Читать книгу Система органов публичной власти. Сборник научных работ. Том III - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 4

Всемерное углубление и расширение демократических принципов организации и деятельности Советов депутатов трудящихся составляет важную закономерность развития политической системы советского общества. В речи на предвыборном собрании избирателей 12 июня 1970 г. Л. И. Брежнев отмечал: «Партия, ее Центральный Комитет будут и впредь постоянно заботиться о том, чтобы еще выше поднимать роль и значение Советов…». Одним из направлений этого процесса является дальнейшее совершенствование форм и процедуры деятельности советских представительных органов.

Значение процедуры деятельности представительных органов и пути ее совершенствования. Социалистическая сущность представительных органов власти обусловливает подлинно демократические формы их деятельности. В свою очередь, форма содействует раскрытию содержания деятельности, полному выявлению сущности Советов. Однако форма не следует автоматически за содержанием. Она требует специальной заботы о ее развитии и совершенствовании. Должное внимание к форме способствует более активному проявлению ее служебной роли как эффективного средства раскрытия характерных черт и преимуществ Советов.

За последние годы проведены важные мероприятия по развитию демократических форм деятельности Советов. Принято немало нормативных актов, регламентирующих организацию работы представительных органов. Расширилась практика использования разнообразных форм, способствующих раскрытию представительной природы Советов. В частности, шире стали применяться запросы депутатов, отчеты Советов, исполкомов, депутатов перед избирателями, право отзыва избирателями депутатов, не оправдавших доверия избирателей. На современном этапе коммунистического строительства предъявляются новые требования к формам деятельности представительных органов. «Жизнь, потребности общества диктуют необходимость подходить к оценке работы Советов, как и всех других организаций, с более высокими критериями, с позиций сегодняшнего, а не вчерашнего дня», – подчеркнул Л. И. Брежнев в речи на предвыборном собрании.

Дальнейшее совершенствование процедуры деятельности Советов должно соответствовать неуклонно возрастающей политической активности народа, обеспечивать целесообразные формы ее учета и выражения. В связи с этим более серьезное внимание к вопросам форм, процедуры работы Советов становится насущной необходимостью. Процедура и регламент деятельности представительных органов призваны выполнять важную роль в активизации работы депутатов, эффективном использовании ими своих прав и обязанностей.

Одним из основных мероприятий в этой области должно явиться восполнение пробелов в законодательной регламентации процедуры: разработка и принятие регламента Верховного Совета СССР, регламентов Верховных Советов большинства союзных и автономных республик (такие регламенты действуют сейчас в Латвийской, Литовской, и Узбекской союзных республиках). Обоснованы высказываемые в литературе предложения о расширении конституционного закрепления форм деятельности Советов (путем включения в Конституции норм О ПОСТОЯННЫХ КОМИССИЯХ, о субъектах законодательной инициативы и др.). В законодательстве не урегулированы в должной мере правовое положение депутатов, процедура принятия наказов избирателей, внесения запросов, проведения отчетов депутатов и многие другие вопросы.

Нормативная регламентация процедуры деятельности Советов имеет целевое назначение – она оказывает направляющее воздействие на эту деятельность. Вместе с тем предпосылкой успешной деятельности Советов является не только широкая законодательная регламентация процедуры, но и эффективность правового регулирования.

Расширение практики применения правил процедуры, закрепленных в законодательстве, составляет важное условие активизации работы депутатов, повышения действенности контроля Советов за их исполнительными органами. Это относится, в частности, к осуществлению права запроса, права внесения предложений по повестке дня сессии, права выставления группой депутатов содокладчика и др. Такие нормы призваны не только обеспечивать выражение депутатской активности, но и содействовать ее пробуждению.

Совершенствование процедуры деятельности Советов предполагает, как правовое регулирование, так и целый ряд практических (организационных и прочих) мероприятий, способствующих широкому использованию и применению соответствующих правовых норм. Следует, однако, оговорить, что необходимость активного практического претворения в жизнь правовых норм, регламентирующих процедуру работы представительных органов, не может быть распространена на все без исключений нормы. Некоторые нормы регулируют такие отношения, которые хотя и могут иногда возникать в практике, но в их развитии в обычных условиях нет необходимости в связи с наличием других форм (например, нормы о созыве сессий Советов по требованию не менее одной трети депутатов). Вместе с тем специфический характер применения таких норм не исключает необходимости разработки процедуры их применения, поскольку они представляют собой гарантии ряда важных принципов советской демократии.

