Читать книгу Современные правовые векторы развития климатической политики: опыт России и зарубежных стран - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 6

Егорова М. А.

Политика государства в эколого-климатической сфере значительно связана с социально-экономическими условиями и с трансформацией ключевых государственных институтов.

Общие меры государственного регулирования эколого-ориентированных процессов подразделяются на два типа. Первый тип – меры по повышению ответственности юридических и физических лиц за нарушение экологического законодательства в условиях инновационного развития. Второй тип – меры по повышению заинтересованности юридических и физических лиц в развитии и участии в эколого-ориентированной инновационной деятельности.

Политика России осуществляется в соответствии с приоритетами национальных интересов в соответствии с принятыми на себя международными обязательствами.

В России активизируется законодательная деятельность в части регулирования ресурсосберегающей и экологической сферы. Этот процесс развивается после внедрения на предприятиях «зеленых» технологий, появления «зеленых» секторов экономики, появления новых финансовых инструментов «зеленой» экономики, появление требований к раскрытию информации компаниями «зеленого» сектора.

Учитывая все большую значимость экологических проблем для мироустройства, возникает потребность в формировании подлинно объединительной, недискриминационной природосберегательной и климатической повестки дня, которая стимулировала бы общемировое движение к уменьшению экологического ущерба и сокращению выбросов парниковых газов, а не формировала узкий круг привилегированных стран при минимальном эффекте для изменения климата.

Осуществляя новые законодательные реформы по обращению с отходами, Европа стремится уменьшить глобальное воздействие отходов путем внедрения новых правил ЕС в отношении импорта и экспорта отходов. В европейских странах-членах ОЭСР реализуется стратегия «зеленого» роста[23]. Стратегии зеленого роста уделяют пристальное внимание многим социальным и правовым вопросам, которые возникают как прямые результаты перехода от «коричневой» к «зеленой» экономике как на национальном, так и на международном уровнях. Стратегии «зеленого» роста разрабатывает действенные и гибкие институциональные рамки, чтобы адаптироваться к разным юрисдикциям. Многие страны реализуют антикризисные стратегии с акцентом на «зеленую» экономику, особенно обозначенную проблему, обострила пандемия COVID-19. Законодательство рассматривается неотъемлемым элементом достижения целей устойчивого развития (ЦУР 16 «Правосудие и эффективные институты»)[24].

Стратегия ЕС в области биоразнообразия на период до 2030 г. представляет собой амбициозный долгосрочный план по защите, устойчивому управлению и восстановлению природы, а также обращению вспять деградации окружающей среды путем устранения всех факторов утраты биоразнообразия.

Европейская экологическая политика опирается на принципы предосторожности, предотвращения и устранения загрязнения, а также финансовой ответственности за нарушение экологического законодательства. Принцип предосторожности позволяет быстро реагировать на возможную опасность для здоровья людей, животных или растений или защищать окружающую среду[25]. Принципа предосторожности призван оказать положительное влияние на международном уровне, чтобы обеспечить надлежащую защиту окружающей среды и здоровья. Принцип предосторожности признан различными международными соглашениями, в частности Санитарным и фитосанитарным соглашением (СФС), заключенным в рамках Всемирной торговой организации (ВТО). В 2020 г. принята Стратегия сохранения биоразнообразия до 2030 г.[26]

Европейская экологическая политика основывается на ст. 11 и 191–193 Договора о функционировании Европейского Союза (Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU)[27]. ЕС компетентен действовать во всех областях экологической политики, таких как загрязнение воздуха и воды, управление отходами и изменение климата. Объем действий ЕС ограничен принципом субсидиарности и требованием единодушия в области налоговых вопросов, городского и сельского планирования, землепользования, количественного управления водными ресурсами, выбора источников энергии и структуры энергоснабжения[28].

Интеграция экологических проблем в другие области политики ЕС стала важной концепцией европейской политики, поскольку она впервые возникла по инициативе Европейского совета, состоявшегося в Кардиффе в 1998 г. В последние годы интеграция экологической политики достигла значительного прогресса, например, в область энергетической политики, что отражено в параллельной разработке пакета ЕС по климату и энергетике или в Дорожной карте перехода к конкурентоспособной низкоуглеродной экономике к 2050 (Roadmap for moving to a competitive low-carbon economy by 2050).

Единый европейский акт 1987 г. ввел новый «Экологический титул» (Environment Title), который обеспечил первую правовую основу для общей экологической политики, направленной на сохранение качества окружающей среды, охрану здоровья человека и обеспечение рационального использования природных ресурсов. Амстердамский договор (1999 г.) установил обязанность интегрировать охрану окружающей среды во все секторальные стратегии ЕС с целью содействия устойчивому развитию. «Борьба с изменением климата» (Combating climate change) стала конкретной целью Лиссабонского договора (2009 г.), как и устойчивое развитие в отношениях с третьими странами. Правосубъектность теперь позволяет ЕС заключать международные соглашения.

Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо)[29] и Протокол о стратегической экологической оценке (Протокол по СЭО) – основополагающие документы по организации экологического контроля и аудита в ЕС[30]. Конвенция включает Принцип 19 Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию. Он применяется к видам деятельности, например, нефтеперерабатывающие заводы, аэропорты, тепловые и гидроэлектростанции и ветряные электростанции, дороги, железные дороги, трубопроводы большого диаметра для транспортировки нефти, газа или химикатов. В соответствии с принципами предосторожности и предотвращения требуется, чтобы неблагоприятное воздействие на окружающую среду предвиделось и принималось во внимание на раннем этапе планирования деятельности в целях предотвращения/смягчения и мониторинга их значительного неблагоприятного трансграничного воздействия на окружающую среду.

В России этот шаг был сделан в 2000 г., когда в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (далее – Положение, 2000 г.), был введен термин «Национальная процедура оценки воздействия на окружающую среду». Национальная процедура оценки возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду – проведение оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и экологической экспертизы документации, обосновывающей намечаемую хозяйственную и иную деятельность (Положение, 2000 г.). В 2021 г. утратил силу приказ Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372, утверждающий Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации в связи с изданием приказа Минприроды России от 01.12.2020 № 999 «Об утверждении требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду». В новых Требованиях приводится только описание, что входит в материалы ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду). Основные принципы ОВОС – научной обоснованности, презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Общественность обязательно должна участвовать в процедуре ОВОС. При подготовке материалов ОВОС заказчик (исполнитель) исходит из необходимости предотвращения и (или) уменьшения возможных негативных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий в случае реализации планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности

Согласно ст. 32 ФЗ «Об охране окружающей среды», оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей[31]. В ст. 1 № 7-ФЗ вводится понятие «оценка воздействия на окружающую среду» как вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления[32].

В Германии с 1994 г. защита окружающей среды закреплена в качестве национальной цели в ст. 20а Конституции Германии. Защита окружающей среды и устойчивое развитие получили конституционный статус. Все государственные органы – законодательные, исполнительные и судебные – должны «помнить также об ответственности перед будущими поколениями» и «защищать естественные основы жизни и животных». Соответственно, с обновленной в 2016 г. Национальной стратегией устойчивого развития Германии все федеральные органы обязаны включаться в реализацию целей устойчивого развития и содействовать экологически безопасному будущему.

Загрязнение воздуха является ключевой проблемой охраны окружающей среды в промышленно развитых странах с высокой плотностью населения, таких как Германия. Основными источниками загрязнения атмосферного воздуха являются промышленные предприятия, дороги и воздух, движение, а также бытовое отопление. За последние десятилетия контроль качества воздуха привел к значительному снижению загрязнения воздуха. Тем не менее, по-прежнему существует потребность в улучшении, например, в отношении выбросов NO₂ (оксидов азота) в результате дорожного движения или выбросов аммиака в сельском хозяйстве.

Важнейший акт в Германии, касающийся контроля качества воздуха – Федеральный закон о контроле за выбросами (Bundes Immissions schutzgesetz, BImSchG)[33]. Области регулирования BImschG: контроль за выбросами, связанными с предприятиями: Положения о создании и деятельности промышленных компаний (§ 4–31a); контроль за выбросами, связанный с продуктами: требования к производству и качеству определенных продуктов для защиты от вредного воздействия на окружающую среду, например, качество топлива (§ 32–37f); контроль выбросов, связанных с дорожным движением: состояние и работа транспортных средств, а также ограничения движения (§ 38–43), защита некоторых районов от загрязнения воздуха и шума, особенно городских районов.

Европейское агентство по окружающей среде (European Environment Agency)[34] уполномочено создавать сеть наблюдения за окружающей средой в странах ЕС, помощь странам в разработке и реализации экологической политики. Оно не осуществляет контрольных функций, а формирует единое информационное пространство по экологической политике. в настоящее время включает в себя семь европейских тематических центров (ETCs): по загрязнению воздуха, транспорту, шуму и промышленному загрязнению (ETC/ATNI); по биологическому разнообразию (ETC/BD); о последствиях изменения климата, уязвимости и адаптации (ETC/CCA); по смягчению последствий изменения климата и энергетике (ETC/CME); на внутренних, прибрежных и морских водах (ETC/ICM); по городским, земельным и почвенным системам (ETC/ULS); по отходам и материалам в зеленой экономике (ETC/WMGE).

В странах Европейского Союза используют множество инструментов охраны окружающей среды и осуществления экологического контроля. Основную роль играют инструменты регулирования и планирования[35], однако введение экономических стимулов и ответственности за ущерб окружающей среде и природопользованию эффективны для экологически безопасного поведения и содействия перехода к зеленому росту во всех европейских странах.