interesadas en impedir toda organización política que implicara el quebrantamiento de sus privilegios tradicionales, optaron por convertir el regionalismo en nacionalismo. […] El folklore, la raza, el parroquialismo, las tradiciones coloniales, las diferencias de clases, la influencia del cacique y del patrón, las ambiciones de los caudillos vernaculares y las ideas políticas importadas de Europa y los Estados Unidos fueron hábilmente utilizadas por las clases dirigentes para configurar el nacionalismo peruano, granadino, venezolano, argentino, etc. De esta manera, bajo el título de civilismo granadino, federalismo venezolano, argentinidad, peruanidad, etc., se improvisaron en el hemisferio una serie de entidades políticas verticales, destinadas a impedir el progreso del continentalismo democrático horizontal que Bolívar persiguió ahincadamente. (Liévano-Aguirre, 1968, p. 475)

Por consiguiente, América Latina vivió en los primeros años de independencia el fraccionamiento gradual y progresivo de los territorios y diferentes enfrentamientos bélicos, situaciones que personalmente describo de la siguiente manera:

La Gran Colombia, dividida en tres estados, provocó una gran frustración en el Libertador, la de haber luchado en vano después de haber, según sus palabras “arado en el mar”.

Las “Provincias Unidas de América Central” dejaron de existir en 1839, desgarradas por guerras internas durante las cuales perdieron la región de Chiapas, y se fraccionaron en cinco pequeños países.

La “Confederación Peruano-boliviana” dirigida por Santa Cruz fue de corta duración, puesto que fue arrastrada en un primer conflicto militar con Chile, país que era reticente a esta unión.

En el sur, las “Provincias Unidas del Río de la Plata” como repercusión de la pérdida de Bolivia, Paraguay y Uruguay, entraron igualmente en enfrentamientos regionales con el Imperio Brasileño.

México por su parte, sufrió enormes pérdidas territoriales causadas principalmente por los enfrentamientos internos entre generales mexicanos que se disputaban el poder, y debió ceder en provecho de los Estados Unidos más de 2 millones de kilómetros cuadrados.

La historia de América Latina en sus primeros decenios de vida independiente será pues una sucesión de enfrentamientos y desuniones, de luchas de intereses personales a costa de intereses nacionales, que revelará la incomprensión de los objetivos superiores y profundos de la integración. (Vieira Posada, 2008, p. 84)

Con lo cual el tema de la integración latinoamericana fue pospuesto por varias décadas por los países en trance de vivir sus primeras experiencias como Estados independientes2, pues, en la segunda mitad del siglo xix, el que promovió alianzas en el continente en favor de sus intereses fue Estados Unidos, mediante la celebración de las Conferencias internacionales americanas en Washington (1889-1890), en México (1901-1902) y en Río de Janeiro (1906) que tenían el propósito de poner en ejecución la Doctrina Monroe de “América para los americanos”. En el ámbito institucional, se concretó a comienzos del siglo xx la creación en 1910 durante la IV Conferencia de la Unión Panamericana, dando inicio al “panamericanismo” (Rivarola, en Briceño, 2012).

El fraccionamiento progresivo de la integración latinoamericana

Comenzando el siglo xx hubo algunas propuestas menores sobre integración económica. En 1900, Ernesto Quesada propuso una unión aduanera entre su país Argentina y Brasil. En 1903, Francisco Seeber analizó una unión aduanera y política entre Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, Perú, Bolivia y Paraguay. En 1909, Alejandro Bunge, basado en el pensamiento de Federico List, presentó una propuesta para la creación de una Confederación Aduanera con Argentina (su país), Chile, Uruguay, Paraguay y Brasil, basada en industrias nacientes e industrialización, la cual complementó en 1929 con la propuesta de una Unión Aduanera del Sur3. Finalmente, en los años cuarenta, antes de generalizarse la Segunda Guerra Mundial, Argentina y Brasil suscribieron un Tratado para el Libre Comercio Progresivo (tlcp; Briceño, 2012, pp. 36-38).

En los años cuarenta y cincuenta, el filósofo mexicano Leopoldo Zea contribuyó al desarrollo de una filosofía y pensamiento propio latinoamericano en la “búsqueda de la formulación de una supranacionalidad cultural y filosófica […] la visión de Latinoamérica como una cultura de culturas” (Rivarola, en Briceño, 2012, p. 99), y al énfasis en hacer de América Latina una sola nación, donde “la cultura latinoamericana es la solución personal del latinoamericano ante los problemas universales” (Correa, en Briceño, 2012, p. 146). Igualmente, son de destacar en la primera mitad del siglo xx, pensadores como el argentino Manuel Ugarte, para quien era importante instrumentar un Estado supranacional bajo la forma de una confederación latinoamericana o sudamericana y el mexicano José Vasconcelos que concebía el proceso de integración como una utopía de realidad, de realización práctica (Rojas Gómez, en Picarella y Scocozza, 2019, pp. 381-382).

Nuevos intentos más formales de integración regional se retomaron a punto de finalizar la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), tanto en Europa, como en América Latina, pues los más de sesenta años de integración abarcaron los dos continentes. Pero, mientras en Europa, la división inicial en dos procesos (la Unión Europea [ue] y la European Free Trade Association [efta]), se orientó a la unificación gradual alrededor del solo bloque de la Unión Europea y fue acompañada en todo momento por soportes teóricos muy bien fundamentados; en América Latina se ha asistido al fraccionamiento gradual en diferentes procesos que han debilitado la posibilidad de contar con un bloque que desempeñe un papel en el escenario mundial y luego de disponer inicialmente de acompañamiento teórico, ha pasado a un fraccionamiento igualmente teórico, con posiciones extremas de politización de la integración que la tienen paralizada.

Si bien es cierto que, en las primeras concepciones sobre una integración latinoamericana formuladas por el Comité de Comercio de la recién creada Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas, la Cepal, se aspiraba a la formación de un mercado regional o Mercado Común Latinoamericano, en la práctica se comenzó con dos espacios territoriales diferentes: uno centroamericano y uno suramericano, más México.

En Centroamérica, los propios centroamericanos, con acompañamiento de la Cepal desde 1951 con la creación del Comité de Cooperación Económica del Istmo Centroamericano, concretaron un Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica, en 1958, y un Tratado General de Integración Económica Centroamericana, en 1960, conformando así el primer grupo de integración en el continente: el Mercado Común Centroamericano (mcca) de cinco países, los tres del triángulo del norte: El Salvador, Guatemala y Honduras, más Costa Rica y Nicaragua, proceso de integración al cual apenas recientemente se vinculó Panamá. Según Andrés Rivarola, “no hay duda de que la experiencia centroamericana influenció al secretariado de la Cepal para que se promoviera la integración en un nivel regional” (Rivarola, en Briceño, 2012, p. 91).

En Suramérica, el proceso fue más complejo, pues hubo proposiciones diferentes, desde la creación de un Mercado Común Latinoamericano, analizada en reuniones del Comité de Comercio de la Cepal, en 1959, a la de comenzar con la creación de una zona de libre comercio impulsada por cuatro países del Cono Sur: Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, acordada por ellos desde 1958, para cumplirle al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (gatt) y mantener las preferencias comerciales existentes. Sin esperar lo planteado en 1959 de buscar fórmulas sobre cómo llegar al mercado común latinoamericano, el 18 de febrero de 1960, se suscribió en Montevideo, por parte de seis países suramericanos más México, la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (Alalc), a la cual se sumaron poco después los tres países restantes suramericanos, para un total de diez integrantes4.

Lamentablemente, a pesar de tratarse apenas de una fase inicial de integración económica, la asimetría existente en los países miembros de la Alalc impidió que se lograran los objetivos de integración en un bloque como este, pues los países distintos de Abramex (Argentina, Brasil y México) no pudieron obtener ventajas suficientemente satisfactorias en su aprovechamiento.

