Читать книгу Административное право Российской Федерации: Учебник - Коллектив авторов - Страница 9

Из общей теории права известно, что отрасли права выделяются как самостоятельные и отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования, а также по целостности или однородности составляющих их норм.

«Пока еще нет определения понятия административного права», – так в конце XIX в. оценивал результаты бурного и достаточно длительного развития западноевропейской науки административного права один из крупнейших представителей ее германской школы Лоренц Штейн. Можно сказать, что этот вывод в какой-то мере применим и для характеристики нынешнего состояния отечественной административистики.

Возьмем, например, парадоксальный для специалистов факт, что термин «Административный кодекс» используется в качестве синонима Кодекса РФ об административных правонарушениях в публичных выступлениях высокопоставленных политиков, тексте ряда официальных документов федеральных органов государственной власти, работах некоторых известных ученых-юристов – профессоров Н.Ф. Кузнецовой и И.Ш. Килясханова.

Более того, есть все основания полагать, что, впервые вводя в конституционно-правовой оборот понятие «административное, административно-процессуальное законодательство» (п. «к» ст. 72 ч. 1), разработчики проектов Конституции РФ и Федеративного договора понимали его по существу как законодательство об административных правонарушениях, что, разумеется, далеко не одно и то же.

Примечательно и то, что в Классификаторе правовых актов административное законодательство как самостоятельная отрасль отсутствует, будучи разбросанным по иным классификационным группам (законодательство в области культуры, здравоохранения, охраны окружающей среды, обороны, безопасности и т.д.).

Трудности в определении понятия административного права обусловлены прежде всего широчайшим объемом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. В переводе с латыни, английского и многих европейских языков административный – означает управленческий. Административное право понимается как управленческое право или право управления.

Порой в литературе высказывается сомнение в том, следует ли вообще считать его отраслью законодательства. Как известно, отраслям законодательства присуща известная обозримость нормативного материала, допускающая управление им из единого центра системы – возглавляющего отрасль закона, выступающего в качестве первичного акта. Административное же законодательство соединяет огромное число столь разнообразных по своему содержанию актов, что управление ими при помощи единого активного центра становится невозможным. В силу крайней разнородности своего предмета административное право, как уже давно установлено юридической наукой, не поддается кодификации. «То, что называется административным кодексом, – отмечает французский ученый Ж. Ведель, – представляет собой сборник законов и декретов, сгруппированных в зависимости от предмета регулирования по инициативе того или иного издателя».

Административное право регулирует широкий круг общественных отношений, складывающихся главным образом в сфере государственного и муниципального управления. Оно является одной из ведущих отраслей публичного права России.

Различие публичного и частного права наиболее ярко проявляется в применяемых методах правового регулирования общественных отношений. Если публичное право строится на основе их централизации, то частное право – на основе децентрализации складывающихся правоотношений, которые при этом носят более индивидуальный и предметный характер. Поэтому они в наибольшей мере отражают волю и частные интересы сторон[22].

Точных, признаваемых всеми критериев разграничения частного и публичного права пока не существует. Профессор Ю.Н. Старилов, оговариваясь, что ни одна из существующих теорий не реализована на практике, все-таки привлекает внимание к следующим трем из них[23].

Теория интересов — определяет интересы (частные или публичные), обеспечиваемые образуемыми правоотношениями;

Теория субординации (соподчинения) — в зависимости от проявляющихся интересов определяет характер взаимосвязей между субъектами возникающих правоотношений.

Теория относительности и допустимости правовых норм — являясь формальной по своей сути, исходит из того, что публично-правовые нормы могут создавать правоотношения между точно установленными субъектами права, а число адресатов частноправового регулирования носит неограниченный характер.

Рассмотрим несколько точек зрения ученых на понимание предмета отрасли науки административного права. Традиционная точка зрения (профессора Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов и др.) выражается в том, что предмет административного права условно можно поделить на две части.

1. Отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти, с одной стороны, и организациями любых организационно-правовых форм и форм собственности, а также индивидуальными субъектами (гражданами, служащими), с другой. Такие отношения можно назвать внешними, т.е. связанными с непосредственным воздействием при помощи государственно-властных полномочий на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти.

