Читать книгу Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 3

Понятие «общественность», давно устоявшееся в русском языке, включает элементы общественной самоорганизации и наличие публичной сферы. История этого понятия насчитывает более двух веков. В разные времена смысловое наполнение понятия «общественность» менялось. К началу XX в. общественность связывали, во-первых, с носителями критического общественного мнения и, во-вторых, с группами людей, выполнявших общественные обязанности за пределами сферы государственных служебных обязанностей.

Первая компонента образовывала сферу открытых публичных дебатов и общественного мнения. Вторая ассоциировалась с институтами местного самоуправления. В советскую эпоху государство делегировало общественности функции местного управления и контроля за общественным порядком (Волков, 1997). В то же время, как указывает В. Волков, «сфера общественного мнения и публичных дискуссий, возрождавшаяся в 60-е гг. XX в., была ориентированной больше на этику, чем политику, хотя граница между ними условна. Политические дискуссии шли в частной сфере (на кухнях)».

Наиболее полно теория общественного участия разработана в рамках политологической модели партиципаторной демократии (К. Пейтман, К. Макферсон, Дж. Циммерман и др.). В этой модели отстаивается необходимость активного участия граждан в обсуждении и принятии государственных решений, что обеспечивает как контроль над властью, так и саморазвитие граждан.

В данной книге мы будем придерживаться представлений об общественности, формах ее организации и действий, принятых в современной политологии, в частности, в теории демократии и политической социологии. Далее эти представления проецируются на общественность, вовлекающуюся в природоохранную или экологическую деятельность.

Общественность, в соответствии с Орхусской конвенцией[1] (1998 г.), означает одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и, в соответствии с национальным законодательством или практикой, их ассоциации, организации или группы. Заинтересованная общественность представляет собой общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе; для целей данного определения неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность.

Общественное участие – деятельность общественности, связанная с представлением и защитой своих интересов (прав и свобод) на разных уровнях. Это могут быть обсуждение и разработка политических, социально-экономических программ и проектов; влияние на принятие решений и контроль над их исполнением; самоуправление на местном уровне.

Положение, когда власть делегирует общественности право (со) управления, характеризует развитое гражданское общество. Обратная картина, когда общественное участие нерезультативно, когда интересы государства и населения противостоят друг другу, характеризует неразвитость гражданского общества. Таким образом, распространенность, активность, результативность общественного участия является индикатором развития гражданского общества.

В работе Ш. Арнштейн «Лестница общественного участия» (1969) была предложена ставшая общепринятой классификация уровней общественного участия (табл. 1). Манипуляции (обман) и терапия (уговаривание) вообще не являются общественным участием. Достижение форм символического и реального участия невозможно без информирования.

На практике общественность представляет собой чрезвычайно комплексную и неоднородную совокупность граждан, их групп и объединений. Заинтересованная общественность выявляется относительно определенного проекта, проблемы и проч., и группа или лицо, в одном случае являющиеся общественностью, в другом контексте общественностью могут и не являться.

Таблица 1. Уровни общественного участия (по Serry R. Arnstein, 1969)

В России имеется несколько тысяч общественных некоммерческих объединений или негосударственных организаций (НГО) по охране окружающей среды и природопользованию. Их деятельность охватывает разные слои населения, а сфера интересов простирается от отдельных экологических объектов, населенных пунктов, природных регионов и субъектов Российской Федерации до общероссийских экологических проблем. Эко-НГО занимаются экологическим образованием, охраной природных объектов, решением отдельных природоохранных вопросов (например, атомной безопасности), защитой экологических прав граждан, экологическим законодательством, продвижением экотехнологий, сбором и распространением экологической информации и пр.

Охарактеризуем несколько наиболее крупных общероссийских природоохранных общественных организаций.

Сохраняет традиции привлечения общественности к охране природы Всероссийское общество охраны природы (ВООП), одна из старейших и самых массовых организаций страны, созданная в 1924 г. В ее рядах насчитывается более 3 млн физических и около 10 тыс. юридических членов. Приоритетной областью ВООП остаются вопросы просвещения и воспитания, особенно работа с дошкольными и школьными учреждениями.