La consecuencia fue un mayor fraccionamiento de la integración latinoamericana, al separarse seis países con diferencias de desarrollo no tan pronunciadas, para crear su propio proceso: el Grupo o Pacto Andino en, 19695; de esta forma, América Latina quedó territorialmente dividida en el centroamericano (mcca), el andino (Grupo Andino) y el de Suramérica y México (Alalc); si bien el cumplimiento de las metas trazadas fue insuficiente en el caso de la Alalc, su creación contribuyó a que, por primera vez, se incorporara la idea de integración regional en las políticas económicas de los países latinoamericanos (Wionczek, 1964; Grien, 1994; Montserrat Llairó, 2002; Vieira Posada, 2008; Guerra-Borges, 2012).

Divididos en diferentes procesos, no se consiguió siquiera en el espacio de la Alalc lograr los resultados esperados, pues “la Alalc subsistió sin política ni instituciones adecuadas que consumieron todas sus energías girando en torno de su propia atonía” (Montserrat, citado en Briceño y Bustamante, 2002, p. 39) y su parálisis llevó 20 años después a su reemplazo por la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), que debería asumir la responsabilidad de procurar la convergencia de lo avanzado en integración latinoamericana.

La Aladi, creada en 1980, no estableció ninguna etapa específica de integración, promovió una red de acuerdos entre países a través de acuerdos de alcance parcial y de complementación económica y mantuvo la idea de que sirviera para realizar en algún momento la convergencia de la integración, pues el artículo 3.° del acuerdo la establece

[…] como la multilateralización progresiva de los acuerdos de alcance parcial mediante negociaciones periódicas entre los países miembros y, la flexibilidad, como la capacidad para permitir la concertación de acuerdos de alcance parcial, regulada en forma compatible con la consecución progresiva de su convergencia y el fortalecimiento de los vínculos de integración. (Tratado constitutivo, 1980)

Diez años después de su creación, en la década de los noventa, con la llegada del proceso globalizador, tuvo igualmente que acomodarse al cambio del regionalismo cerrado al regionalismo abierto, en el cual no solo se buscó el libre comercio entre sus miembros, sino también de estos con el mundo, adelantando varios de los países negociaciones de tratados de libre comercio con otras áreas del planeta.

El interés de varios países latinoamericanos en desarrollar una inserción a la economía mundial desbordó el marco limitado de los objetivos de la Aladi, lo cual condujo a que continúe el fraccionamiento en procesos regionales de integración, con la creación en 1991 dentro del entorno de regionalismo abierto, del Mercado Común del Sur (Mercosur), conformado por cuatro países del cono sur del continente6, al cual Chile se negó a ingresar, y retirado de la can, desarrolló un proceso propio de integración a la economía mundial, aprovechando que su economía se había acomodado primero a la apertura.

En el Caribe, los dos países hispanoparlantes, Cuba y República Dominicana, permanecieron por buen tiempo sin adherir a algún proceso de integración continental, pues el Mercado Común del Caribe (Caricom) fue creación de excolonias inglesas y francesas; en consecuencia, se tuvo que esperar décadas más tarde a que, en el periodo de regionalismo abierto, al negociar Centroamérica con Estados Unidos un tratado de libre comercio, se adhiriera República Dominicana al Cafta-rd y que con las reformas institucionales del Mercado Común Centroamericano con la creación del Sistema de la Integración Centroamericana (sica), este con un carácter más político, le diera cabida a Bélice y a República Dominicana e incorporara como miembro pleno del proceso de integración económica a Panamá, el cual antes de la globalización había preferido funcionar de manera independiente.

Luego de un intento fracasado en la década de los años noventa de crear una Comunidad Latinoamericana de Naciones (clan) —lo cual se analiza más adelante—, se optó por conformar un espacio sudamericano en una Comunidad Suramericana de Naciones (csn) en la tercera reunión de presidentes de América del Sur en Cusco (Perú), a finales de 2004, y cuando apenas se comenzaban a definir sus planes de trabajo en la primera reunión de jefes de Estado en 2005, esta fue reemplazada, por propuesta del presidente Chávez, en abril de 2007, por la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), reduciéndose el alcance de integración de una comunidad a una unión de naciones.

La Unasur nació con la enorme limitación de pretender desarrollarse desde posiciones soberanas y aisladas de los países que la conforman, según lo establecido en el artículo 3.° del tratado constitutivo, suscrito en Brasilia el 23 de mayo de 2008, el cual plantea que los distintos objetivos se cumplirán “en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados” (Tratado constitutivo de Unasur, 2008), lo cual alejaba la posibilidad de una integración consensuada de soberanías compartidas y era la negación de cualquier institucionalidad con algún grado de supranacionalidad en un contexto caudillista, en el cual cada gobernante aspira a ser protagonista.

A esto se agrega que cualquier Estado miembro se puede eximir de aplicar total o parcialmente una política aprobada, lo cual evidencia las limitaciones que el manejo intergubernamental representa para la integración en América Latina, pues, como lo señala la directora general de Flacso:

[…] la falta de voluntad de los gobiernos para otorgar autoridad supranacional a los acuerdos y a las instituciones de la integración sigue haciendo que las estructuras nacionales tengan primacía y se sigan superponiendo a los propios sistemas de integración, lo que causa mayor debilitamiento a la institucionalidad misma de los procesos y su capacidad de incidencia. (Altmann, 2016, p .41)

La Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), que surgió como instancia fundamentalmente de decisión política, entró en crisis en 2018 y 2019 con el retiro (hasta diciembre de 2019) de la mayoría de los países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay, Perú y Ecuador, por diferencias ideológicas entre sus miembros. Quedan algunas propuestas de algunos de sus consejos7, principalmente, en materia de desarrollo social, infraestructura y medio ambiente; y, ante la pertinencia de desarrollar agendas de desarrollo y cohesión social en los procesos de integración de América Latina, es una tarea que deberá formar parte de acciones de convergencia en el corto y mediano plazo.

En el plano continental se trató de manejar un esquema abierto a las distintas posiciones con la convivencia de todos los países agrupados en la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), creada el 3 de diciembre de 2011, que tiene la responsabilidad de lograr el necesario equilibrio entre la unidad y la diversidad (Peña, 2010), pero que arrastra grandes dificultades operativas por la división ideológica de sus miembros. Se trata de un organismo intergubernamental con otro tipo de responsabilidades adicionales a la integración, orientado más a la concertación política, al fomento de procesos de diálogo con otros actores y al posicionamiento de la región en temas globales, que le distraen de ser responsable de la compleja integración latinoamericana que necesita de una institución dedicada exclusivamente al tema8.

La fuerte ideologización que se fue apoderando de la integración desde finales del siglo xx en nada contribuyó a los esfuerzos de integración latinoamericana y tuvo como resultado mayor fraccionamiento alrededor de la concepción de una integración basada en un “socialismo siglo xxi”, con la creación de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (alba), promovida por Hugo Chávez, como alternativa a la propuesta de integración hemisférica del alca, iniciada con el Tratado de Comercio entre los Pueblos (tcp), entre Cuba y Venezuela en diciembre de 2004, seguida del acuerdo de estos dos países con Bolivia, en abril de 2006, y el ingreso de Nicaragua en enero de 2007.

Finalmente, el fraccionamiento de los procesos de integración continentales no terminó con la creación en los años noventa del Mercosur y del Grupo de los Tres (G3) integrado por Colombia, Venezuela y México, pues retirada Venezuela de la Comunidad Andina (can) y del G3, en la segunda década del siglo xxi, cuatro países (Colombia, Chile, Perú y México) decidieron en 2011 la creación de la Alianza del Pacífico (ap), primer proceso de integración con el objetivo no solo de lograr una integración entre sus socios, sino también de trabajar conjuntamente para una mejor inserción internacional en otros espacios como el de Asia Pacífico.