Процедуре деятельности советских представительных органов чужды искусственные сложности и запутанные правила парламентской процедуры, характерные для деятельности буржуазных парламентов. Формы и порядок работы Советов отличаются четкостью, простотой, отсутствием формальных предписаний. Это является важным условием, обеспечивающим доступность работы в Советах для многомиллионных масс трудящихся. Однако простота правил процедуры не дает оснований для игнорирования, недооценки их в работе Советов. Правила процедуры деятельности представительных органов имеют далеко не техническое, прикладное значение. Подчеркивая это, Маркс в свое время отмечал, что «ту роль, которую в судах играет судопроизводство, в законодательных органах играют порядок дня и регламент».

Значительный объем проводимой и предстоящей законодательной регламентации, процедуры работы советских представительных органов, важные задачи по совершенствованию практики в этой области определяют актуальность дальнейшего углубленного теоретического исследования форм и порядка деятельности Советов. Это необходимо для того, чтобы оценить эффективность действия всей совокупности форм, способствующих выражению представительной природы Советов, и каждой из них в отдельности, найти не использованные еще резервы и возможности к повышению, их значимости, к выработке новых форм, соответствующих постоянно возрастающей политической активности советского народа, расширению действенного участия масс в управлении государством.

Основные черты процедуры деятельности представительных органов. Природа Советов как представительных органов народа находит свое проявление во всех сторонах их организации и деятельности: в порядке выборов, в их взаимоотношениях с иными государственными органами, в компетенции, в юридической силе их актов. Получает она свое отражение и в организации работы Советов, в конкретных формах их деятельности. Представительный характер Советов, положение депутата как полномочного представителя трудящихся в органах государственной власти предопределяют специфические черты, присущие деятельности Советов:

1. Особый, не свойственный каким-либо другим органам государства сессионный порядок деятельности, который позволяет депутатам не порывать связи со своей основной профессией и с избирателями, быть в гуще масс, активно участвовать в проведении законов в жизнь. Важность сессионной формы деятельности Советов предопределяет детальное правовое регулирование порядка подготовки, созыва, открытия и проведения сессий.

2. Наличие такой специфической формы деятельности, как конституированные Совета: Совет на первой сессии нового созыва проверяет правильность избрания депутатов и на основе доклада мандатной комиссии принимает решение об утверждении или кассации выборов депутатов. До утверждения полномочий депутатов Совет не решает вопросов по существу повестки дня и не проводит голосования. Смысл и назначение этой специфической черты процедуры деятельности представительных органов состоит в обеспечении гарантии правильности выборов депутатов. Конституирование служит также средством необходимого оформления Совета как единого органа.

3. Образование Советами системы внутренних, вспомогательных органов (председатели палат Верховного Совета СССР и их заместители, председатели Верховных Советов союзных и автономных республик и их заместители, постоянные и временные комиссии, советы старейшин). Наличие таких органов является одной из гарантий самостоятельности представительного органа в организации своей работы, возможности осуществлять Хозяйственный контроль за работой исполнительных органов, проявления необходимой, с учетом специфики Представительного органа, инициативы в разрешении и рассмотрении вопросов государственного строительства и. руководства.

4. Подробное регулирование; всех стадий законодательного процесса, имеющее целью обеспечить особую ответственность в разработке законов, обладающих наивысшей юридической силой в системе правовых актов Советского государства.

5. Наличие ряда особых форм, создающих гарантии максимально глубокого и полного выявления воли народа, избирателей в деятельности Советов (институт наказа избирателей, всенародное обсуждение проектов законов, обобщение предложений трудящихся в процессе подготовки к сессиям, отчеты Советов, депутатов и иные формы их связей с избирателями).

