Читать книгу Административное право Российской Федерации: Учебник - Коллектив авторов - Страница 4

Управление безотносительно к конкретно рассматриваемой сфере (в самом широком смысле) представляет собой деятельность по руководству чем-либо. Оно выступает как естественный и обязательный элемент и одновременно функция организованных систем различной природы. Управленческий процесс предназначен обеспечивать сохранение и функционирование определенной структуры, а также поддержание режима ее деятельности, реализацию их программ и целей.

Социальное управление представляет собой объективно необходимый вид деятельности, которая направлена на обеспечение логически последовательных, согласованных и системных действий людей для достижения общественно значимых целей и решения возникающих при этом задач. Социальное управление является родовым понятием, и оно включает в себя следующие элементы: государственное управление, муниципальное управление, управление в организациях, управление общественными явлениями и процессами.

В словарном понимании «государственное управление» означает управление делами государства. Термин «государственное управление» широко используется в законодательстве многих стран. В период существования СССР (1917—1991) он официально применялся на конституционном и законодательном уровнях.

В СССР советское государственное управление понималось как «исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, состоящая в осуществлении под руководством В КП (б) законов и других, основанных на законе, правовых актов и направленная на развитие и укрепление социалистической собственности, на укрепление обороны нашей страны, на обеспечение благосостояния советского народа, охрану прав и обеспечение выполнения обязанностей граждан, на идейно-политическое воспитание советских граждан, укрепление и развитие социалистических общественных отношений»[1].

В тексте Конституции РФ 1993 г. отсутствовала ссылка на этот термин. Вместо него на конституционном, а затем и научном уровнях стал применяться новый термин – «исполнительная власть».

Сложившаяся в Российской Федерации в начале 90-х гг. XX столетия ситуация с использованием этих двух терминов объясняется конституционным провозглашением разделения властей. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения ее на три ветви (один из признаков правового государства): законодательную, исполнительную и судебную. Органы каждой из ветвей власти по отношению друг к другу должны быть относительно самостоятельны. Это конституционное положение в совокупности с демократической эйфорией от распада СССР послужило основанием повального отказа от употребления в научном обороте и на законодательном уровне от термина «государственное управление».

К концу XX в. стало приходить понимание непреложного факта, свидетельствующего о том, что по своей природе и сущности государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях и качествах. Поэтому нецелесообразно и не совсем правильно надо было отказываться от предыдущего положительного опыта функционирования государственного механизма. Нет необходимости (как это было в 1917 г.) разрушать все до основания, чтобы начинать все с ноля и при этом желательно идти по исторической целине с российской спецификой.

Широко используемая в практике государственного строительства демократических стран теория «разделения властей» исходит из принципиальной позиции о том, что государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу. Это создает угрозу возникновения антидемократического режима. В каждой ветви власти создаются обладающие официальными полномочиями субъекты (органы государственной власти), основным предназначением которых является практическая реализация задач, стоящих перед этими ветвями власти.

Известный русский ученый Л Л. Тихомиров в своей работе «Монархическая государственность» при рассмотрении критериев эффективности государственного управления подчеркивал, что «…совершенство учреждений (управительных!) должно измеряться тем, насколько они обеспечивают: 1) силу власти, не допуская ее становиться бессильною, 2) практическую разумность власти, не допуская ее отрешаться от реальных интересов и мысли нации и 3) законность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во всеобщее сведение путей действия, одинаковых для правительства и подданных»[2].

Государственное управление в Российской Федерации (в широком смысле) осуществляют Президент РФ, Правительство и иные органы исполнительной власти, законодательные, судебные и органы местного самоуправления. Субъектами управления является вся совокупность государственных и муниципальных органов (опосредованно через получение полномочий от государства при помощи права).

Государственное управление в узком смысле представляет собой внутриорганизационную деятельность, осуществляемую в органах государственной власти с целью успешного решения стоящих задач (решение кадровых, финансовых, материально-технических и иных вопросов).

Государственное управление в собственном смысле слова представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть специальными субъектами – органами исполнительной власти.

С точки зрения общетеоретических позиций профессор Л .Л. Попов при характеристике государственного управления выделил следующие их характерные качества:

«1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима деятельности.

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3. Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие – прерогатива субъекта управления.

7. В процессе управления находят свое непосредственное выражение его функции, определяемые природой и назначением управленческой деятельности. Это означает, что управление имеет функциональную структуру»[3].

Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, имеет следующие характерные черты, позволяющие отличать ее от деятельности представительных и судебных органов.

1. Выполнение общезначимых функций:

прогнозирование — обеспечивает научность и рациональность деятельности;

планирование — определяет цели, задачи на предстоящий период деятельности, средства их достижения и выполнения;

организация — направлена на упорядочение состояния тех или иных социальных образований;

координирование – в процессе ее производится подстройка уже организованной системы к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования;

надзор — метод государственного управления, применяемый с целью выявления возможных недостатков в деятельности государственных и негосударственных структур;

контроль — метод государственного управления, сущностью которого является постоянная проверка результатов деятельности государственных и негосударственных структур с целью устранения недостатков и повышения эффективности этой деятельности.

2. Нормативно-распорядительное регулирование, которое осуществляется при помощи законов, указов, постановлений и других нормативных правовых актов.

3. Деятельность органов исполнительной власти носит подзаконный характер, т.е. она осуществляется на основе и во исполнение закона. Поэтому по последовательности в механизме реализации государственной воли она вторична по отношению к деятельности представительной (законодательной) ветви власти, основным предназначением которой является формирование законодательной базы для деятельности исполнительной и судебной ветвей власти. При этом деятельность исполнительной власти, как и других ветвей власти, носит самостоятельный и только присущий исполнительной власти характер.

4. Использование в своей деятельности властных полномочий. Это выражается в осуществлении единой государственной власти. Субъект государственного управления в рамках выполнения конкретных функций вправе применять различные формы и методы руководящего воздействия на управляемые объекты: осуществлять нормативное, методическое руководство и контроль; применять административное принуждение.

5. Непрерывный и оперативный характер государственной деятельности выражается в том, что государственное управление осуществляется в процессе повседневного, непосредственного руководства всеми сферами: экономикой, хозяйственным, административно-политическим и социально-культурным строительством.

6. Осуществление специализированных функций, требующих использования единообразной технологии. Виды и содержание таких функций обусловливаются сферой или областью государственного управления. К специальным функциям относятся следующие основные функции: защита конституционных прав и свобод субъектов права\ обеспечение обороноспособности страны; охрана общественного порядка и собственности; охрана государственной границы; обеспечение экологичеспой безопасности;развитие образования, науки, культуры, здравоохранения; создание соответствующих условий, необходимых для всестороннего и полного развития личности', социальная и иная защита граждан и т.д.

7. При необходимости применение мер административной ответственности, представляющей собой вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение.

8. Государственное управление представляет собой деятельность иерархически построенного, обладающего логической завершенностью и системным характером аппарата управления. Единство действий органов государственного управления выражается их соподчиненностью на основе единства государственно-управленческой деятельности;

9. Высокий профессионализм государственных служащих. Приоритет при комплектовании штатов органов государственного управления должен отдаваться лицам, обладающим прежде всего высокими личностными качествами, соответствующим опытом работы, наличием специального образования, профессионально компетентным лицам.

Одними из основных критериев (показателей) эффективности государственного управления являются следующие: эффективность экономики государства (размер бюджета, объем ВВП, уровень инфляции) и уровень жизни населения. Эти показатели у Российской Федерации характеризовались следующим образом.

В начале 90-х гг. XX столетия бюджет России составлял только 25 млрд дол. (в 2008 г. только бюджет города Москвы был второй в мире после Нью-Йорка и составлял 52 млрд дол.). По величине это соответствовало среднему размеру бюджета одного из 50 штатов США. В 2007 году его объем увеличился уже до 270 млрд дол. В период расцвета СССР его бюджет составлял 800 млрд дол., а у США – 1 трлн 200 млрд дол. (в 2004 г. – 2 трлн 210 млрд дол., а в 2006 г. – 2 трлн 770 млрд дол. при дефиците в 354 млрд дол. Это составляло 2,6% ВВП. В 2007 году бюджет США увеличился до 2,95 трлн дол., а в 2012 г. превысил 3,5 трлн дол.).

Изменение основных экономических показателей России за период с 1998 по 2007 г. характеризовалось следующими данными (табл. 1.1)[4].