Elementos conceptuales de la integración latinoamericana

La integración latinoamericana ha pasado en sus setenta años por diversas formas de regionalismos; se entiende regionalismo de acuerdo con Sergio Caballero, “como el proyecto político tendiente a fomentar la integración que se sustenta en la voluntad política de las partes”, en el cual “lo característico ha sido un modelo top-down, que emana desde las élites en virtud del cual diversos presidentes ‘ofertan’ la integración como una suerte de producto político deseable para la sociedad ” (Caballero, 2014, pp. 843-844).

Por cuatro décadas, los intentos de integración latinoamericana del Mercado Común Centroamericano (mcca), de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (Alalc) sustituida por la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi) y el Pacto o Grupo Andino establecieron instrumentos acordes con un entorno de regionalismo cerrado o proteccionista, que se orientaba a la Industrialización por Sustitución de Importaciones (isi), impulsado por la Comisión Económica para América Latina (Cepal), en lo que se conoce como modelo cepalino de los años cincuenta, como mecanismo para el logro de desarrollo económico y de crecimiento industrial en la relación centro-periferia, en el cual más que crecer por las exportaciones, se dio mayor importancia a crecer desde adentro mediante la industrialización y la elevación del progreso técnico faltante en la productividad manufacturera de los países latinoamericanos.

Con el modelo cepalino se modificaban unos términos de intercambio desfavorables, al sustituirse las importaciones provenientes de fuera de América Latina por importaciones desde los países latinoamericanos y al abrirse las exportaciones a los mercados de la región con la integración. El desarrollo de acuerdos de integración y complementación industrial entre industrias sustitutivas de importaciones desplazaría a proveedores extrarregionales que serían reemplazados por productores regionales, con el consiguiente desarrollo de actividades industriales en países de la región y al incrementarse la competencia intralatinoamericana con la integración, se dispondría de exportaciones manufactureras más competitivas.

Se dejó de lado la consideración del pensamiento clásico del comercio internacional de especialización productiva de los países, según sus ventajas comparativas, que ubicaba a la región como proveedora de materias primas de la periferia, para pasar a procurar exportar bienes de mayor complejidad técnica. Pero, el hecho de haber desarrollado el modelo cepalino de manera cerrada y proteccionista, llevó al mismo Prebisch a criticar estructuras de costos que dificultaban la exportación de manufacturas al mundo (Prebisch 1963; 1949, en Mallorquín y Casas, 2012; Sunkel, 1991; Vieira Posada, 2008; De Lombaerde y Garay, 2008; Moncayo, 2009; Correa en Briceño, 2012; Mellado, en Mellado y Fernández, 2013).

La Cepal lo planteó en 1959 en estos términos, al referirse a un mercado común latinoamericano:

[...] el objeto fundamental del mercado común, además de mejorar el intercambio tradicional de productos primarios, es asegurar la industrialización racional de los países latinoamericanos. Es esencial para ello que la política de sustitución de importaciones no siga cumpliéndose dentro de compartimentos estancos, sino que las importaciones que antes provenían del resto del mundo puedan adquirirse en otros países latinoamericanos a favor de un amplio esfuerzo de especialización y reciprocidad industrial. (Cepal, 1959, p. 16)

Lo anterior se realizaba en un entorno en el cual al Estado se le asignaba una responsabilidad ineludible de planificación orientadora de la economía. Eran los tiempos del estructuralismo latinoamericano o escuela estructuralista del desarrollo, cuando el Secretario Ejecutivo de la Cepal, el economista argentino Raúl Prebisch y un equipo de pensadores (Celso Furtado, Osvaldo Sunkel, Aníbal Pinto, Helio Jaguaribe, Aldo Ferrer, Fernando Fajnzylber, entre otros), contribuían al desarrollo económico y a la industrialización de América Latina, gracias a una herramienta como la integración que ampliaba los mercados de un capitalismo periférico. Según Andrés Rivarola, Raúl Prebisch

[…] logró magistralmente canalizar las propuestas sobre industrialización con modernos planteos de dirigismo estatal (la “programación indicativa”), e incorporar todo en una perspectiva sistémica (centro y periferia) desde la cual surge una explicación racional, tanto para el subdesarrollo como para las alternativas. (Rivarola, en Briceño, 2012, p. 92)9

Se originaron interpretaciones diferentes al estructuralismo sostenido por la Cepal en la teoría de la dependencia, que tuvo distintas líneas de pensamiento para enfrentar el desarrollo del subdesarrollo en unas periferias marginadas y atrasadas. En el pensamiento marxista de soluciones revolucionarias (Ruy Mauro Marini, Theotonio dos Santos, Aníbal Quijano o Gunder Frank), a la corriente dependentista, encabezada por Fernando Henrique Cardozo y Enzo Faletto, quienes aceptaban la convivencia entre dependencia y desarrollo capitalista, como también la coexistencia entre situaciones de dependencia y desarrollo10.

Una interpretación adicional fue la del pensamiento autonomista, defendido por autores del Cono Sur, como el argentino Juan Carlos Puig, el brasileño Helio Jaguaribe y el uruguayo Alberto Methol Ferré, para quienes la autonomía constituía un elemento fundamental de capacidad de decisión propia, no solo para el desarrollo, sino también para las relaciones externas apoyadas en una integración solidaria con otros países, siempre y cuando se contara con una élite comprometida con un proceso de autonomización (Briceño, 2012, p. 43).

Se debe reconocer que el modelo cepalino permitió cierto grado de desarrollo industrial y de capacidad exportadora, que le hizo posible a América Latina, con la llegada de la apertura económica a partir de los años noventa, contar con alguna oferta exportable adicional a los tradicionales commodities, sin desconocer que la política de desarrollo industrial, mediante sustitución de importaciones, se orientó demasiado hacia el mercado interno y descuidó apoyos a las exportaciones industriales, como fue reconocido por el propio Prebisch en los años sesenta, que lo llevó a considerar como una solución parcial al problema, un mercado común latinoamericano (Prebisch, 1961, en Mallorquín, 2012, p. 184).

El hecho es que una América Latina que manejaba unos términos de intercambio desfavorable, como proveedor periférico de materias primas para los centros del mundo desarrollado, logró con los primeros intentos de integración comenzar a generar unos vínculos gubernamentales y empresariales traducidos en unas corrientes de comercio entre países latinoamericanos que, hasta entonces, se desconocían entre sí.

En los años noventa, la llegada del regionalismo abierto, estimulada por la generalización del proceso globalizador, se tradujo en un impulso económico-comercial a la integración latinoamericana, pero limitó su alcance, puesto que se reorientó hacia la fase de libre comercio, en consecuencia, dejó en un segundo plano fases de integración más avanzadas de armonización de políticas económicas y sociales o de aspectos políticos de la integración (De Lombaerde y Garay, 2008; Moncayo, 2009).

Los distintos procesos existentes se reactivaron: el Grupo Andino (actual Comunidad Andina, can) acordó un “Diseño estratégico para la década de los noventa”, en el cual se reasumían los diferentes compromisos de integración; el Mercado Común Centroamericano se amplió a otras variables con la creación del Sistema de la Integración Centroamericana (sica); por su parte, la Comunidad del Caribe (Caricom) profundizó sus mandatos de mercado común regional y en un contexto de apertura se creó el Mercado Común del Sur (Mercosur), adaptándose, desde el principio, a las nuevas condiciones de regionalismo abierto, orientado a la promoción del comercio y de las inversiones (Vieira Posada, 2008; Briceño, 2012).

La Cepal debió brindar una interpretación al nuevo entorno existente para la integración y lo hizo en su documento de 1994: El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La Integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad, tomado de las experiencias favorables de países del Asia Pacífico. El acomodo al regionalismo abierto lo hizo conceptualmente la Cepal en el esfuerzo de vincular la integración al proceso de transformación productiva con equidad, conservando un hilo conductor con las propuestas en el contexto anterior de Raúl Prebisch sobre transformación productiva (Briceño y Bustamente, 2002).

