Читать книгу Сотрудничество в публичной политике и управлении - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 5

В современной политической науке наблюдается тенденция поиска новой модели государственной политики и управления после финансового кризиса 2008–2010 гг., а также в условиях неопределенности и усложнения социальных преобразований. Ясно, что возрождение государства должно осуществляться с использованием новых методов и форм деятельности. Насущной задачей в этом отношении является объединение многих аспектов управления в концепции управления, основанного на участии и сотрудничестве. Сложность и неопределенность повышают важность целостного подхода в управленческой деятельности, что соответствует концепции управляемости на основе сотрудничества (партисипаторная управляемость). Актуальной задачей становится изучение новых моделей управляемости государством, связанных с участием, чувствительностью, подотчетностью, которые охватываются понятием «способности управления». Следует согласиться с тем, что «хорошее управление, в котором правительства подотчетны гражданам, а люди находятся в центре развития, имеет большое значение для создания способностей, предоставления возможностей, для обеспечения прав людей. Способности управления имеют значение в гораздо более конкретном смысле, тогда как роль государства несколько более абстрактна (курсив мой. – Л. С.)» [Nayyar, 2006, p. 829].

Партисипаторная управляемость в условиях неопределенности состоит из трех составляющих: 1) управляемость как способность государства быть открытым перед обществом для повышения конкурентоспособности в мире;

2) управляемость как постоянная координация государственно-гражданской ответственности за общественные интересы и их удовлетворение в публичном пространстве в процессе разработки и реализации партисипаторной публичной политики; 3) управляемость как предоставление справедливых политических институтов для улучшения качества жизни.

В целом «управляемость демонстрирует разнообразие профилей, динамик и сложности в зависимости от сочетания государственного и частного управления на их интенциональном и структурном уровнях» [Kooiman, 2010, p. 204]. Партисипаторная управляемость коррелирует с конкурентным состоянием и суверенитетом государства как его способности координировать активность государственных органов с деятельностью негосударственных акторов. Государство выступает в качестве государственного органа и должно постоянно вести переговоры с координируемым сообществом. Все это демонстрирует партисипаторный характер публичной управляемости. В таком смысле «партисипаторное демократическое развитие может устранить барьеры в политической, экономической и культурной сферах. Недостаточно демократизировать только государство, также крайне важно демократизировать экономику. Демократизация лишь узко определенной политической сферы без демократизации экономики остается уязвимой для плутократического и потребительского подрыва демократии. Мудрая, социализированная экономика под руководством недемократического государства была бы просто еще одним видом авторитаризма. Партисипаторное развитие зависит от вовлечения широких коммуницирующих сообществ» [Schulz, 2015, p. 265].

Эффективность государственной политики – это сумма факторов, которые важны как для достижения ее результатов, так и для политической линии, выдвигаемой правительством. Действительно, «лица, ответственные за принятие решений, несут ответственность не только за прямые результаты, но и за разработку разумного подхода к их достижению – они должны иметь возможность показать, как их предлагаемые планы / политика / действия способствуют обеспечению реализации более широких целей и приоритетов. Другими словами, ожидается, что они разработают основы управления, основанные на фактических данных и результатах, которые четко определяют цели» [Swanson et al., 2014, p. 6].

Cледует обратить внимание на три основные парадигмы социальной политики, которые связаны с экономическим развитием. Кейнсианская парадигма предусматривает экономический рост в результате роста спроса, определяемого доходами. В данном случае социальная политика носит характер поддержки доходов и защиты занятости. Для отношений между государством и обществом корпоративизм более развит. Неолиберальная политика отрицательно связана с ролью социальной деятельности государства и основана на идее коммодификации человеческого труда. Здесь представительная либеральная демократия – это аффективный политический режим. Социальная политика предполагает характер накладных расходов. Для инклюзивного развития более подходит еще и парадигма «социальная политика как продуктивная инвестиция». Эта социальная политика требует участия государства и демократии с тесными связями между правительством, бизнесом и гражданами.

Если в 1990–2005 гг. административные реформы во всех странах мира ориентировались преимущественно на экономический подход, выраженный в новом государственном менеджменте, то в течение последних десяти лет произошла существенная трансформация подходов и принципов административной трансформации государства, позволяющая повысить уровень его управляемости и конкурентоспособности. Управляемость государства сегодня понимается как система его институциональных способностей, позволяющих обеспечить стабильную, качественную и отзывчивую организацию для безопасности, удовлетворения публичных услуг, состоятельности и справедливости экономического роста. Общие подходы и принципы можно описать следующим образом:

– политико-административное управление выступает производительным трудом, т. е. влияет на устойчивый экономический рост и развитие (управляемость есть фактор развития);

– конкуренция между правительственными структурами нарушает единое политическое пространство государственного управления (объединенное управление);

– стратегическое управление (взгляд в будущее) является необходимым, нельзя жить сегодняшним днем;

– вызовы и риски следует предусматривать заранее (движение от реактивной к проактивной политике), а не только реагировать на них;

– публичные деньги имеют как качественные (ценность публичных денег), так и количественные параметры;

– сокращение затрат на социальные нужды, вызванное факторами финансового кризиса, не должно сопровождаться снижением количества и качества социальных услуг. Его можно добиться структурными трансформациями в управлении и социальными инвестициями, работающими на развитие (инвестиционная социальная политика);

– граждане являются участниками выработки государственной политики, а не только потребителями государственных услуг;

– критерии оценки эффективности государственного управления нужно использовать, если они полезны для развития (не отчеты, а стимулы).

Отсюда – вполне прагматические требования административных реформ, которые выражаются в формировании стратегического и быстрого (fragil) правительства. В докладе, подготовленном Директоратом по публичному управлению и территориальному развитию ОЭСР, выдвинуты следующие предложения по проведению административных реформ на основе имеющегося опыта в ряде развитых и развивающихся стран, в соответствии с которыми необходимы:

– создание небольших основных министерств, способных сосредоточить внимание на анализе и оценке;

– развитие инициатив, идущих от перекрестных министерств;

– объединение исполнительных органов (горизонтальная интеграция);

– интеграция регулирующих и надзорных подразделений (инспекции), работающих на основе оценки рисков;

– концентрация на стандартной настройке оперативного управления (финансы, внутренний аудит, закупки, ИКТ и т. д.) в одном или двух министерствах;

– бюджетирование на основе реализации долговременных политических задач, выходящих за рамки электоральных циклов, а также обеспечение обратной связи для информирования разработчиков политики следующего поколения;

– акцент на использовании прозрачности государственного управления, способного отвечать на запросы граждан, а также развитие системы горизонтальной подотчетности [Supreme…, 2015, p. 14].

Указанные предложения вписываются в общую концепцию формирования публичного управления нового поколения, которое будет отвечать потребностям роста не только эффективности, но и стратегической активности.