Подчеркнем, что во всех видах управленческих отношений обязательно участвует тот или иной орган исполнительной власти, должностное лицо. Без них государственно-управленческие отношения возникать не могут, так как только они в юридической форме могут выражать волю и интересы государства, реализовывать посредством своей деятельность исполнительную власть.

2. Отношения, возникающие внутри органа (органов) исполнительной власти или, другими словами, внутрисистемные (внутриорганизационные) отношения. Указом Президента РФ установлены структура и организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы и агентства). Соответствующим законодательством определена их компетенция, организация службы в них, а также формы и методы работы внутри конкретного органа.

К этому виду отношений относятся отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администрации организаций, деятельность которых регулируется нормами административного права, с их служащими. Такие отношения возникают по поводу формирования управленческих структур, комплектования должностей служащих, распределения между ними обязанностей, прав, ответственности и т.п.

Точка зрения профессора К.С. Бельского (оригинальная, широко обсуждаемая в литературе) заключается в следующем. Ученый считает, что предмет административного права включает в себя три группы общественных отношений: а) собственно управленческие; б) полицейские; в) отношения в области административной юстиции. Рассмотрим их подробнее.

Собственно управленческие отношения («право внутреннего управления») – традиционные административно-правовые отношения в сферах управления: экономической, социально-культурной и административно-политической. Их характеризуют следующие особенности.

1. Возникают во внутренней государственно-аппаратной среде в процессе государственного управления.

2. Имеют в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти.

3. Являются преимущественно отношениями власти—подчинения (или вертикальными властеотношениями).

Полицейские отношения – это отношения, обратные управленческим. В отличие от первых они возникают не в государственно-аппаратной, или внутренней, среде, а преимущественно во внешней среде, в частности в местах, имеющих общественное значение (улицы, дороги, скверы, площади, вокзалы, стадионы и т.п. ). Этот вид общественных отношений включает в себя три основные группы отношений.

1. Организационно-полицейские (например, расстановка постов патрульно-постовой и дорожно-патрульной служб милиции, изменение направлений движения людей, транспортных потоков).

2. Надзорно-контрольные (например, проверка документов у водителей транспортных средств, досмотр правонарушителей).

3. Административно-принудительные (применение физической силы, специальных средств при доставлении правонарушителей в милицию, применение огнестрельного оружия и др.).

Отношения в области административной юстиции – это отношения, связанные с правом граждан, должностных, юридических лиц на рассмотрение в суде административного иска по поводу незаконных действий должностных лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления.

Существуют и другие точки зрения на предмет административного права. Как ни странно, но это все еще спорный вопрос в науке. Если же взять наиболее устоявшуюся, бесспорную часть различных точек зрения, то можно дать следующее определение понятия.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время, когда в стране предпринимаются попытки построения демократического, правового, социально ориентированного государства с рыночной экономикой, все чаще раздаются голоса ученых по поводу кардинального изменения взгляда на предмет административного права России.

Одним из таких ученых является И.Ш. Килясханов. Его главная идея заключается в необходимости включения в предмет административного права института защиты прав и свобод граждан[24].

Его основным аргументом является ссылка на законодательство традиционно демократических стран. Например, предмет административного права в англо-саксонской системе права (Англия, США, Австралия и др.) определяется главным образом как порядок взаимоотношений органов публичной власти (суть органов исполнительной власти) и граждан в интересах последних. Административное право этих стран главным образом направленно на защиту граждан от произвола государства.

По мнению американского ученого Э. Фройнда, «административное право – это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией»[25].

Нетрадиционной является роль французского административного права в вопросах защиты прав и свобод граждан. Посредством законов в классическом их понимании регламентируются лишь принципы (например, принцип разделения административных и судебных властей) либо особые случаи (например, случаи ответственности государства за ущерб, причиненный маневрами или учениями, мятежом и т.п.). Наиболее же важные нормы установлены судьей. Причем судейское нормотворчество осуществляется, как правило, в ходе рассмотрения претензий граждан к администрации. Это привело к тому, что французское право в основе своей ориентировано на регулирование взаимоотношений администрации и гражданина. При этом особая забота проявляется к ограждению граждан от произвола со стороны исполнительной власти.