Читать книгу Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 11

Как уже сказано выше, ОВОС и ГЭЭ представляют собой в настоящее время единую государственную двухкомпонентную систему, призванную контролировать влияние хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и принимать с этой целью обоснованные управленческие решения. Однако формирование этой системы имеет длительную историю, и шло оно не всегда согласованным образом.

Возникновение оценки воздействия на окружающую среду без четкой связи с процедурами государственной экологической экспертизы

Существует ряд обстоятельств, позитивно повлиявших на введение и применение понятия и принципов оценки воздействия на окружающую среду в России. Так, к концу 1980-х гг. в системе подготовки и принятия решений в российской природоохранной практике уже существовало и использовалось понятие «охрана окружающей среды». Понятие оценки воздействия возникло как противовес привычному определению природоохранной деятельности предприятий, что позволило говорить о повышении эффективности природоохранной деятельности в целом. Кроме того, введение оценки воздействия привнесло в систему принятия решений явный элемент системы предотвращения экологических ошибок.

Однако, поскольку введение оценки воздействия на окружающую среду осуществлялось в сложившейся системе планирования и проектирования, без замены элементов системы планирования природоохранной деятельности, первоначально оно воспринималось только как параллельный несвязанный процесс. Выход из процесса оценки воздействия не был входом в единую систему подготовки и принятия решений. Более того, постепенно оценка воздействия стала восприниматься как отдельное – тупиковое – направление, ибо не обеспечивала главного – принятия эколого-ориентированных решений и предотвращения экологических ошибок.

Итак, понятие «оценка воздействия на окружающую среду» было введено в российскую природоохранную практику как отдельное самостоятельное направление. Формальным документом, вводившим практику оценки воздействия на окружающую среду, можно считать Строительные нормы и правила 1985 г. (СНиП 1.02.01–85).

Параллельно в рамках российского природоохранительного законодательства существовала и развивалась государственная экологическая экспертиза, уже накопившая к моменту введения понятия оценки воздействия на окружающую среду определенный опыт и обладавшая возможностями влияния на принимаемые экономические решения.

Таким образом, к концу 1980-х гг. был введен инструмент подготовки решения (оценка воздействия на окружающую среду) и одновременно существовал механизм влияния на экологические компоненты решения (государственная экологическая экспертиза). Однако на то время они существовали не вместе, а параллельно.

Среди негативных аспектов подобного сосуществования можно отметить следующие:

– проведение оценки воздействия на окружающую среду и подготовка отдельного документа (тома) по оценке воздействия на окружающую среду не сопровождались его дальнейшим использованием при разработке предпроектной и проектной документации;

– на государственную экологическую экспертизу представлялась предпроектная и проектная документация с недостаточно разработанными разделами «Охрана окружающей среды»;

– участие общественности было стихийным и возникало, как правило, только на последних стадиях принятия решения;

– принятие решений происходило в условиях недостаточности экологической информации.

Причина возникновения подобной ситуации, по мнению ряда экспертов, состояла в первоначальном курсе на разъединение, а не объединение в единую систему «принятия решений» двух ее элементов – оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.

К концу 1980-х гг. в практике подготовки материалов обоснования намечаемой деятельности и учете экологического фактора прослеживались следующие тенденции:

– экологические последствия не рассматривались как полноправный элемент процесса планирования и проектирования. Они воспринимались лишь как неизбежный, как правило, побочный результат технологических и технических решений и считались ограничениями экономического развития;

– безальтернативный характер разработки предпроектной и проектной документации позволял ведомству-заказчику проекта руководствоваться при выборе технологического решения своими экономическими расчетами, а не интересами сохранения окружающей природной среды.

Развитие нормативной базы в начале 1990-х гг.

После того, как в конце 1980-х гг. в практику разработки проектной документации было предложено ввести методологию оценки воздействия на окружающую среду, в начале 1990-х гг. была разработана целая группа ведомственных нормативных документов, определявших принципы проведения оценки воздействия на окружающую среду, а также основные этапы и процедурные требования.

В 1991 г. был принят базовый закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». В нем еще не говорилось о необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду, но отдельные элементы этих требований уже были заложены.

Статья 11. Право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды

Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий.

Это право обеспечивается: планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий.

Далее в течение двух лет появились специализированные документы (инструкции, руководства, пособия), некоторые из которых уже упоминались выше. Вот краткий перечень важнейших из них:

1. В дополнение к «Временной инструкции о порядке проведения государственной экологической экспертизы в материалах ТЭО (ТЭР) проекта» была разработана «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов» (Срок действия: 01.01.1992 г. Утверждена: 18.05.1990 г. Госкомприроды СССР);

2. Временная инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах, введенная Главным управлением государственной экологической экспертизы 1.06.92 г.;

3. Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов обустройства морских месторождений углеводородов (г. Москва, Миннефтегазпром СССР, 1990 г. РД 39–081–90);

4. Временная отраслевая инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке ТЭО (ТЭР) и проектов строительства объектов для освоения месторождений углеводородного сырья (ОВОС Газпром), Р-51–156–90;

5. Временные методические указания по составлению раздела ОВОС в схемах, ТЭО и проектах разработки месторождений и строительства объектов нефтегазовой промышленности – М., 1992 г.;

6. Пособие по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) инвестиций и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов. Утверждено 01.01.1992 г. Госкомприроды СССР;

7. Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов. Утверждено Минприроды России 01.01.1992 г.

Принцип объединения процедуры ОВОС и ГЭЭ в систему был реализован не сразу

Первоначально многие проектировщики отождествляли новый принцип учета экологического фактора проектирования – оценки воздействия на окружающую среду – со старым принципом проектирования – охраной окружающей среды. Постепенно, с развитием нормативной базы, ситуация стала улучшаться. Внедрению идеологии оценки воздействия на окружающую среду в практику природопользования способствовало принятое положение о финансировании строительства объекта только после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Закрепление основных положений современной методологии оценки воздействия на окружающую среду было осуществлено в «Положении об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации», утвержденном приказом Минприроды России № 222 от 18.07.1996 г. и зарегистрированном в Минюсте России 22 сентября 1994 г. за № 695, дата опубликования в официальной печати – 08.12.1994 г., «Российские вести».

В документе были выделены отдельные элементы процедуры ОВОС, в том числе проведение заказчиком/разработчиком проекта общественных слушаний или обсуждений в СМИ и проектных и иных предложений о реализации проекта намечаемой деятельности.

В названном Положении об ОВОС был также представлен Перечень видов и объектов хозяйственной деятельности, при подготовке обосновывающей документации на строительство которых оценка воздействия на окружающую среду проводится в обязательном порядке.

Документом международного уровня, подтвердившим обязательность наличия в природоохранительном законодательстве государства национальной процедуры оценки воздействия на окружающую среду, оказалась «Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», составленная 25 февраля 1991 г. в Финляндии и подписанная Россией 6 марта 1991 г.

Окончательное закрепление необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду было осуществлено в российском законодательстве Федеральном законом «Об экологической экспертизе» (1995). Этот документ прочно связал ОВОС и ГЭЭ в единую систему.

Укреплению системы способствовали и другие нормативные документы

Принятие новых строительных норм и правил СНиП 11–01–95 и СП 11–101–95 закрепило место оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) как составной части проектной деятельности, позволяющей улучшить систему принятия решений. Правда одновременно это ввело некоторую путаницу в понимание процесса оценки воздействия на окружающую среду, поскольку в соответствии с традиционно понимаемыми положениями Строительных норм и правил он сводился к идеологии разработки природоохранного раздела проектной документации.