Таблица 1.1

По ежегодно составляемому Всемирным банком рейтингу по объему ВВП в 2006 г. (в него были включены 183 страны) в первую дюжину самых богатых экономик мира входили следующие страны (в трлн дол. США): США – 13,2; Япония – 4,34; Германия – 2,9; Китай – 2,7; Великобритания – 2,35; Франция – 2,2; Италия – 1,8; Канада – 1,3; Испания – 1,2; Бразилия – 1,1; Россия – 0,97[5]; Индия – 0,91[6]. Для сравнения отметим, что в этот период ВВП Белоруссии составил только 37 млрд дол., а Туркменистана – 10 млрд дол. По результатам 2006 г. доля ВВП национальных экономик ведущих стран мира в мировом ВВ П выглядела следующим образом (табл. 1.2) [7].

Таблица 1.2

Объем ВВП двадцати ведущих государств мира в 2008 г. выглядел следующим образом (табл. 1.3)[8].

Таблица 1.3

Объемы ВВП и доля ВВП на душу населения среди ведущих стран мира за 2010 год даны в табл. 1.4.

Таблица 1.4[9]

Следующая табл. 1.5 дает конкретное представление о разнице роста потребительских цен (один из критериев роста инфляции) на основные виды продовольствия в 2008 г. в России и в странах Европейского союза (ЕС)[10].

Таблица 1.5

По уровню инфляции в 2009 г. экономика России заняла совсем не почетное третье место в Европе (Украина – 12,3%; Белоруссия – 10,1%; Россия – 8,8%). В странах Европейского союза (ЕС) средний уровень инфляции составил 1,4% (в ЕС входят 27 европейских государств), среди которых хуже всего обстояли дела в Румынии (4,7%).

Несмотря на невысокий общий уровень ежемесячной зарплаты работников различных отраслей, по проводимому в 2006 г. британской газетой The Finansial Times социологическому исследованию, руководители высшего звена компаний в России занимали третье место в рейтинге доходов топ-менеджеров среди 63 стран мира. По уровню ежегодной зарплаты на первом месте находились турецкие управленцы – 99,8 тыс. дол., на втором индийские – 98,1 и на третьем российские управленцы – 97,7 тыс. дол.

Насущной проблемой для любого государства является бедность большей части его населения. В 1998 году средний мировой показатель подушевого дохода составил около 5000 дол. в год, а в России – 2200. После августовского финансового кризиса 1998 г. (обвальное падение курса рубля) он составлял всего 500 дол. в год. В 2010 году этот показатель в России составлял 15 200 дол., а у занимающего после России среди стран – членов СНГ второе место Казахстана – 11 200 дол.

По данным Росстата в I квартале 2009 г. в России насчитывалось 24,5 млн человек (или 17,4%), живших за чертой бедности, т.е. с доходом не больше величины среднего прожиточного минимума. В I квартале 2010 г. их стало 18,5 млн человек.

По данным Федеральной налоговой службы[11], в 2011 г. доходы более 1 млрд руб. в России задекларировали 416 человек. Еще 27 отчитались о доходах, превышающих 10 млрд руб. Число людей с доходом более 1 млрд руб. в России выросло по сравнению с 2010 г., но не достигло докризисных показателей. В 2008 году о сумме заработка свыше одного миллиарда отчитались 588 человек, в 2009 г. – 455, в 2010 г. – 385. Число миллиардеров, сообщивших о доходах свыше 10 млрд руб., продолжает сокращаться. Так, в 2008 г. такой заработок задекларировали 67 человек, в 2009 г. – 38, в 2010 г. – 29 человек. Данные ФНС содержат информацию лишь о «белых» доходах граждан.

В опубликованном в начале марта 2012 г. рейтинге журналом Forbes число российских долларовых миллиардеров составило 96 человек, а в 2011 г. их было 101. Самым богатым представителем России Forbes назвал совладельца «Металлоинвеста» Алишера Усманова. В рейтинге он занял 28 место (18,1 млрд дол.) Владимир Лисин, считавшийся наиболее состоятельным россиянином год назад, занял 41 место в рейтинге (15,9 млрд дол.). В экономике стран СНГ наблюдается активный отток капитала за границу. Например, с 1990 по 2010 г. из России было выведено 798 млрд дол., с Украины – 167 и из Казахстана – 138 млрд дол. [12]

В странах Европы из примерно 550 млн жителей к категории бедняков относится 87 млн человек (или 17% европейцев). Под бедностью в разных странах понимается разный уровень жизни. Например, в Люксембурге бедным считается житель государства с заработком 18,5 тыс. евро в год, в Германии – 10,9 тыс. евро, а в Румынии – 1,2 тыс. евро и в Болгарии – 1,3 тыс. евро[13].