6. Широкая система правил, содействующих правильному й полному выражению представительным органом воли народа, избирателей: обеспечение депутатам возможности активно участвовать в работе Совета и его вспомогательных органов (право запроса, обращения, право выдвижения вопросов в повестку дня, ничем не ограниченное право участия в прениях), многочисленные формы контроля избирателей за деятельностью Совета и депутатов, право отзыва депутата и т. п. Важное значение в указанном плане имеет и такая Особенность, присущая деятельности представительных органов, как депутатская неприкосновенность, закрепленная в Конституциях, в законах и Положениях о местных Советах.

7. Особые требования, предъявляемые к гласности деятельности Советов, к публикации материалов об их работе (официальные сообщения, стенографические отчеты и др.).

8. Наличие особых правовых актов – регламентов, в которых определяется внутренняя структура, порядок деятельности Советов и которые принимаются самими представительными органами, а также иных законодательных актов, регламентирующих формы работы Советов, их органов и депутатов.

Этот перечень черт, характеризующих процедуру деятельности Советов, не претендует на исчерпывающую полноту. Однако даже перечисленные черты показывают, что применительно к Советам регламентируются не только основные организационные формы их деятельности, но придается существенное значение и более детальным вопросам порядка их работы, которые для иных органов, не являющихся представительными, не имеют самостоятельной правовой значимости или вообще не существенны.

Для Совета как представительного органа важно не только то, как по существу будет решен тот или иной вопрос его компетенции но и то, как будет при этом гарантировано выявление воли избирателей, учтены их наказы, пожелания и предложения, насколько широко сами они непосредственно и через депутатов будут привлечены к решению вопроса. Такая задача, естественно, не выполняется сама по себе. Большая роль в этом, наряду с практической организаторской работой, проводимой депутатами, комиссиями, исполкомом, принадлежит и правовому регулированию организации и порядка деятельности Советов.

Широкий круг форм, имеющих относительно самостоятельное значение, позволяет говорить об особой процедуре деятельности Советов. Теоретический анализ ее основных черт является одной из важных задач советской государственно-правовой науки. Однако до настоящего времени отсутствуют обобщенные теоретические исследования всего комплекса вопросов, связанных с процедурой, и разрабатываются лишь отдельные ее аспекты. Сам термин «процедура» не введен в литературе в научный оборот и весьма редко применяется к деятельности Советов. Не получило применения и какое-либо другое идентичное понятие, которое объединяло бы аналогичный круг вопросов как объект самостоятельного исследования. Между тем понятие «процедура» достаточно точно отражает содержание целой группы взаимосвязанных вопросов организации работы Советов, и его использование позволяет рассматривать их в комплексе, единстве. Только такой подход может способствовать выявлению эффективности правил процедуры, пробелов в их регламентировании и создать предпосылки для выработки научно обоснованных рекомендаций законодателю.

В литературе для характеристики форм деятельности Советов используются разнообразные термины: формы организационно-массовой работы, организационно-правовые формы деятельности, организационные формы деятельности, порядок деятельности и т. д. Имеются и определенные критические оценки применяемых понятий[23].

Дело, однако, не только в том, что в характеристике этих вопросов нет устоявшейся терминологии, хотя это тоже явление далеко не положительное. Главный недостаток заключается в том, что освещение форм деятельности Советов по прочно установившейся традиции сводится к изложению трех, вопросов: «сессии», «постоянные комиссии», «депутат», которые объединяются в общую категорию, по сути дела только одним названием. При таком, освещении форм деятельности Советов многие важные их черты остаются в тени, должным образом не выявляются и в целом процедура не получает законченной характеристики. Поэтому было бы целесообразным рассматривать как государственно-правовой институт самостоятельной значимости всю совокупность правовых норм, регламентирующих внутреннюю структуру Советов, организационный порядок их функционирования, а также те формы, которые хотя и не могут быть включены в эти группы, но призваны выражать представительную природу Советов (например, нормы, регулирующие порядок внесения наказов избирателей, отзыва депутатов и т. д.). Это позволит на более глубокой теоретической основе оценить эффективность порядка деятельности Советов, всесторонне исследовать механизм выражения ими своей сущности как представительных органов и дать обоснованные рекомендации практике.

