Читать книгу Суд и государство - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 4

Французский судебно-юрисдикционный дуализм выглядит сегодня в глазах большинства авторов как явление, которое вроде бы немыслимо ставить под сомнение[6]. Продукт истории, закрепленный недавно в Конституции Франции, этот дуализм якобы окончательно стал частью французского юридического пейзажа и никакие сомнения в его отношении, казалось бы, более невозможны[7].

В такой ситуации было бы, наверное, совершенно бесперспективно выступать за упразднение административных судов и создание единой судебной системы как залога простоты и эффективности французского правосудия, хотя в прошлом такие предложения звучали и иногда их можно еще услышать и сегодня[8].

Как бы то ни было, иногда приходится сталкиваться с весьма острой критикой системы, предусматривающей существование специального административного судьи. Последнего регулярно и иногда справедливо выводят на первый план и критикуют за реальные или воображаемые договоренности с государственной властью – с администрацией, которую он призван контролировать. Находится немало аргументов – как старых, так и более свежих, чтобы поставить под сомнение беспристрастность административной юстиции, доверенной судье, который отделен от ординарных судей, разрешающих споры между гражданами, и над которым стоит Государственный совет Франции, в чьи обязанности также входит консультирование правительства[9].

Но целью этих предварительных замечаний является не борьба за упразднение или сохранение административных судов. Здесь речь идет скорее о том, чтобы подчеркнуть тот факт, что дуализм судебных органов во Франции, каким бы совершенным он ни казался, вызывает тем не менее немалое количество проблем для тяжущихся, в силу чего, несмотря на всю свою возможную продуманность, от совершенства он еще на самом деле далек.

Прежде чем подробно остановиться на этих двух моментах, представляется необходимым напомнить о некоторых причинах установления французского судебно-юрисдикционного дуализма, его сегодняшнем состоянии и трудностях, которые с ним связаны.

Французские юристы сходятся во мнении, что создание административной юстиции, отличной от юстиции ординарной, относится к Великой французской революции 1789 г., когда революционеры решили изъять споры, в которых участвует администрация, из компетенции судов[10]. Законами от 16 и 24 августа 1790 г., а затем Декретом от 2 сентября 1794 г. революционеры запретили судьям выносить решения по актам администрации. Начиная с этого момента и в течение долгого периода, который охватил весь XIX в., стала складываться автономная административная юстиция, уполномоченная рассматривать споры с участием администрации. Будучи сначала доверена самой администрации с помощью механизма, который называют «системой министра-судьи», а затем передана специальной секции Государственного совета Франции, административная юстиция институционально обособилась от действующей администрации только после 1872 г. В результате этого сегодня и сосуществуют две системы судов: с одной стороны, суды общей юрисдикции, которые рассматривают преимущественно споры между частными лицами или предприятиями, и, с другой стороны, административные суды, которые уполномочены рассматривать споры с участием администрации, действующей в качестве государственной власти, а не простого предприятия или частного лица.

Обе системы судов структурированы похожим образом: суды первой инстанции (трибуналы малой и большой инстанций; административный трибунал), апелляционные суды (апелляционные суды; административные апелляционные суды), кассационные суды (Кассационный суд Франции; Государственный совет Франции). Эта схема, безусловно, упрощена, так как существуют еще специализированные суды, относящиеся либо к системе судов общей юрисдикции, либо к системе административных судов, но в такие детали мы здесь вдаваться не будем.

Помимо этого Конституция Франции от 4 октября 1958 г. учредила Конституционный совет Франции, в обязанности которого главным образом входят контроль за конституционностью законов, а также судебное рассмотрение избирательных споров. Природа и задачи Конституционного совета Франции превращают его в объект права, который сложно квалифицировать. Примечательно, что только он компетентен проверять соответствие принятых парламентом Франции законов Конституции Франции либо до их вступления в силу, либо после их вступления в силу посредством механизма, который называют «приоритетным вопросом конституционности» и который был установлен в результате конституционной реформы 23 июля 2008 г.[11] Конституция Франции ко всему прочему предусматривает, что решения Конституционного совета Франции обязательны к исполнению всеми органами государственной власти, включая в принципе судей судов общей юрисдикции и административных судей[12]. Напомнив эти несколько фактов, теперь необходимо задать вопрос: почему французский судебно-юрисдикционный дуализм может выглядеть в некоторых аспектах столь концептуально завершенным, даже тонким? Какая-то часть ответа может быть получена, если мы рассмотрим одну из ключевых проблем, с которой сталкивается любой тяжущийся: разграничение компетенции между административными судами и судами общей юрисдикции. Заметим вскользь, что проблема разграничения компетенции присуща далеко не только сфере судопроизводства. На самом деле иногда кажется, что это вообще какая-то неизлечимая болезнь Франции, симптомом которой является хроническое неумение решать подобные вопросы, в частности, когда речь идет о регулировании взаимоотношений между государством и нижестоящими органами. Пример разграничения компетенции между государством и административно-территориальными образованиями прекрасно это иллюстрирует, так как законодателю, несмотря на череду реформ с начала 80-х гг. XX в., до сих пор не удалось найти здесь удовлетворительного решения.

