Читать книгу Сотрудничество в публичной политике и управлении - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 7

В целях совершенствования политического управления необходимо налаженное взаимодействие между субъектами политики, которыми являются государственные институты, принимающие решения, организации и группы, продвигающие свои интересы, а также граждане, выражающие собственную позицию относительно обсуждаемых тем. Наиболее органичная связь между данными субъектами возникает в условиях демократии – такой политической системы, «при которой существенная часть общества принимает участие в процессах, определяющих действия правительства» [Мюллер, 2015, c. 27].

Однако демократическая система не способна решать проблемы в интересах общества, если само общество не станет актором, а будет индифферентно наблюдать за работой избранного им правительства, занимаясь собственными делами. Еще французский мыслитель А. Токвиль справедливо подметил, что, находясь под опекой, граждане «успокаивают себя тем, что опекунов своих они избрали сами. Каждый отдельный гражданин согласен быть прикованным к цепи, если он видит, что конец этой цепи находится в руках не одного человека и даже не целого класса, а всего народа» [Токвиль, 2000, c. 496]. В то же время, когда граждане, освободившись из-под опеки, способствовали благополучию общества, они тем самым повышали собственное благосостояние. В этом отношении демократия является режимом, наиболее подходящим для вовлечения граждан в публичность.

В деле вовлечения в публичность представляется актуальной точка зрения австрийско-американского экономиста Д. Мюллера относительно качества демократии, которое «зависит от качества ее граждан – от того, насколько они разбираются в общественных вопросах, насколько готовы активно участвовать в политическом процессе и, если необходимо, рисковать жизнью и личной свободой ради защиты демократических институтов» [Мюллер, 2015, c. 40]. Конечно, трудно не согласиться с тем, что образованный, сознательный электорат с общими интересами, ощущением единой идентичности и преданностью обществу составляет основу успешных демократий» [Мюллер, 2015, c. 31].

Поэтому актуальным является рассмотрение процесса совершенствования взаимосвязи политики и управления через посредство новых механизмов, касающихся коммуникации общества и власти.

Представительство интересов различных слоев населения выступает важнейшим компонентом принятия политических решений. Представительная форма демократии заключается в учете мнения народа не только при проведении выборов, но и в повседневной жизни. Парламентарии представляют народ или, как образно пишет Ф. Манов, «представляемые живут в своих представителях и действуют через их посредство» [Манов, 2014, c. 77]. Согласованность пожеланий общества и действий власти не носит обязательного характера, но оставляет возможность народу влиять на принимаемые решения. В то же время у народных избранников сохраняется относительная свобода действий.

Для снижения возможной протестной активности необходимы были новые формы коммуникации с обществом, актуализация диалогового формата взаимоотношений между политическими институтами и гражданами. Одним из принципов представительного правления, согласно Б. Манену, является управление посредством обсуждения. Обсуждение, с точки зрения французского философа, – «это не процедура принятия решения, но способ оценки, тщательного исследования и испытания государственных решений» (цит. по: [Landemore, 2007]). Создание соответствующей атмосферы высказывания мнений, реакция властей на результаты обсуждения актуальных проблем, возможность корректировки неудавшегося, с точки зрения общества, представительства – проблемы, решаемые современными политическими системами.

Представительство в органах власти должно отражать, по выражению П. Розанваллона, «всю анатомию общества» (цит. по: [Манов, 2014, с. 100]). Но так как обязанности представителя – политические, то под репрезентативностью следует понимать представительство именно тех или иных идей, востребованных в обществе, а не конкретных слоев населения. Поэтому представительство предполагает постоянную сверку с избирателями и обществом в целом относительно доминирующих ценностей и идей. Без такой связи оно теряет смысл, так как парламентарии начинают представлять только самих себя в отрыве от общества.

Одной из современных практик, включающей открытый дискурс и общественные обсуждения актуальных проблем политического и социально-экономического развития, является делиберативная демократия, фокусирующаяся на роли общественных дискуссий в принятии решений и открытости коммуникативного пространства. Обращение к делиберативной политике в западных странах стало следствием растущего отчуждения гражданина от власти, монополизации процесса принятия государственных решений, потребности к совершенствованию системы представительной демократии.

Американский политолог Дж. Бессет определяет делиберативный процесс как «обсуждение по существу государственной политики» [Бессет, 2011, c. 5], а делиберативную демократию – как «правление путем взвешенных и обоснованных решений граждан» [Бессет, 2011, c. 14]. Делиберативный процесс осуществляется в рамках публичной политики, в которой участники стремятся убедить друг друга в принятии тех или иных решений.