Международный социально-экологический союз (МСоЭС), несмотря на относительную молодость и непродолжительную историю, тоже является крупнейшим экологическим объединением на территории бывшего СССР. Проблемы, решением которых занимается МСоЭС, это экологическое образование, ядерная и химическая безопасность, альтернативные источники электроэнергии, сохранение биоразнообразия, устойчивое лесное и сельское хозяйство, изменение климата, чистота воздуха и воды, здоровье и окружающая среда.

Существует также много специализированных общественных организаций, занимающихся отдельными вопросами охраны природы. Например, эколого-просветительский центр «Заповедники» обеспечивает общественную поддержку российским заповедникам и национальным паркам. Благотворительный фонд «Центр охраны дикой природы» также ведет активную природоохранную деятельность, направленную на реализацию различных методических проектов и программ преимущественно на охраняемых природных территориях. Все эти организации публикуют много как специальной, так и общедоступной природоохранной литературы.

Российский экологический союз, Ассоциация развития российской экологической прессы, Национальное информационное агентство «Природные ресурсы», Российское экологическое движение и многие другие объединения и организации содействуют решению экологических и природоохранных проблем России. Российский союз охраны птиц занимается проблемой сохранения биоразнообразия.

Особое молодежное движение за охрану природы представляют Дружина[2] по охране природы биологического факультета МГУ и аналогичные организации, созданные при высших учебных заведениях субъектов Российской Федерации.

Около сорока различных общественных организаций учредили в 1996 г. Российский экологический конгресс. С 1977 г. функционирует на постоянной основе круглый стол лидеров и представителей общественных организаций и объединений.

К указанным организациям добавляются научные общества и объединения ученых. Старейшей научной некоммерческой общественной организацией является Московское общество испытателей природы, основанное в 1805 г. Это неформальное объединение ученых в интересах развития науки о природе и ее законах.

Роль и функции российских общественных объединений закреплены в национальном законодательстве. Однако действенность этих объединений не всегда достаточно эффективна, так как формирование демократических основ российского общества имеет еще сравнительно непродолжительную историю.

В России активно действуют представительства международных неправительственных организаций – WWF, Wetlands International, IUCN, Greenpeace и другие. Эти оказывают российскому природоохранному движению существенную организационную, методическую и финансовую помощь.

В территориальном измерении выделяются организации, которые работают в своем регионе, отслеживая экологически опасные проекты. Например, в Иркутске это «Байкальская волна», в Москве – Московский отдел экологической экспертизы Международного Социально-экологического союза, некоторые программы Гринпис; в Краснодарском крае – отделение МСоЭС Западного Кавказа; в Санкт-Петербурге – «Зеленый мир». Такие организации в основном действуют в пределах своих регионов.

Многие московские организации зачастую имеют представительства в других регионах и играют роль ресурсных центров.

Организации различаются и тематически, по направлению деятельности (ядерная безопасность, химическое производство, проблема переработки мусора, охрана животных, оценка воздействия на окружающую среду). На действия против «громких проектов», таких, как Голубой поток, Высокоскоростная магистраль Петербург-Москва, Балтийская трубопроводная система, мобилизуются НГО из разных регионов.

Формы общественного участия. Для реализации общественного участия разработано значительное количество форм действий – для информирования, выявления групп заинтересованной общественности, их интересов и мнений, для разрешения конфликтов и построения консенсуса, а также интеграции интересов различных групп общественности в принимаемые решения.

Можно выделить институциональные и внеинституциональные коллективные действия (табл. 2).

Таблица 2. Типы институциональных и внеинституциональных действий

Институциональные действия (обращения в суды, референдумы, участие в оценке воздействия на окружающую среду и пр.) основаны на формах участия, закрепленных в законодательстве, в то время как внеинституциональные действия не являются законодательно регламентированными формами участия общественности (митинги, лоббирование и пр.). Однако внеинституциональные действия выполняют функции выражения протеста, привлечения внимания властей, информирования широкой общественности и СМИ и пр. Также по цели проведения можно выделить формы общественного участия, направленные на информирование, выражение позиции, протест, (со)участие в принятии решений, защиту интересов. В любом случае формы действий представляют собой инструментарий, с помощью которого общественность представляет и защищает свои интересы.