Почему во Франции существует такая сложность? Вопрос, конечно же, не беспочвенный, особенно с точки зрения иностранного наблюдателя[13], который вполне мог бы подумать, что все споры с участием администрации рассматриваются административными судами, в то время как все споры между индивидами или предприятиями – судами общей юрисдикции. Однако отнюдь не такое решение превалирует во Франции, так как позитивное право основывается на материально-правовом дуализме, который далеко не полностью совпадает с судебно-юрисдикционным дуализмом[14].

Действительно, деятельность государственных органов подчиняется то частному праву и относится к компетенции судов общей юрисдикции, когда они действуют в тех же условиях, что и частные лица или предприятия[15], то публичному праву и относится к компетенции административных судов, когда они действуют в рамках реализации функций публичной (государственной) службы и осуществляют полномочия публичной власти[16]. Однако граница между этими двумя ситуациями иногда настолько тонка, что человеку оказывается очень сложно определить, в какой суд ему надо обратиться с иском в случае возникновения спора с администрацией. Именно так получается, допустим, в случае возникновения спора между публичной службой и обращающимися к ней пользователями: исходя из характера деятельности, о которой идет речь, спор может разрешаться либо административным судом, либо судом общей юрисдикции[17].

В такой ситуации понятна чрезвычайная важность того, что люди, обращающиеся к правосудию, должны иметь возможность легко и быстро определить компетентного судью для разрешения своего спора. Только тогда будут обеспечены право на доступ к судье и право на рассмотрение своего иска или жалобы в разумный срок.

Во французском праве, к счастью, существует несколько вариантов решения этой ключевой проблемы, связанной с обеспечением права на эффективную судебную защиту[18].

Прежде всего текст Конституции Франции содержит несколько уточнений, касающихся исключительной компетенции судов общей юрисдикции, включая дела в отношении администрации. Это относится к ст. 66 Конституции, в силу которой именно суды общей юрисдикции по общему принципу являются хранителями индивидуальных свобод[19]. В первую очередь на ее основании, хотя и не только, была разработана теория «вопиющего произвола», в соответствии с которой исключительно суд общей юрисдикции должен рассматривать споры, где администрации ставится в вину посягательство на индивидуальную свободу при помощи мер, очевидно не входящих в круг принадлежащих ей полномочий[20].

В том же духе Конституционный совет уточнил, что принцип, имеющий конституционную ценность, гарантирует административному судье обязательный набор компетенции в части отмены решений, принятых государственными органами, когда они осуществляют полномочия публичной власти. Действительно, в своем решении от 23 января 1987 г. конституционная юрисдикция пришла к выводу, ссылаясь на французскую концепцию разделения властей, что именно административный судья должен отменять или изменять «решения, принятые органами исполнительной власти при осуществлении полномочий публичной власти, а также их агентами, административно-территориальными образованиями Республики или государственными учреждениями, подвластными и подконтрольными им».

Кроме того, нельзя не отметить и постоянное вмешательство законодателя, который старается прояснять некоторые вопросы и уточнять соответствующую сферу компетенции судов общей юрисдикции и административных судов, дабы упростить задачу тяжущимся. Исходя из этого он устанавливает «блоки компетенции» в пользу одной или другой судебно-юрисдикционной системы. Мы знаем, например, что споры, касающиеся общественных работ[21] или занятия общественного пространства[22], должны рассматриваться в административных судах.