Главные черты делиберативной демократии выделил Дж. Коэн: эта демократия выступает как действующая и независимая ассоциация; члены ассоциации строят свою деятельность в рамках создаваемых ими институтов; ассоциация является плюралистической; делиберативные процедуры рассматриваются как источник легитимности; члены ассоциации признают друг у друга способность к делибералиции – публичному обмену разумными суждениями [Kohen, 2006, p. 161–162].

Концепция делиберативной демократии развивалась европейскими обществоведами Ю. Хабермасом и Ш. Муфф [Хабермас, 2001; Муфф, 2004], которые акцентировали внимание на обсуждении, убеждении, аргументации, поиске компромисса и достижении согласия, которое отвечало бы требованиям как рациональности, так и демократической легитимности.

Повышению качества демократии способствует совершенствование формы политического участия, реализуемой через модель, названную американским политологом Д. Хелдом совещательной демократией, которая базируется на идеях делиберации. По мнению Д. Хелда, в демократической теории должен быть осуществлен перенос внимания с макрополитических институтов на различные контексты гражданского общества, которые могут как препятствовать, так и способствовать обсуждению и дебатам [Хелд, 2014, c. 386].

Важнейшим критерием убедительности доводов, которые необходимо учитывать при выработке политики, является трансформация частных предпочтений посредством их проверки мнением общественности. Сторонники данной модели демократии стремятся создать средства для рассмотрения мнений об общих проблемах через налаживание совещательного процесса. Политические решения должны соответствовать стандартам объективности, включающим в себя оценку предложений, открытость и широту обсуждения, а также принятие решения исходя из всех точек зрения. Механизмы совещательной демократии охватывают различные диалоговые формы и практики: совещательные опросы, дни обсуждения, гражданские жюри, расширяющие механизмы ответной реакции и гражданской коммуникации, реформу гражданского образования, а также общественное спонсирование гражданских групп и ассоциаций, стремящихся к участию в совещательной политике. Таким образом, принципом обоснования совещательной демократии выступает «взаимная аргументированность» политических решений, являющаяся легитимной основой для поиска коллективных проблем [Хелд, 2014, c. 417]. Суть спора относительного данной модели демократии сводится к тому, должен ли принцип совещательности как процесс принятия решений занять место мажоритарного голосования, результаты которого обязательны для выполнения всеми гражданами, в том числе несогласными с принятым решением.

Анализируя перемены, происходящие в мире, Д. Хелд полагает, что в будущем получит востребованность модель демократической автономии, суть которой заключается в способности людей осуществлять свободный выбор, определять и обосновывать собственные действия, самостоятельно принимать те или иные обязательства и обладать необходимыми условиями для политической свободы и равенства [Хелд, 2014, c. 436]. Реализация принципа автономии потребует создания системы коллективного адекватного принятия решений, позволяющего гражданам участвовать в различных формах обсуждения и реализации жизненно важных политических проблем. Этим целям может служить двойная демократизация, связанная с взаимозависимой трансформацией государства и гражданского общества в соответствии с теми глобальными переменами, которые происходят в современном мире. Демократическая автономия, следовательно, создает такие условия существования, в которых люди являются свободными и равными в процессе дискуссий об условиях их собственной жизни до тех пор, пока не превратят данную систему в систему отрицания прав других.

Еще об одной формирующейся модели демократии пишет английский и австралийский политолог Дж. Кин. Он называет ее мониторной, или мониторинговой, демократией. Необходимость актуализации нового типа демократической политики аргументируется утратой значения таких классических демократических форм, как выборы, политические партии, парламенты. Возникает потребность во внепарламентских механизмах контроля власти, которые осуществляли бы мониторинг деятельности политических институтов и принимаемых решений. В самых разных областях – в местных, национальных и наднациональных (как в ЕС) правительствах, в мире бизнеса, в НПО и сетевых структурах – институты, осуществляющие власть, подвержены мониторингу и общественной критике.

Модель мониторинговой демократии предложил американский исследователь М. Шадсон. Развитию этого концепта Дж. Кин посвятил свою работу [Keane, 2009].