Подробнее различные формы действий охарактеризованы в главе 7, посвященной анализу конкретных изучавшихся нами примеров общественного участия.

Помимо рассмотренных выше институциональных и внеинституциональных форм участия общественности могут быть выделены неформальные механизмы влияния на процесс принятия решений, используемые экологической общественностью. Под неформальными механизмами влияния понимаются формы действий, используемые общественниками для лоббирования своей позиции. Они включают мобилизацию социальных сетей, поиск сторонников внутри государственных и бизнес-структур, научных учреждений, совместную работу в законодательных комиссиях, использование неформальных каналов получения информации.

Необходимо далее кратко охарактеризовать общую правовую базу общественного участия. Она определена в Конституции РФ, в нескольких федеральных законах и в отдельных ведомственных положениях и инструкциях.

Основные демократические институты и принципы общественного участия в России возникли в 1985–1995 гг., а современная система принятия экологически значимых решений, в 1995–2000 гг. В последующий период существенных дополнений в эту систему на федеральном уровне внесено не было.

Необходимость выявления и учета позиции общественности, в первую очередь местных жителей, предусмотрена как обязательный элемент системы принятия решений, касающихся экологических вопросов.

Основные нормативные акты, регулировавшие общественное участие в СССР и определяющие его ныне в России, таковы:

Конституция СССР (1977), Конституция РФ (1993), Земельный кодекс РФ (1991), Земельный кодекс (2001), Градостроительный кодекс (1998), Градостроительный кодекс (2004), Гражданский кодекс (1994), Кодекс об административных нарушениях (2001), Лесной кодекс (1997), Гражданский процессуальный кодекс (2002), Закон об охране окружающей природной среды (1991), Закон об охране окружающей среды (2002), Временная инструкция о проведении государственной экологической экспертизы (1990), Закон об экологической экспертизе (1995), Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ (Положение об ОВОС) (1994), Положение об оценке воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности (2000), Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (1999), Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан и прав участия граждан в референдуме (1997), Закон о референдуме в РФ (2002), Закон о местном самоуправлении в РФ (1991), Закон о принципах местного самоуправления в РФ (1995), Закон о гарантиях коренных малочисленных народов РФ (1999).

Краткая история общественного участия

В СССР первые попытки влияния общественности на решения о строительстве объектов, предполагающих значительное изменение окружающей природной среды, были осуществлены в 1980-х гг.[3]. Пик протестных действий общественных экологических движений пришелся на конец 80-х – начало 90-х гг., наиболее популярными формами протеста были митинги, акции, демонстрации и пикеты. Значительную роль в освещении экологических проблем играли СМИ.

Официально институт общественной экологической экспертизы был установлен в 1988 г. (см. главу 2). После этого экологическая общественность начала использовать законодательно определенные механизмы общественного участия для воздействия на процесс принятия решений. Однако, по мнению ряда активистов экологического движения, эффективность использования этих механизмов была относительно невелика и таковой остается поныне. Тенденция систематического нарушения законодательных требований в сфере участия общественности в принятии решений наметилась давно. Множество возникающих гражданских инициатив наталкиваются на пассивное (игнорирование, затягивание) или активное противодействие (и попытки манипуляции) как со стороны государственной системы, так и со стороны бизнеса, вследствие чего инициатива теряет поддержку среди широких масс населения.

В начале 1990-х гг. общественностью были инициированы несколько успешных «экологических» процессов (например, протесты против строительства Ростовской АЭС). Однако многие формальные договоренности, которых удалось достичь общественности, в скором времени были нарушены государством. По мнению многих общественников, в современной России вступать в игру, ведомую бизнесом и государством, стало сложно. Основные причины – трудность мобилизации населения (неверие, апатия), необходимость профессионального подхода (трудно мобилизовать экспертов – ученых, юристов), опасность участия (криминал, давление со стороны властей и бизнеса). Многие организации сменили «протестный» профиль на образовательный, поскольку деятельность по экологическому просвещению стала одновременно и менее опасной, и более продуктивной. В российских регионах большая часть экологических общественных организаций работает в секторе экологического образования и просвещения, экологического туризма. Их целевая аудитория – дети и молодежь, союзники – как другие организации некоммерческого сектора, так и государственные структуры, в первую очередь вузы и школы, местная администрация. На общем фоне резко выделяются крупные экологические некоммерческие организации – многие из них отметили только десятилетие деятельности, тем не менее за это время успели значительно трансформироваться и изменить стиль работы.