Классификация правил процедуры. Важность классификации неоспорима при исследовании любой, сложной по составу правовой категории. Мы бы считали в должной мере, отвечающей задачам исследования рассматриваемого института классификацию правил процедуры по следующим основаниям: 1) по предмету, т. е. по той сфере общественных отношений, которые они призваны регулировать; 2) по назначению (служебной роли); 3) по форме закрепления и порядку установления; 4) по юридическим последствиям несоблюдения.

1. Основываясь на специфике того или иного круга общественных отношений, можно выделить группы правил, которые регулируют: а) порядок, форму, в которой функционирует Совет – сессионный порядок его деятельности; порядок созыва, проведения, закрытия сессии, порядок голосования, принятия решения, вопросы кворума, повестки дня и т. д.; б) порядок, конституирования Совета; в) внутреннюю структуру Совета, систему и порядок деятельности его вспомогательных органов, в том числе правовое положение и порядок деятельности постоянных комиссий; г) порядок осуществления законодательного процесса; д) формы работы депутатов и порядок реализации ими своих полномочий; е) порядок осуществления права отзыва депутатов; ж) порядок принятия наказов избирателей и их реализации; з) порядок внесения и обсуждения запросов депутатов.

Число таких групп является не вполне определенным. Как и в отношении других классификационных групп, следует отметить гибкость, подвижность их границ, возможность применения более дробных классификационных признаков. С учетом целей научного и практического значения могут быть избраны и другие предметные основания классификации (так, например, из группы правил, регулирующих проведение сессии, можно выделить правила, определяющие вопросы руководства заседаниями, ведения протокола сессии и т. д.). Классификация правил процедуры по предмету регулирования позволяет точнее определить содержание понятий «регламент», «процедура», выявить систему, взаимосвязь различных норм в этой области, полноту или пробелы в урегулировании отдельных групп процедурных отношений.

2. Классификация правил процедуры по их роли и назначению дает возможность глубже понять сущность каждого из правил, создать продуманную систему гарантий эффективности действия процедурных норм. Назначение правил, норм существенно для решения вопросов о тех правовых последствиях, которые влечет за собой их нарушение, для правильности практики их применения.

В наиболее общей форме правила процедуры по их назначению и роли можно разделить на несколько основных групп: а) правила, призванные обеспечить наиболее полное и правильное выражение Советом воли прудящихся, его избирателей, действенный и систематический контроль трудящихся за работой Совета, подотчетность депутата перед избирателями, участие широких масс в работе Совета, тесную связь Совета с населением. К этой группе относятся правила регламентирующие порядок созыва и проведения сессий, вопросы кворума, порядка голосования, гласности (работы, порядка отзыва депутата и др.; б) правила, направленные на обеспечение верховенства представительных органов по отношению к исполнительным органам. В эту группу входят многие из тех правил, которые предусматривают порядок утверждения повестки дня сессий, подготовки вопросов на обсуждение Совета, порядок ведения сессий, открытия первой сессии, наличие института постоянных комиссий и т. д.; в) правила, способствующие созданию наилучших условий для полной и действенной реализации представительным органом своей компетенции, что составляет важнейшую черту, характеризующую сущность Советов как работающих корпораций. К таким правилам относится порядок работы постоянных комиссий, депутатов в Совете и в избирательном округе и т. д.; г) правила, обеспечивающие в деятельности Советов выполнение требований ленинского стиля работы государственного аппарата (деловитость, простота, отсутствие бюрократических формальностей и др.), деловое и эффективное функционирование представительного органа (с учетом его специфики как органа, состоящего не из профессиональных штатных служащих государственного аппарата), а из представителей народа, не порывающих связи со своей основной профессией.

Рассматривая вопрос о классификации правил процедуры с точки зрения их служебной роли, важно отметить, что и здесь разделение на группы в известной мере условно, так как одно и то же правило может иметь и двоякую служебную роль и даже быть многосторонним по своему назначению. Это, однако, не исключает возможности и необходимости классификации правил процедуры по указанному признаку и ее важности.