Se pasó a un nuevo objetivo en los acuerdos regionales de integración de América Latina, en el cual, además de la conformación de espacios de libre comercio, se buscaba la inserción internacional en una economía mundial de apertura económica, con el riesgo de desdibujar la atención a los procesos subregionales para priorizar otras regiones y negociaciones adicionales a las latinoamericanas11. Se generalizó, entonces, la negociación de acuerdos de libre comercio con diferentes lugares del mundo desarrollado, como el Tlcan o Nafta de México con Estados Unidos y Canadá, que produjo el alejamiento mexicano del entorno de integración latinoamericano, ya que pasó a priorizar su relacionamiento con América del Norte; y de otros acuerdos comerciales con los Estados Unidos, la Unión Europea y países asiáticos. Esto puso en lugar secundario los propósitos de una integración más avanzada de conformar mercados comunes subregionales y la pretensión de llegar a un Mercado Común Latinoamericano.

El regionalismo abierto implicó un freno en los intentos de tener una integración latinoamericana con instituciones supranacionales, como en el caso de la Comunidad Andina y sus decisiones obligatorias de aplicación directa en los países y prevalecientes sobre normas internas contrarias, lo que consolidó una institucionalidad intergubernamental como en el Mercosur, en la cual lo acordado tiene que ser aprobado por la legislatura de cada país, con las consiguientes limitaciones en el funcionamiento de la integración.

Las consecuencias fueron graves, pues los adelantos conseguidos en varios procesos de integración de modificar la estructura tradicional de exportar bienes primarios y pasar a vender manufacturas fueron reemplazados de nuevo por el acomodamiento al suministro de commodities para el mundo desarrollado, aprovechando la circunstancia de altos precios internacionales por la aparición de nuevo compradores como China. No se tuvo en cuenta que la bonanza de precios era circunstancial y que se pasaría de nuevo a precios bajos como ocurrió en la segunda década del presente siglo, pero el mal ya estaba hecho, pues se perdieron muchos de los avances logrados en materia de diversificación exportadora, gracias a procesos latinoamericanos de integración.

Por otra parte, desde el inicio del siglo xxi se produjeron ajustes conceptuales que incidieron en la orientación y el desarrollo de los procesos latinoamericanos de integración, pues el ascenso al poder de gobiernos “progresistas” ocasionó fuerte reacción contra el regionalismo abierto por considerar que solo se privilegiaba lo comercial, cuando los primeros resultados del modelo neoliberal indicaban un agravamiento en las condiciones de distribución de los beneficios de la apertura, que habían contribuido a incrementar la situación de inequidad en la distribución del ingreso.

Se pasó entonces a un regionalismo de integración posliberal o poshegemónico, regulado por el Estado, promotor de un desarrollo endógeno, neoproteccionista, antiestadounidense y antiglobalización, con estilos de gobierno de diferente grado de populismo, que coincide con el ascenso al poder de regímenes partidarios de un socialismo siglo xxi, en el cual la prioridad pasó a estar en temas políticos, sociales y de seguridad, temas recogidos por nuevas instituciones como la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur) y la Alianza Bolivariana de los Pueblos de Nuestra América (alba)12.

Es un periodo de realineamiento de los procesos de integración, debido al retiro de Venezuela en 2006 de la can, en momentos en los que, además de los objetivos andinos de integración comercial (Mercado Común para 2005), se habían acordado varios mandatos de integración política y social, de acuerdo con los encuentros presidenciales andinos (Vieira Posada, 2008, p. 128). El retiro de Venezuela de la can para ingresar al Mercosur, con la idea de que allí solo se trabajaría en temas políticos y sociales, no tuvo en cuenta que igualmente era un mercado común con una amplia agenda comercial, lo que más adelante invalidó la participación venezolana por incumplimientos del tratado.

A partir de la segunda década del siglo xxi, los cambios de orientación política en varios países condujeron a una situación compleja, ante dos tendencias de regionalismo abierto y de regionalismo posliberal, lo cual ha dificultado acciones de convergencia, las cuales tendrán que ser desarrolladas en el mediano y largo plazo en una integración dividida, en la que subsisten muchos problemas como los recogidos por la directora general de Flacso:

Las tendencias de la integración muestran nuevamente la crónica de una crisis anunciada en el déficit de certidumbres que se expresa en la creciente fragmentación, las dificultades de acordar una mirada común en temas estratégicos de inserción internacional, la debilidad en los mecanismos de concertación política, los liderazgos en pugna, las diferentes ideologías y las distintas visiones que sobre la integración regional, se siguen expresando. (Altmann, 2016, p. 37)

En consecuencia, América Latina deberá rehacer bases conceptuales propias de integración que acompañen la instrumentalización de los tratados de integración y les permita trabajar prospectivamente con agendas de corto, mediano y largo plazo; sin olvidar, como lo afirmó Alexander Wendt del constructivismo, que existe un “riesgo, sin duda latente de convertir al ejercicio de construcción teórica en un mero proceso de ideologización tendiente a justificar (vía la explicación) cualquier estado de cosas” (Wendt, en Sarquís, 2011, p. 48). Como comenta el profesor David Sarquís, Wendt sostiene que la teoría siempre se escribe para alguien y que, las más de las veces, representa más formas de justificación ideológica que verdades objetivas, lo cual ha venido ocurriendo en la ideologización de los procesos latinoamericanos de integración.

Ha llegado el momento de superar la ideologización de los procesos de integración de América Latina, si se desea lograr resultados en la profundización y el relanzamiento de la integración. Por eso no se debe estimular el análisis conceptual insistiendo en las concepciones opuestas entre integración abierta e integración posliberal, sino reconstruir fundamentos conceptuales comunes de acompañamiento de una integración siglo xxi, que reitere temas necesarios de integración que vienen de conceptualizaciones anteriores, con el agregado de una conceptualización para lo que puede ser una integración ajustada a las nuevas realidades del siglo xxi, en el objetivo de trabajar en una gradual convergencia de los procesos latinoamericanos de integración.

Institucionalidad ejecutiva y a futuro para la integración

Una de las principales causas del estancamiento y deficiente funcionamiento de la integración en América Latina es la falta de una institucionalidad mínima que permita hacer operativo lo decidido en el ámbito presidencial, pues con un manejo intergubernamental, lo acordado no tiene como implementarse, hasta que se convierta en normas aprobadas por los legisladores de cada país. Una razón para no poder lograr la institucionalidad necesaria para hacer operativa la integración en América Latina es la existencia periódica a través de su historia, del caudillismo nacionalista que prioriza las posiciones nacionales y no las comunitarias de unas soberanías compartidas y, como comenta Detlef Nolte: “Esta orientación soberanista frena el surgimiento de una integración más profunda y la creación de instituciones regionales que sean fuertes y tengan cierto grado de independencia” (Nolte, 2019, p. 140).

Todo se fundamenta en que se pierde la soberanía nacional, cuando las decisiones finales en cualquier circunstancia, aún con un organismo técnico responsable de la orientación de la integración, serán finalmente adoptadas por los países. El cambio está en que se pasa a trabajar de manera conjunta, compartiendo la soberanía con los socios del proceso, pues si verdaderamente existe voluntad política de integrarse y trabajar unos temas en común, no es que se pierda la soberanía nacional, sino que se pasa a manejar una soberanía compartida. Ya no se cree en su eficacia y funcionamiento, con lo cual la frustración es grande en procesos intergubernamentales como el Mercosur (De Medeiros, 2002), que ven cómo lo acordado por los países miembros en las instancias del proceso de integración se estanca al tener que esperar a que cada dispositivo negociado y acordado entre las partes (Vieira Posada, 2019, p. 272), se convierta en dispositivo legal en uno por uno de los países13. Como anota la directora general de Flacso:

Los temas claves que inhiben a los procesos de integración continúan siendo de naturaleza política en relación con los liderazgos regionales, el hiperpresidencialismo, la ausencia de incentivos lo suficientemente grandes y los mínimos comunes denominadores, como para vencer la falta de voluntad de los países de la región de trasladar a entidades supranacionales potestades que hasta la fecha siguen siendo preservadas como parte del fuero interno del Estado-nación, definido este en su acepción más tradicional del siglo xix. (Altmann, 2016, p. 39)

Es evidente que ante la sensibilidad mostrada por los hiperpresidencialismos latinoamericanos cuando se plantea la conveniencia de escenarios de supranacionalidad para tener una institucionalidad fundamental para la buena marcha de la integración, la solución no está en insistir en la supranacionalidad por sí misma, que no tiene posibilidades en el corto plazo de ser aceptada, pero sí en insistir en un mínimo de institucionalidad ejecutiva, aunque no propositiva, que sea responsable de poner en marcha y de desarrollar los mandatos que los propios mandatarios establezcan en los procesos de integración, para instrumentalizar lo acordado.