Конституционный совет Франции в свою очередь допускает, что законодатель вправе отходить от конституционных норм о разграничении судебно-юрисдикционных полномочий в целях «лучшего отправления правосудия». Речь в данном случае идет о том, что парламент Франции может объединить в рамках одной судебно-юрисдикционной системы всю совокупность споров, которые в принципе должны были бы быть распределены между судами общей юрисдикции и административными судами. Чтобы упростить положение истцов и помочь им избежать риска ошибок при выборе компетентного судьи, закон во многих случаях доверил либо судам общей юрисдикции, либо административным судам рассмотрение всех дел определенной категории, которые раньше попеременно в зависимости от разных критериев относились к подсудности обоих этих видов судов. В результате стали возникать ситуации, когда по спору с участием администрации, действующей в рамках своих традиционных полномочий, компетентным мог оказаться судья общей юрисдикции. Примерами этому являются споры, связанные с дорожно-транспортными происшествиями[23], несчастными случаями в школе[24] или споры в сфере конкуренции[25].

Наконец, когда нормативно-правовые акты ничего не предусматривают, сами судьи должны определить соответствующую сферу своей компетенции. Так, например, в части компетенции административных судов Государственный совет Франции и Трибунал по конфликтам, руководствуясь научными трудами, постарались выделить некое количество критериев, роль и важность которых со временем менялись. Говоря схематично, двумя фундаментальными критериями, каждый из которых на протяжении многих лет либо становился исключительным, либо всего лишь дополнял другой, являются критерий публичной службы и критерий публичной власти[26]. Важность и того и другого то уменьшалась, то увеличивалась в зависимости от исторического периода и предмета регулирования.

Помимо этого начиная с конца XIX в. практика как административных судов, так и судов общей юрисдикции была направлена на то, чтобы определить четкие границы компетенции каждой из судебно-юрисдикционных систем. Но в такой ситуации периодически неизбежно возникали некоторые «бои за территорию», провоцируя феномен подъемов и спадов, безусловно, крайне негативно сказывающийся на тяжущихся, которые вынуждены претерпевать изменения подходов в судебной практике, иногда противоречивые или противоположные.

Это особенно ярко проявилось в случае с теорией «вопиющего произвола». Изначально задуманная для того, чтобы дать возможность судье общей юрисдикции пресекать действия администрации в ситуации, когда она чрезвычайно грубо нарушает закон, посягая на право собственности или на одну из фундаментальных свобод, данная теория, отступающая от общих принципов разделения полномочий между административно-судебными и судебными органами, стала подвергаться чрезмерно широкому толкованию и крайне экспансионистскому применению со стороны судов общей юрисдикции, которые, казалось, решили завоевать новую область компетенции, основанную на ст. 66 Конституции Франции. Новое определение, данное этому понятию в 2013 г. Трибуналом по конфликтам, позволило покончить с подобным положением дел.

Таким образом, как можно заметить, невзирая на различные варианты решения проблемы, существующие во французском праве, система распределения судебно-юрисдикционных полномочий между административными судами и судами общей юрисдикции функционирует неидеально. Эта и так небезупречная ситуация становится ко всему прочему еще более тревожной в двух отличающихся друг от друга случаях.

Встречаются ситуации, когда перед судьей возникает вопрос законности, решение которого необходимо для разрешения спора, но который относится к компетенции другой судебно-юрисдикционной системы. Речь идет, например, о случае, когда судья общей юрисдикции, рассматривающий неуголовное дело[27], сталкивается с проблемой законности административного акта по делу, которое он принял к производству в полном соответствии с правилами подсудности. В данной ситуации, несмотря на связанное с этим иногда очень значительное затягивание срока судопроизводства, первый судья должен приостановить производство по делу и направить запрос другому судье для решения возникшего вопроса. Эта процессуальная форма направления дела из одного суда в другой известна под наименованием «процедура разрешения преюдициальных вопросов»[28]. Иными словами, мы сталкиваемся с тем, что судья общей юрисдикции вынужден обращаться за решением подобных вопросов к административному судье (или наоборот), дабы иметь возможность разрешить спор после того, как он получит ответ административного судьи.