3. По форме закрепления можно выделить следующие две группы правил: а) правила, закрепленные в правовых нормах; б) правила, сложившиеся как обычай. В свою очередь правила, имеющие правовой характер, могут быть подразделены на следующие подгруппы: закрепляемые в Конституциях СССР, союзных и автономных республик; закрепляемые в законах и актах, утверждаемых законами, и прежде всего в регламентах; устанавливаемые в указах, постановлениях Президиумов Верховных Советов и, в актах, утверждаемых указами или постановлениями Президиумов; закрепляемые в актах местных Советов Нормы и правила процедуры деятельности Советов, сложившиеся как обычай, занимают значительное место. Они могут перерастать и, как показала практика, часто перерастают в правовые. Несмотря на отсутствие юридически обязательного характера у правил, сложившихся как обычай, их соблюдение в деятельности Советов общепринято.

Близко к третьему элементу классификации примыкает группировка норм по порядку установления. Здесь мы различаем правила, устанавливаемые: самим представительным органом – для регламентирования своей деятельности; высшими органам – для местных; каждой палатой Верховного Совета СССР в отдельности и т. д.

4. По юридическим последствиям несоблюдения установленных правовых правил процедуры следует различать следующие две основные группы: а) правила, нарушение или несоблюдение которых влечет за собой отмену действия или акта, совершенного или принятого с нарушением установленных правил и форм; б) правила, несоблюдение которых влечет иные последствия. Думается, что к первой из этих групп следует отнести: нарушение установленного кворума; принятие некоторых актов без предварительного рассмотрения их в постоянных комиссиях (например, бюджета, плана); деятельность без проверки полномочий депутатов; принятие депутатами или их частью решений вне сессии и т. д.

Контроль за соблюдением правил процедуры. Соблюдение и применение правил процедуры деятельности Советов не обеспечивается само по себе. В их последовательном воплощении в жизнь играют роль многие факторы. В указанном плане важное значение имеют: юридическая подготовка кадров советских работников, которая начала осуществляться в организованном порядке после принятия постановления ЦК КПСС «О мерах по улучшению, подготовки и переподготовки работников Советов депутатов, трудящихся»; неуклонный рост уровня общеобразовательной подготовки депутатов расширение работы, проводимой среди депутатов по овладению ими основами государственного права и советского строительства. Существенное значение имеет знание депутатами правил процедуры. Действующие акты, содержащие указанные нормы, должны быть в определенной обобщенной форме вручены депутату.

В обеспечении правильного и полного соблюдения правил процедуры немаловажное значение имеет и вопрос о том, кто является в Совете ответственным за применение всех действующих процедурных правил и норм. Весьма значительную роль в обеспечении соблюдения этих правил и последовательном воплощении их в жизнь играют Президиумы Верховных Советов, особенно отделы по работе советских органов, секретариаты постоянных комиссий, юридические отделы; в местных Советах – исполкомы и особенно их организационно-конструкторские отделы, секретари исполкомов.

Непосредственно в самом представительном органе контроль за соблюдением правил процедуры возложен на председателей палат Верховного Совета СССР, их заместителей, на председателей Верховных Советов республик и их заместителей; в местных Советах – на председателей и секретарей сессий, которые избираются на период проведения сессии. Однако правила процедуры в деятельности представительных органов не исчерпываются правилами проведения сессий. Наблюдение за применением регламента и иных процедурных правил могло бы быть возложено либо на комиссии, созданные для этой цели, либо на действующие мандатные комиссии. Так, в Польской Народной Республике Сейм образует мандатно-регламентную комиссию, в задачи которой, в частности, включено рассмотрение предложений па вопросу об изменении регламента, представление Президиуму Сейма соображений по вопросам толкования и применения регламента.

Регламенты Советов. Особое значение среди правовых актов у определяющих правила процедуры деятельности представительных органов, имеют регламенты. В них в обобщенн ой форме устанавливаются внутренняя организационная структура, порядок работы Советов и их вспомогательных органов, порядок принятия законов и иных актов. Регламенты Верховных Советов утверждаются законом», принимаемым самим высшим органом, деятельность которого определяется этим актом[24]. В отношении местных Советов наиболее целесообразной формой было бы установление типового регламента Верховным Советом союзной республики, на основе которого каждый местный Совет утверждал бы свой регламент, внося необходимую детализацию в пределах, установленных законом, с учетом местных условий и специфики своей работы и состава.