Se deben considerar entonces diferentes escenarios de apoyo institucional, soportados tanto en la institucionalidad existente, como en la posible desaparición de algunas instituciones y la creación de otras. Esto podría implicar asignar mayores responsabilidades a organizaciones como la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), para acciones de convergencia en el campo comercial, la fusión o la desaparición de otras, como la Comunidad Andina (can) y el Mercado Común del Sur (Mercosur), ante diferencias ideológicas irreconciliables de sus miembros y la definición de algún marco mínimo institucional para organizaciones carentes de este como la Alianza del Pacífico (ap).

En el futuro se debe pensar en sacar adelante la creación de un organismo latinoamericano de integración, como sería revivir el proyecto de los años noventa de una Comunidad Latinoamericana de Naciones (clan), que agrupe a los dos países caribeños de habla española (Cuba y República Dominicana) y a todos los países de habla española y portuguesa en el continente, para un total de diecinueve países14.

En las negociaciones y en la elaboración del proyecto de creación respectivo, intervino activamente el Parlamento Latinoamericano (Parlatino):

Entre 1991 y 1998 lo discutió en sus sesiones de trabajo, llegando en abril de 1995 a contar con proyecto de Acta de Intención para su constitución y con orden de los cancilleres redactar el proyecto de Tratado Constitutivo de la Comunidad. El proyecto del Acta se presentó en la XIV Reunión ordinaria de Ministros de Relaciones Exteriores del Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política celebrada en el mes de mayo en Quito. Este se acogió con “mucho interés” por los ministros, que manifestaron “su apoyo decidido a la iniciativa y darán los pasos necesarios para su concretización”. El proyecto de Acta de Intención para la constitución de la clan de abril de 1995 expresaba la intención de constituir la Comunidad Latinoamericana de Naciones entre los Estados de la región que decidieran conformarla15. (Vieira Posada, 2008, p. 442)

Pero, finalmente, no hubo la voluntad política suficiente por parte de los gobernantes para su creación en la década de los noventa16. Como anota el experto chileno en integración, Patricio Leiva: “no ha existido la voluntad política para emprender un proyecto global latinoamericano para el conjunto de los latinoamericanos que conduzca a un proceso de verdadera integración regional” (Leiva, 2008, p. 12).

Vale preguntar: ¿por qué la creación de la Comunidad Latinoamericana de Naciones (clan) no aprovechó a organizaciones como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) o la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur)? Porque la diferencia es clara: en la clan, el énfasis estaría en ser un organismo de integración, una comunidad latinoamericana para la integración antes que una comunidad de naciones; mientras que la Celac es comunidad de Estados para la coordinación política y la Unasur es unión de naciones, en las cuales los intereses nacionales de los Estados nación, de sus soberanías nacionales son la primera prioridad y desde allí se pretende el entendimiento para avanzar hacia la integración, en un proceso dispendioso que no ha dado resultado al no permitir una soberanía compartida, cuya inexistencia tiene paralizados los procesos de integración latinoamericanos.

Apoyo institucional a la convergencia

Fuera de las consideraciones sobre una eventual creación futura de una clan, los trabajos para ir adelantando una convergencia gradual de la integración latinoamericana se pueden realizar a través de diversos organismos existentes, unos, responsables de la instrumentalización de la integración, como son los procesos regionales de integración (Aladi, can, Mercosur, sica, Sieca, Alianza del Pacífico), pero en particular la Aladi y el sica; y otros, organismos internacionales que de manera especial se han ocupado de la integración, como son la Cepal, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe bid/intal, la caf-Banco de Desarrollo de América Latina y el Sistema Económico para América Latina (sela).

Se plantea la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), pues es el organismo responsabilizado desde su tratado constitutivo para realizar la convergencia de la integración, pero que, por tener una presencia limitada en Centroamérica, estaría acompañada del sica, que debería complementar su accionar regional centroamericano con un trabajo de convergencia de toda Latinoamérica.

En su tratado constitutivo, la Aladi tiene aspectos especialmente relevantes para los propósitos de este capítulo en el inciso b del artículo 3.°, que dice en relación con la convergencia que esta se “traduce en la multilateralización progresiva de los acuerdos de alcance parcial, mediante negociaciones periódicas entre los países miembros, en función del establecimiento del mercado común latinoamericano” (tm80, art. 3.° inc. b). Multilateralización para lograr la convergencia y el objetivo de largo plazo de mercado común latinoamericano son las ideas centrales.

Esto se complementa con el inciso c del mismo artículo 3.° sobre flexibilidad, la cual define como “la capacidad para permitir la concertación de acuerdos de alcance parcial, regulada en forma compatible con la consecución progresiva de su convergencia y el fortalecimiento de los vínculos de integración” (tm80, art. 3.°, inc. c). Todo ello bajo la responsabilidad de la Conferencia de Evaluación y Convergencia que se debía reunir cada 3 años (tm80, art. 34; Vacchino, 1989; Garnelo, en Aladi, 2011).

Se debe tener en cuenta que el paso de la Alalc a la Aladi implicó un retroceso desde el punto de vista de las etapas de un proceso de integración, pues, mientras en la primera se planteaba llegar a una liberación del comercio, en la Aladi este compromiso desapareció al abandonar el programa de liberación comercial y regresar a un área de preferencias que corresponde más a formas de cooperación que de integración. Afortunadamente, esto cambió con el acuerdo en 2004 para establecer un espacio de libre comercio (elc), en el que se facilite a través de una convergencia articulada de los acuerdos parciales en vigor, la creación de un espacio libre para la circulación tanto de bienes como de servicios. Tanto cambio puede estar facilitado por el alcance de su denominación: Asociación Latinoamericana de Integración. ¿Cuál integración?, ¿cuáles fases o etapas? Esa ductilidad hay que tomarla como una ventaja que permite contemplar nuevas acciones dentro de la Aladi, sin tener que reformar algún tratado.

Desde la época de regionalismo abierto de los años noventa, la VIII reunión del Consejo de Ministros de febrero de 1994 había adoptado la Resolución 38 mediante la cual se decidió establecer un

[…] programa de acciones a corto y mediano plazo, para impulsar una gradual y progresiva articulación y convergencia entre los distintos esquemas de integración, con miras a avanzar desde el área de preferencias económicas hacia estados superiores de integración, en consonancia con el objetivo de conformar el Mercado Común Latinoamericano, previsto en el artículo 1 del tm80. (Garnelo, en Aladi, 2011, p. 75)

Un antecedente importante del elc, en 1994, fue la iniciativa brasileña de establecer un área de libre comercio sudamericana (Alcsa). Comenzar por concretar el Espacio de Libre Comercio (elc) sería una tarea de reactivación de la Aladi, que podría servir de base para asumir responsabilidades mayores frente a la integración latinoamericana; por lo tanto, no es una novedad sugerir responsabilidades para la Aladi. El hecho es que, en las circunstancias actuales, los países deberían concretar la convergencia en el terreno comercial y ver si le otorgan más funciones con miras a ir trabajando diferentes temas de convergencia de la integración latinoamericana. Ello podría implicar llegar a dotar a la Aladi de funciones y responsabilidades para realizar una integración en todos los campos, una integración muldimensional, que abarque lo económico-comercial y lo político-social, afrontando etapas de armonización de políticas y dotándola de una institucionalidad y soberanía compartida que le permita hacer funcionales y operativas las decisiones adoptadas por los países sin pasar por los respectivos congresos. Estas responsabilidades deberían ser compartidas con la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (Sieca), responsable de la integración en la región centroamericana. En consecuencia, a cambio de mayores funciones para la Aladi, desaparecerían la can y el Mercosur.