В условиях мониторинговой демократии контроль власти может осуществляться независимыми организациями публичной сферы, которые действуют как в правительственных структурах, так и в рамках гражданского общества, а также в трансграничных зонах, подчиненных государству или корпорациям. Мониторинговые механизмы являются либо долговременными, либо кратковременными институтами. Как отмечает Дж. Кин, «отличительной чертой мониторинговой демократии является то, что потенциально все области социальной и политической жизни могут подвергнуться общественному контролю и досмотру, причем не только со стороны стандартных структур представительной демократии, но и со стороны всего комплекса непартийных, непарламентских и часто неизбранных органов, действующих в границах территориальных государств, ниже этих границ и за их пределами» [Кин, 2015, c. 112]. В результате изменяется динамика самоуправления, ослабляется власть выборов, партий и парламентов над жизнью граждан. Независимые контролеры власти оказывают все большее воздействие на принятие решений правительственными и парламентскими институтами, корректируя их программы в интересах общества.

Необходимость в осуществлении мониторингового контроля подтверждается несовершенством современных наднациональных институтов. Новые технологии в совокупности с формированием наднациональных управленческих структур приводят к нарушению баланса между ветвями власти. Так, в Европе возник миф технического правления – правления экспертов по финансам, которое входит в противоречие с представительным правлением, ответственным перед своими избирателями.

Профессор Колумбийского университета Н. Урбинати полагает, что одно из ключевых понятий современной теории демократии – демократический космополитизм – возникло в рамках утопического проекта сторонников единой Европы, по замыслу которых распространение демократических ценностей за пределы национальных границ должно обеспечить защиту демократии и управление экономической глобализацией [Урбинати, 2014]. Однако в данном проекте обнаруживается существенный изъян: происходит доминирование исполнительной власти, которая без какого бы то ни было демократического контроля реализует управленческие функции. Сложившуюся систему принятия решений в Евросоюзе Урбинати называет «просвещенным деспотизмом», который характеризуется расширением полномочий бюрократии и отсутствием механизмов, обеспечивающих подконтрольность политических органов обществу. По ее мнению, современная демократия должна быть политической системой, которая «основана на рассредоточении власти и … порождает такое рассредоточение; оно допускает формулирование множества политических решений, из которых граждане делают выбор» [Урбинати, 2016, c. 422–423].

Радикальный вариант демократического правления в виде прямой демократии в современных обществах встречается не часто. Так, опыт современных Швейцарии, Лихтенштейна, Италии, Германии, США, Уругвая, Словении свидетельствует о том, что прямая демократия, непосредственно осуществляемая народом, может быть достаточно эффективной.

В современном мире полноценная прямая демократия встречается только на уровне местного самоуправления, однако в ряде стран наработан опыт полупрямой демократии, когда власть разделяется между народом и его представителями. При полупрямой демократии народ избирает депутатов в парламент, при этом у него остается право вето на решения, которые ему не нравятся. На практике механизм реализации народовластия включает составление петиции против закона, принятого представительным органом власти. Если петицию подписывает необходимое количество человек (в Швейцарии – 50 тыс., в Италии – 500 тыс. человек), то автоматически это приводит к проведению референдума. В ряде стран (например, в США) по некоторым вопросам проведение референдума является обязательным. При полупрямой демократии народ может выдвигать закон, если будет признано, что государственные институты не предпринимают действий для решения проблем, волнующих граждан. Следовательно, при полупрямой демократии законодательная власть делится между парламентом и народом, однако в случае возникновения конфликта между ними решающее слово принадлежит народу.

Существуют также механизмы внедрения прямой демократии в исполнительную власть. Так, в большинстве швейцарских кантонов проводится финансовый референдум, когда на обсуждение выносятся все траты определенного размера, что является эффективным инструментом ограничения роста бюджетных расходов.

Возможны элементы прямой демократии и в судебной власти, когда избранные народом судьи могут быть отстранены от должности народом до истечения срока полномочий. То же касается и должности губернатора – при достижении определенного числа голосов при сборе подписей за лишение права полномочий главы региона вопрос о доверии губернатору выносится на общенародный референдум.

Сторонник прямой демократии французский политик и экономист И. Бло считает, что, «обеспечивая контроль над делегатами, привлекая больше информации, усиливая конкуренцию и максимально повышая ответственность, прямая демократия привносит в механизм принятия политических решений больше разумности» [Бло, 2015, c. 192], поэтому у нее есть все шансы распространиться в будущем.

Таким образом, в современные управленческие практики внедряются демократические механизмы, которые модифицируются в соответствии с происходящими в мире переменами. Вектор таких изменений очевиден: ввиду низкой эффективности институтов представительной демократии необходимы учет мнения граждан, согласование политических решений с институтами гражданского общества и мониторинговыми структурами, предоставление права вето народу на решения, принимаемые государственными и муниципальными институтами, если они противоречат общественным интересам. В этом отношении важным выступает принцип вовлечения в публичность.