Законодательное закрепление правил процедуры деятельности высших представительных органов является важным фактором повышения их значимости, неуклонного их соблюдения и тем самым улучшения организации деятельности этих органов. Придание силы правовых предписаний тем процедурным формам, которые сложились в практике работы высших представительных органов, повышает их. авторитет, создает необходимые предпосылки для неукоснительного исполнения. Действующие регламенты четко определили порядок созыва, открытия и проведения сессий, систему и задачи внутренних вспомогательных органов, права и обязанности депутатов. Подробно регламентирован законодательный процесс, в частности впервые законодательно закреплен перечень субъектов законодательной инициативы.

В Регламенте Верховного Совета Литовской ССР предусмотрено, что по усмотрению Верховного Совета законопроект может быть рассмотрен в два чтения. На первом чтении заслушиваются доклад, содоклады, прения по общим вопросам законопроекта, на втором чтении проводится постатейное обсуждение законопроекта.

В действующих регламентах подробно определяется порядок голосования, закрепляется сложившаяся практика проведения открытого голосования. Однако в регламентах Верховных Советов Узбекской и Литовской союзных республик подчеркивается, что голосование, как правило, открытое. Следовательно, в особых случаях Верховный Совет может принять решение о проведении тайного голосования. Созданию необходимых условий для заблаговременной подготовки депутатов. к сессии, выявления требований, пожеланий и предложений трудящихся, избирателей будет способствовать закрепленное в Регламенте Верховного Совета Узбекской ССР правило обопубликовании указа о созыве сессии не позднее чем за 30 дней до ее открытия с перечислением вопросов намечаемой повестки дня.

Важное значение в организации работы представительных органов имеет система их вспомогательных органов. Регламенты закрепили порядок формирования этих органов, их задачи и состав. В частности, впервые законодательно определены состав и функции Советов старейшин.

В регламентах подробно определены права и обязанности депутатов, конкретизированы сроки их отчетов перед избирателями (в Регламентах Верховных Советов Узбекской ССР и Литовской ССР предусматривается, что отчеты должны проводиться не реже одного раза в течение года), определен порядок внесения и обсуждения запросов депутатов. Проведение в жизнь предписаний Регламентов Верховных Советов повысит уровень всей организационной работы высших представительных органов государственной власти.

Надо отметить, что отдельные авторы; говоря о формах работы Совета, исходят из этих правильных, с нашей точки-зрения, положений. Так, в «Юридическом справочнике депутата местного Совета» канд. юрид. наук Г. В. Барабашев правильно отмечает, что «вопросы своей компетенции Советы разрешают на заседаниях, проходящих в сессионном порядке» («Юридический справочник депутата местного Совета», изд-во МГУ, 1960, стр. 44); см. также К. Ф. Шеремет, Г. В. Барашев, Советское строительство, Госюриздат, 1961, стр. 193.

С нашей точки зрения, неосновательной является Критика в адрес тех местных Советов, которые начинают сессии в утренние часы. Так, К. Бобров в своей статье «Дорогие заседания», помещенной в газете «Известия» от 31 октября 1963 г., в целом правильно выступая против порочной практики Проведения различного рода собраний й заседаний в рабочее время, неправомерно распространяет это положение и на сессии Советов. Он пишет: «Очередная сессия Радянского районного Совета депутатов трудящихся 30 сентября началась в 14 часов – депутаты были оторваны от своей работы на производстве. Киевский промышленный обком КПСС и городской Совет знают об этой порочной практике, но мер никаких не принимают. Это происходит, видимо, потому, что они сами нередко проводят различного рода заседания в рабочее время. Так, например, сессия Киевского городского Совета 27 августа открылась в 10 часов!». изд-во Правда, 1961, стр. 104. «Программа Коммунистической партии Советского Союза», изд-во Правда, 1961, стр. 104.