Para qué una convergencia de la integración latinoamericana

América Latina necesita procurar una mejor presencia y articulación con un mundo interdependiente e interconectado, dividido en bloques en los espacios europeo, asiático en el pacífico, euroasiático, indopacífico, norteamericano e incluso en un continente africano que ya tiene metas de integración de nivel continental para la próxima década.

En relación con la futura convergencia de los procesos de integración latinoamericanos, hay que retomar los compromisos que se habían establecido inicialmente en los objetivos de conformar mercados comunes subregionales y que dejaron de ejecutarse por la prelación otorgada al libre comercio. En una integración multidimensional, la apertura inicial de los mercados con los compromisos de libre comercio se debía haber completado con la armonización de políticas económicas, sociales, político-institucionales (Sanz, Serbín y Vieira, 2006).

En el plano económico, por ejemplo, no bastaba con haber eliminado aranceles y medidas administrativas que afectaban las importaciones, mientras en materia cambiaria cada país continuaba libre de aplicar la política cambiaria que mejor le pareciera, pues en un mercado ya liberado, ello podría generar serias distorsiones y alteraciones de las condiciones de aprovechamiento de la apertura comercial17.

Este tipo de políticas económicas necesarias de armonizar para el mejor aprovechamiento de un espacio económico ampliado pueden ser muy amplias, como las fiscales con existencia de tarifas distintas de impuestos indirectos para los mismos productos, las aduaneras con aplicación de manuales aduaneros diferentes en el mismo espacio ampliado aduanero, los subsidios a la actividad exportadora que discriminen frente al productor local, el uso sin abuso de mecanismos de defensa comercial, como las cláusulas de salvaguardia, los diferentes niveles de inflación y de tasas de interés que distorsionan los precios para el aprovechamiento del mercado ampliado, la posible implantación de una moneda común con utilización previa de monedas nacionales, los excesivos niveles de deuda externa que alteran las capacidades de importación de los países más endeudados, las diferencias de costos de los servicios financieros en la libre circulación del capital, los costos y las medidas de incorporación de las tecnologías disruptivas del proceso globalizador y el concepto de frontera como barrera y no como instrumento de integración con planes de desarrollo transfronterizos.

Igualmente, pueden ser muy amplias las armonizaciones de lo político- social en aspectos educativos, acerca de la identidad latinoamericana y la construcción de una cultura integracionista; la equivalencia de títulos y la capacitación en posgrados; los programas de formación científica e investigativa; la incorporación de la etnicidad, la alteridad y el respeto del otro en una integración más inclusiva; la participación más activa de la sociedad civil en la construcción de la integración; las políticas sociales de lucha contra la pobreza y la exclusión social; las políticas de migración, residencia y condiciones de empleo en el espacio latinoamericano; las metas de cohesión social mediante recursos estructurales orientados al desarrollo de las regiones, de manera que se redistribuyan los beneficios de la integración con mayor equidad.

Es muy importante armonizar políticas institucionales que le permitan mayor y mejor gobernabilidad para el buen funcionamiento y aplicabilidad directa y prevalente de la normativa de integración en soberanías compartidas, en la cual la institucionalidad supranacional establecida opera por la delegación expresa de funciones transferidas por los propios Estados, como bien lo anotaba el exmagistrado del Tribunal Andino de Justicia, Roberto Salazar-Manrique: “Las naciones, más que limitar su soberanía, lo que hacen es delegar parte de sus competencias, transfiriéndolas de la órbita de acción estatal interna a la órbita de acción comunitaria” (Salazar-Manrique, 1998, p. 198; Vieira Posada, 2019, pp. 281-283)18.

A esto se añaden medidas para la superación de la “desinstitucionalización” de los procesos de integración en América Latina; el establecimiento de funciones para colegislar de los parlamentos regionales; la estructuración de programas de integración en las plataformas de los partidos políticos; medidas comunitarias para el enfrentamiento del calentamiento global y el paso a energías limpias sustitutivas; elementos de seguridad regional para el control de fenómenos de violencia y de corrupción; medidas de defensa de los derechos humanos, la paz, la democracia y la gobernabilidad; formas de paradiplomacia y de gobernanza multinivel; la reducción y la fusión de instituciones actuales de los procesos de integración con miras a facilitar la convergencia latinoamericana y la consideración de una agenda de diferentes etapas para la configuración de dicha convergencia.

Una vez identificado el estado actual de cada política multidimensional, en cada proceso de integración se debe establecer el programa para su convergencia, que puede ser inicialmente dentro de cada proceso de integración, pero definiendo el gradualismo de su convergencia en el ámbito latinoamericano, gradualismo inevitable, dadas no solamente las asimetrías entre los países, sino también la división ideológica que impide o aleja entendimientos y posiciones comunes en el corto plazo. Pero, si se mantiene la voluntad política de integrarse, se deberá proceder por establecer la agenda para su futura convergencia, pues si se logra acordar, como dice Andrés Rivarola, “una conjunción de acciones e ideas provenientes de distintas vertientes […] el impulso integracionista siempre se renueva, en un proceso ascendente que desemboca en formas superiores de integración” (Rivarola, en Briceño, 2012, p. 79).

Acciones prospectivas para la convergencia de la integración latinoamericana

Estudiosos de muchos años de la integración, como Alfredo Guerra Borges, señalaban en 2002 que profundizar la integración regional

[…] significa alcanzar gradualmente mayores grados de interdependencia de las economías participantes gracias a la ejecución de políticas regionales de utilización de los recursos internos (naturales y humanos) de la región, la integración física del espacio regional, la armonización de políticas nacionales y la remodelación de la presencia regional frente al mundo. (Guerra Borges, en Briceño y Bustamante, 2002, p. 33)

¿Son cambios realizables rápidamente? De ninguna manera. “Como todo cambio social profundo, este resultado no es instantáneo”, dice Guerra Borges, y agrega: “Al cabo de los años el desenlace de los cambios acumulativos hará posible la realización de la utopía” (Guerra Borges, en Briceño y Bustamante, 2002, pp. 33-34).

La importancia de trabajar a futuro objetivos de corto, mediano y largo plazo, lo sugiere la directora general de Flacso:

Desarrollar la capacidad de construir un proyecto regional que logre la unidad en la diversidad, hace necesario tomar como referencia las lecciones exitosas de gestiones, experiencias y acciones generadas a través de la historia en los distintos procesos de integración, así como aprender de los errores cometidos; esto permitirá concertar un consenso básico en objetivos de corto, mediano y largo plazo que den sustentabilidad al proceso de desarrollo inclusivo e integración económica, política, cultural y social en la región. (Altmann, 2016, p. 47)

Un antecedente se produjo en 2006, en tiempos de la corta vida de la Comunidad Suramericana de Naciones (csn), cuando las secretarías de la Aladi, de la can y del Mercosur prepararon tres documentos referentes a una posible convergencia de la integración suramericana. El primer documento se refería a un nuevo tratamiento de las asimetrías en la integración suramericana; el segundo a algunas ideas iniciales sobre la convergencia de los Acuerdos de Integración en Suramérica en materia de libre comercio, origen, valoración aduanera y regímenes aduaneros especiales, mecanismos de defensa comercial, medidas no arancelarias, obstáculos técnicos al comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias, comercio de servicios, inversiones, propiedad intelectual, políticas de competencia, compras del sector público y solución de controversias; y finalmente el tercero a aspectos y cuestiones jurídico-institucionales de la Comunidad Suramericana de Naciones (Vieira Posada, 2008, p. 454).