В 2010 году самый высокий уровень бедности среди европейских государств был зафиксирован в Латвии (26%) и в Румынии (23%). Самый низкий уровень бедности отмечен в Чехии (9%).

В России продолжает сохраняться большой разрыв в бюджетной обеспеченности населения различных регионов. Например, в 2006 г. он составлял: в Нижнем Новгороде – около 10 тыс. руб. на человека (и это только 58-й результат среди бывших 88 регионов страны), в Казани – 21 тыс., а в Москве – около 50 тыс. руб.

За III квартал 2012 г. в России прожиточный минимум на душу населения был установлен в размере 6643 руб. Для трудоспособного населения он составлял 7191 руб., для пенсионеров – 5229 руб. и для детей – 6387 руб.

За IV квартал 2012 г. прожиточный минимум несколько увеличился – до 6705 руб., из них для трудоспособного населения – 7263 руб., для пенсионеров – 5281 руб. и для детей – 6432 руб.[14]

По сведениям Всеобщей конфедерации профсоюзов (ВКП) стран СНГ минимальный размер ежемесячной зарплаты в этих государствах по состоянию на 1 января 2012 г. составлял (в долларах США)[15]: Азербайджан – 119 (это 81% от прожиточного минимума); Армения – 84; Белоруссия – 120 (больше прожиточного минимума на 61%); Казахстан – 118 (100%); Киргизия – 15 (15%); Молдавия – 51 (41%); Россия – 143 (68%); Таджикистан – 17; Украина – 134 (100%). Самый высокий МРОТ в Европе – это в Люксембурге (2513 дол.), Ирландии (2090 дол.) и Бельгии (2064 дол.).

Размер пособий по безработице в России в сравнении с рядом стран выглядит явно не в пользу российских безработных[16]. В Японии государство ежемесячно выплачивает этой категории граждан 1530 дол., в Канаде – 1350 дол., в Испании – 1250 дол., в США – 520 дол., в Польше – 170 дол., в России – 47дол., в Китае – 29 дол.

В мире продолжает увеличиваться разрыв в соотношении доли валового внутреннего продукта на душу населения между богатыми и бедными странами. Если в 1950 г. он составлял 20:1, а в 1971 г. – 30:1, то в конце 90-х гг. XX столетия – 75:1.

Большинство стран предпочитает вкладывать свои свободные финансовые средства в акции (гособлигации) США. По данным Министерства финансов США крупнейшими кредиторами экономики США являются следующие страны (млрд дол.)[17]: Китай – 776,4, Япония – 711,8, Великобритания – 214, 15 стран-экспортеров нефти (Саудовская Аравия, Венесуэла и другие) – 191, страны Карибского бассейна – 189,7, Бразилия – 139,8, Россия – 119,9, Люксембург – 104,2, Гонконг – 99,8, Тайвань – 77.

Говоря о прогностическом варианте повышения уровня жизни необходимо в обязательном порядке учитывать следующие климатические обстоятельства. Например, самый северный крупный город Канады Эдмонтон расположен на широте российского города Курска, относящегося к Центрально-Черноземной зоне. Входящие в ее состав области (Воронежская, Курская, Липецкая, Орловская, Тамбовская) по общим критериям российского климата считаются одними из наиболее благоприятных российских регионов для развития экономики и сельскохозяйственного производства.

Для обеспечения принятых в Западной Европе, США и Японии современных стандартов жизни на одного человека в год расходуется от 3,5 до 6 т условного нефтяного эквивалента. В России для этого необходимо потратить 18 т, а сейчас добывается только около 8 т условного топлива. Отсюда и проистекают соответствующие реальные перспективы в обозримом будущем достигнуть западных стандартов уровня жизни у российских граждан.

Известный специалист в области государственного управления профессор Г.В. Атаманчук считает, что для анализа сущности управления и создания оптимальной по функциям и структуре управляющей подсистемы необходимо учитывать следующие условия[18]:

♦ познание закономерностей, перспектив и направлений развития управляемых объектов, своевременный учет их изменений;

♦ знание содержания функционирования управляемых объектов с целью стимулирования их развития;

♦ одновременное и взаимосвязанное совершенствование компонентов как субъекта, так и объектов государственного управления, а также способов их взаимодействия;

♦ целесообразность содержания и результативность деятельности любого компонента субъекта управления могут проявляться лишь во взаимодействии с субъектами управления и оцениваться по реальному воздействию на их жизнедеятельность.