Встречаются ситуации, когда между судьей общей юрисдикции и административным судьей возникает спор либо потому, что оба считают себя компетентными рассматривать то или иное дело (спор о подсудности в позитивном смысле), либо потому, что ни один из них не считает себя компетентным его рассматривать (спор о подсудности в негативном смысле). В последнем случае решение необходимо найти еще и для того, чтобы избежать ситуации отказа в правосудии. Именно для преодоления такого рода проблем и существует Трибунал по конфликтам, окончательно учрежденный Законом от 24 мая 1872 г. Он состоит из равного количества членов Кассационного суда Франции и Государственного совета Франции. Трибунал по конфликтам призван определять, кто должен рассматривать соответствующее дело в случае возникновения спора о подсудности между судом общей юрисдикции и административным судом. Решения Трибунала по конфликтам, таким образом, крайне важны, так как они позволяют регулировать судебно-юрисдикционный дуализм и дают возможность тяжущимся добиваться рассмотрения их дела судом без риска отказа в правосудии. Тем не менее само существование Трибунала по конфликтам и регулярность, с которой он вынужден рассматривать соответствующие споры, свидетельствуют о дисфункциях судебной системы в ущерб гражданам, причем единственной причиной данных дисфункций является исключительно судебно-юрисдикционный дуализм.

Приведенные примеры отражают тот факт, что французский судебно-юрисдикционный дуализм, каким бы совершенным он ни был, далеко не всегда соответствует интересам тяжущихся. Последним часто бывает трудно определить компетентного судью, не говоря уже о перспективе затягивания судопроизводства, когда возникает спор о подсудности или всплывает преюдициальный вопрос. Судебно-юрисдикционный дуализм в этом смысле порождает сложные ситуации, иногда совершенно непонятные для обывателя. Необходимо добавить, что в глазах многих французов административный судья – это прежде всего судья, защищающий администрацию, которой он благоволит, часто в ущерб интересам частных лиц и предприятий. Следовательно, этот дуализм по многим позициям еще нуждается в совершенствовании, в силу чего появляется много предложений, которые направлены на устранение отмеченных недостатков. Два из них недавно были реализованы. Вкратце остановимся на них в заключение.

Прежде всего было реформировано производство в Трибунале по конфликтам, с тем чтобы усилить его паритетный характер и позволить этому Трибуналу быстрее разрешать споры о подсудности между административными судами и судами общей юрисдикции[29].

Затем с подачи Трибунала по конфликтам[30] была упрощена процедура рассмотрения преюдициальных вопросов. Отныне в случае, когда перед судом общей юрисдикции или административным судом встает вопрос, который по общему правилу относится к компетенции другой судебно-юрисдикционной системы и решение которого необходимо для разрешения дела, суд, к чьей подсудности относится дело в целом, вправе не обращаться за разрешением преюдициального вопроса при условии, что этот вопрос может быть без затруднений решен путем применения устоявшейся судебной практики, выработанной другой судебно-юрисдикционной системой. Например, суд общей юрисдикции может сам решить вопрос о законности административного акта, который по общему правилу относится к компетенции административного суда, обращаясь к устоявшейся судебной практике, выработанной административными судами.

Эти две реформы, конечно, не избавляют от всех трудностей, с которыми сталкиваются граждане, оказавшиеся перед «развилкой» судебно-юрисдикционного дуализма. Но нельзя не отметить, что они идут в правильном направлении, хотя, наверное, и выглядят чрезмерно скромными. Периодически доктрина предлагает и другие решения, которые являются уже гораздо менее скромными. Самое радикальное из них состоит в упразднении административных судов и создании в рамках судов общей юрисдикции специализированных коллегий для рассмотрения административных споров. Тогда мы приблизимся к модели административной юстиции, существующей в России, которая к тому же отказалась в 2014 г. от своего варианта дуализма (суды общей юрисдикции и арбитражные суды)[31]. Менее радикальное предложение, которое некоторые выдвигают, заключается во внедрении того, что можно назвать механизмом «единой входной двери» или «одного окна», позволяющим более не возлагать на тяжущихся бремя определения компетентного судьи. Избавленным от этой необходимости истцам надо будет лишь направить свой иск в единую специальную службу, обязанностью которой станет распределение исков между двумя судебно-юрисдикционными системами. При этом судья, в чье производство попало дело, не сможет ставить под сомнение сделанный указанной службой выбор.

Надо признать, что все эти предложения в настоящее время остаются нереальными, так как судебно-юрисдикционный дуализм слишком сильно укоренился в юридическом поле Франции, чтобы подвергаться столь серьезным потрясениям. Необходимые упрощения будут, разумеется, произведены, но исключительно путем точечных законодательных реформ и развития судебной практики. И это должно быть сделано в интересах участников процесса и наилучшего отправления правосудия.