Igualmente es destacable la consideración en 2006, en la II Reunión de Jefes de Estado de la Comunidad Suramericana de Naciones, de un Documento final de la Comisión Estratégica de Reflexión sobre un nuevo modelo de integración de América del Sur, elaborado por representantes personales de los presidentes en corto tiempo y sin consulta con la sociedad civil.

¿Qué implicaría conceptualmente realizar la convergencia de la integración latinoamericana? Efectuar el acercamiento entre procesos subregionales de una región, dotándolos de un marco normativo común en las principales fases o etapas de integración, tanto económicas, como políticas y sociales en una integración multidimensional. Ese acercamiento se puede hacer entre procesos o entre países; entre procesos como el de Mercosur y la Alianza del Pacífico, del cual tanto se ha hablado en los últimos tiempos o en la Aladi; y, entre países, con la convergencia de las reglas que estos ya hayan pactado para integrarse mediante acuerdos de integración.

Para lograrlo, hay que superar problemas ya comentados de tipo político, ideológico, modelos diferentes de desarrollo, instituciones débiles en la implementación de la integración, falta de liderazgo, ausencia de la sociedad civil, prioridades en la articulación internacional y un contexto mundial neoproteccionista. Para superar los problemas, profundizar y relanzar la integración en América Latina y trabajar en su convergencia, se debe contar con unos compromisos básicos, con una agenda común, que cuente con la voluntad política que le ha faltado a la integración latinoamericana, en la cual el respaldo político ha sido circunstancial. El integracionista chileno Patricio Leiva lo expresaba claramente hace poco más de una década:

Alcanzar un sólido proceso de integración, no significa solamente avanzar en los esquemas que se han venido aplicando en los últimos decenios, sino significa además aunar la voluntad política de los países para dar un salto adelante y emprender un proceso que comprometa a todos los países de América Latina y el Caribe en torno a un conjunto básico de compromisos que representen beneficios reales y equitativos para todos los países y transformen la integración de la región en un proceso irreversible y en una real palanca para el desarrollo de toda la región y su inserción internacional. (Leiva, 2008, p. 30)

En lo que lo respaldaba el también chileno Héctor Casanueva: “Si no hay un discurso político, una voluntad política de convergencia, no va a funcionar nunca la integración” (Casanueva, en Leiva, 2008, p. 79). En cuanto a la convergencia por lograr, se pronunciaba también por la época el entonces director de la División de Comercio Internacional e Integración de la Cepal Osvaldo Rosales: “A lo mejor es el momento de buscar pragmáticamente fórmulas de convergencia entre lo que hay, sin abandonar el objetivo integracionista, adoptando fórmulas flexibles, de geometría variable para —en una etapa posterior— generar una fase de agrupación más avanzada” (Rosales, en Leiva, 2008, p. 36).

Lo importante en una reflexión sobre convergencia de la integración latinoamericana es aceptar que hay que superar grandes asimetrías integrando diversidades manifiestas, que esto no es realizable de manera inmediata y que requiere una agenda a corto, a mediano y a largo plazo, sobre la cual trabajen conjunta y solidariamente los distintos actores responsables de la integración: los gobiernos, los organismos internacionales, los organismos encargados de los procesos de integración, la academia y la sociedad civil.

Las acciones de convergencia de la integración latinoamericana se pueden desarrollar en dos fases:

1 Una fase inicial de acercamiento entre los procesos subregionales de integración, con un programa de trabajo conjunto Aladi/sica, que contemple una integración latinoamericana multidimensional en todos los órdenes: órganos de integración, libre comercio, mercado común, armonización de políticas económicas y sociales, integración física, entre otros.

2 Un trabajo paralelo para la convergencia en un espacio continental de integración de una Comunidad Latinoamericana de Naciones, en un mediano plazo (10 a 15 años).

Por otra parte, una agenda mínima de trabajo con acciones a corto, a mediano y a largo plazo, debe contener los siguientes elementos:

Acciones de corto plazo

Convergencia de los acuerdos de libre comercio acordados en los distintos procesos de integración para establecer un libre comercio en el ámbito latinoamericano, teniendo en cuenta, como lo afirmaba el embajador Gustavo Magariños, que “los pactos subregionales por sí solos y funcionando separadamente no constituyen una base firme para concretar una efectiva integración regional” (Aladi, 2007, p. 27). Un concepto similar lo exponía Félix Peña cuando consideraba “la convergencia de los múltiples acuerdos comerciales preferenciales que existen en Sudamérica, todos ellos celebrados en el ámbito más amplio de la Aladi” (Peña, en Leiva, 2008, p. 217)19.

Vincular las acciones de convergencia de la integración latinoamericana con acciones de la agenda de desarrollo sostenible 2016-2030, las cuales constituyen la hoja de ruta de la comunidad internacional, en la cual sus diecisiete objetivos coinciden con los objetivos de los procesos de integración de América Latina.

Establecer una agenda de trabajo para llevar a cabo una integración multidimensional que permita implementar los diferentes temas económicos, políticos, sociales, institucionales, mencionados en el punto de para qué una convergencia.

Darles prioridad a las acciones de convergencia de la agenda social que los países habían acordado en sus procesos subregionales, tendientes a promover una “integración con rostro humano”, expresada en metas definidas de desarrollo social y con participación de la sociedad civil en la formulación de estas políticas (Mellado y Ali, 2013, p. 328).

Definir acciones de acercamiento entre procesos de integración, como la ap, el sica (en Centroamérica), la can y el Mercosur (en Suramérica), como también naciones del Caribe como Cuba y República Dominicana, para crear las condiciones de una convergencia latinoamericana.

Reconceptualizar la integración como instrumento de desarrollo de América Latina, para lograr una integración más participativa y responsable de un desarrollo más equitativo y que facilite un cambio estructural del comercio exterior latinoamericano que reemplace la exportación de commodities por contenidos de mayor valor agregado.

Profundizar y converger los mecanismos de integración física suramericana de Iirsa y los mecanismos de integración física centroamericana del Plan Mesoamérica, pues sin esta no se puede llevar a cabo la integración.

Desarrollar una gobernanza regional, mediante acciones de reducción de desigualdades entre regiones en los países y las zonas fronterizas, definiendo mecanismos para conseguir una redistribución de los beneficios de la integración de las zonas más ricas y más desarrolladas hacia las más atrasadas.

Acciones de mediano plazo

Establecer la meta de alcanzar un Mercado Común Latinoamericano para 2030, lo cual aseguraría la convergencia de esta etapa o fase de integración económica entre compromisos similares de distintos procesos latinoamericanos de integración, pues en el ámbito individual todos se dieron este objetivo, pero no lo lograron. Esto permitiría la integración latinoamericana, luego de hacer a corto plazo la convergencia de lo comercial, avanzar en una integración más profunda con la armonización de los factores de la producción: bienes, servicios, capitales y personas.

Definir o profundizar políticas de apoyo a las regiones, con compromisos de los procesos de integración latinoamericanos de aportar recursos a fondos de desarrollo para atender regiones atrasadas, como una herramienta fundamental para lograr redistribución en los beneficios de la integración.

Considerar reformas a los parlamentos regionales para que, en vez de representar intereses nacionales, representen intereses regionales, lo cual les permitiría a las regiones mejores formas políticas para su consolidación y desarrollo como actores clave de una gobernanza multinivel y a la integración asegurar la vinculación y respaldo que requiere la clase política, no en función de intereses locales, sino de intereses en materia de integración.

Acciones de largo plazo

Establecer las acciones graduales necesarias para disponer de un espacio de integración latinoamericano, retomando la idea de los años noventa de una Comunidad Latinoamericana de Naciones20.

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1 Según Marcello Carmagnani, en 1820, estas poblaciones estaban compuestas en un 35,8 % de población indígena, en un 19 % de población blanca, en un 27,3 % de población mestiza y mulata y en un 17,9 % de población negra (Carmagnani, 2004, p. 81).

2 Se dieron algunas propuestas limitadas y aisladas, como la de retomar en 1857 la idea del Libertador en un Tratado de Confederación Continental con una Asamblea Permanente de la Liga de los Estados Latinoamericanos que no fue ratificada por Chile, Ecuador y Perú, que la habían suscrito, y en 1865, la de una Confederación mediante un Tratado de Unión y de Alianza Defensiva discutido por ocho países de Suramérica y Centroamérica que tampoco se ratificó (Briceño, 2012, p. 32).

3 Según Andrés Rivarola, estas propuestas de integración económica tuvieron como trasfondo un “segundo impulso nacionalista”, americanista y latinoamericanista, con raíces en la filosofía y literatura de autores como el uruguayo José Enrique Rodó, el cubano José Martí o el nicaragüense Rubén Darío de la Generación del 900 (Rivarola, en Briceño, 2012, p. 82).

4 Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

5 Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú y el ingreso en 1972 de Venezuela, pues, a pesar de negociarse las condiciones del Grupo Andino entre los seis países, objeciones del sector privado venezolano impidieron que participara desde su comienzo el 26 de mayo de 1969.

6 Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, al cual se vincula Venezuela luego de retirarse de la can, en 2006, aunque es suspendida por incumplimientos de los compromisos de integración.

7 Para profundizar en la agenda social que se alcanzó a diseñar en la Unasur, ver el capítulo “La cohesión social en la agenda del regionalismo sudamericano: Unasur- Mercosur” (Mellado y Alí, 2013).

8 A propósito de las crisis de Unasur y la Celac, Detlef Nolte, del giga de Hamburgo, hace esta reflexión: “Ante la crisis que enfrentan hoy en día la Unasur y la celac, es necesario reabrir el debate y la discusión sobre las tensiones entre los principios de no intervención y la defensa de la soberanía, así como la necesidad de que haya un consenso sobre las normas básicas entre una comunidad de Estados” (Nolte, 2019, p. 150).

9 Para María Antonia Correa, tres economistas mexicanos: Victor Urquidi, Miguel Wionczek y Alonso Aguilar, también hicieron importantes aportes a la interpretación de la integración latinoamericana, insistiendo en que la integración tendría que llevar al desarrollo y que la integración era algo más allá del libre comercio, en la que debía haber intervención del Estado (Correa, en Briceño, 2012).

10 Para Tullo Vigevani y Haroldo Ramanzini, “la literatura acostumbra a dividir la teoría de la dependencia en dos corrientes: la corriente weberiana, identificada con los trabajos de Cardoso y Faletto, que comparte la posibilidad de un desarrollo dependiente, y la corriente marxista, ligada a la reflexión entre otros, de Marini que, a partir de la idea de sobreexplotación de la fuerza de trabajo, discute el desarrollo del subdesarrollo y no vislumbra la posibilidad de un desarrollo dependiente” (Vigevani y Ramanzini, en Briceño, 2012, p. 130).

11 Ya lo había advertido uno de los mayores estudiosos de la integración latinoamericana, Alfredo Guerra-Borges: “Si se continúa hasta alcanzar el fin propuesto o sugerido de sacrificar la interdependencia latinoamericana que pueden generar los acuerdos de integración, en obsequio de conciliarla con la interdependencia generada por la liberalización comercial indiscriminada, el abrazo tentacular con la economía mundial diluiría la regionalización latinoamericana en el ámbito espectral de la globalización” (Guerra-Borges en Briceño y Bustamante, 2002, p. 30).

12 La alternativa del alba propuso un intercambio solidario basado en ventajas complementarias, lucha contra la pobreza y exclusión social, siendo contraria al libre comercio y a la libre competencia entre desiguales; opuesta a la hegemonía estadounidense, buscaba un “desarrollo endógeno” de los países participantes y ofrecía programas de integración energética (Petrosur, Petroamérica), de integración financiera (Banco del Sur, Fondo del Sur) y moneda alternativa (Sucre). Con la crisis venezolana, los problemas de Nicaragua y los cambios políticos en Ecuador y Bolivia quedó sin posibilidades de funcionar.

13 Para mayor detalle, ver el análisis del tema y las complicaciones causadas por la integración intergubernamental en Vieira Posada (2019).

14 Los diecinueve países son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

15 “[…] Las cancillerías se encargaron de establecer un Comité de alto nivel con el fin de dibujar los mecanismos necesarios para su concreción. En el mes de septiembre, la IX Cumbre Presidencial del Grupo de Río decidió en su Declaración la creación de este grupo de trabajo compuesto por varios cancilleres para examinar la racionalización de la institucionalidad regional, lo que deja entrever la preocupación hacia la posible creación de nuevas instituciones. Un mes más tarde, en la Quinta Cumbre Iberoamericana en Bariloche (Argentina), fueron autorizados los Ministros de Relaciones Exteriores para crear un Comité de Alto Nivel encargado, con el Parlamento Latinoamericano, de redactar el proyecto de Tratado Constitutivo de la Comunidad. Este fue de nuevo ratificado por la Cumbre siguiente del Grupo de Río reunido en Cochabamba (Bolivia) en el mismo año 1995 (Vieira, 2008, p. 443).

16 Para conocer el alcance de estas reuniones en la década de los noventa en las que se intentó crear la clan, ver Vieira Posada (2008, pp. 442-444) y Betancur Mejía (2001).

17 Fue lo que le pasó al Mercosur, donde luego de liberar aceleradamente el comercio intrarregional en la década de los noventa como respuesta a la apertura económica, no se hizo ninguna armonización o acercamiento en el manejo de las políticas cambiarias en la región y cuando Brasil, al final de la década, tuvo que devaluar su moneda favoreciendo e incrementando sus exportaciones, Argentina no pudo reaccionar devaluando en alguna proporción, pues estaba atado a un sistema de paridad fija de su moneda frente al dólar, por lo cual la reacción fue el restablecimiento de barreras al comercio que ya estaba liberado, lo que perjudicó los avances logrados de integración comercial.

18 Una mayor explicación de la necesidad y la conveniencia de una institucionalidad en la integración latinoamericana de soberanía compartida se puede consultar en Vieira Posada (2019, t. 1).

19 En la Cumbre de presidentes sudamericanos, realizada en Brasilia en septiembre de 2000, se había acordado la formación de una zona de libre comercio entre la Comunidad Andina y el Mercosur, con lo cual solo faltaría la incorporación de Chile y hacer la convergencia con Centroamérica y México. La convergencia del intercambio comercial debería complementarse con el perfeccionamiento de normativas regionales armonizadas en temas como origen de las mercancías, cláusulas de salvaguardia y procedimientos aduaneros, entre otros.

20 El Caribe operaría por aparte dados sus intereses distintos en el relacionamiento internacional con sus antiguas metrópolis, excepto el caribe de habla española: Cuba y República Dominicana. Sobre la validez de perseverar en el proyecto de lograr una Comunidad Latinoamericana de Naciones (clan), el integracionista chileno Patricio Leiva afirmaba en 2008: “El gran ausente del proceso es una iniciativa para emprender un camino de integración global, que reúna a todos los latinoamericanos en torno a una Comunidad Latinoamericana de Naciones que busque emplear, de manera conjunta, sus propios recursos y potencialidades como una fuente fundamental para su desarrollo y para forjar una verdadera y eficiente identidad internacional. […] Un camino necesariamente gradual, de geometría variable, en cuanto a la incorporación de los países en cada uno de los espacios de integración, pero de convergencia y de plazos definidos, que asegure un camino previsible y dinámico para alcanzar el objetivo de una real integración latinoamericana” (Leiva, 2008, p. 14).