В прошлом наиболее влиятельными и заметными экологическими гражданскими ассоциациями были группы давления и протестные организации, возникшие на волне перестройки. Постепенно организации профессионализировались, стали известны, приобрели авторитет (институционализация движения).

По социологическим данным, в 1991–1993 гг. граждане России ставили экологические проблемы на третье место по приоритетности после безопасности и экономических трудностей. С течением времени вопросы качества окружающей среды и охраны природы отошли в восприятии людей на второй план и теперь занимают в иерархии обеспокоенности 7–8-е место. Согласно социологическим опросам, в 1994–1998 гг. уже только от 20 до 30 % людей (эта доля варьирует для разных категорий населения и возрастает по мере повышения образовательного уровня) были серьезно обеспокоены качеством окружающей среды и охраной природы. В то же время лично ответственными за состояние окружающей среды считали себя не более четверти респондентов, а к практическим действиям и самоограничению потребностей было готово еще меньшее число людей. Однако постепенно эта ситуация в некоторых регионах начинает меняться. Так, по данным социологов за 1999 г., среди факторов, приводящих к загрязнению окружающей среды в Москве, ее жители на третье/четвертое место ставили загрязнение города самими жителями и пассивность горожан в деле охраны природы.

С позиций социологии историю экологических движений разного типа в СССР и России представил О. Н. Яницкий (2002) (табл. 3).

Таблица 3. Фазы развития российского экологического движения (ЭД)

В настоящее время в экологических конфликтах участвуют как вновь возникающие инициативные группы, так и достаточно зрелые, институционализированные организации третьего сектора. Их роль в истории развития отдельных экологических движений (конфликтов) двойственна. С одной стороны, как ресурсные центры вместе с научными организациями и сторонниками в администрации, они поддерживают возникшие инициативы. С другой стороны, они играют роль инициаторов движения, разрабатывают тактику действий движения.

Особый интерес для нас представляют некоторые сведения об одной из самых эффективных форм общественного участия – референдумах по экологическим вопросам.

За последние 15 лет в различных регионах России проводились главным образом областные референдумы (федеральный был только один). На референдумах ставились вопросы, преимущественно связанные со строительством объектов, представляющих высокую потенциальную опасность – например, АЭС, заводов по утилизации ракет.

До перестройки все референдумы носили политический характер и инициировались властями. Первые референдумы, инициированные «снизу» начинались с 1989 г. До 1996 г. прошло пять референдумов в разных регионах России. Все они были направлены против строительства АЭС. На референдумах большинство проголосовало против строительства новых и расширения существующих АЭС. Решения референдумов выполнялись.

С 1996 г. тематика вопросов, выносимых на референдум, изменилась. Предпринимались три попытки инициировать референдумы по вопросам, связанным с АЭС[4], но они не получили разрешения. С 1997 г. прошла серия попыток инициирования референдумов по вопросам размещения предприятий по переработке химического оружия, но на разных стадиях они были остановлены и не были доведены до голосования.

Основная причина остановки процедуры референдума состояла в том, что его проведение затягивалось властями, в итоге чего происходил к срыв референдума. Другие причины: власти отказывали регистрировать инициативную группу, опротестовывалась в суде правомерность постановки вопросов, вынесенных на референдум. Результаты некоторых проведенных референдумов опротестовались в суде и их решения были отменены[5].

Проводились референдумы и по другим темам[6]. Из них вполне успешным был только один, поддержанный администрацией города – по поводу строительства морского порта в Геленджике.

Большинству референдумов было отказано в проведении в соответствии с законодательством, согласно которому субъект Российской Федерации не может выносить на референдум вопросы размещения объектов федерального значения. С другой стороны, предметом общенационального референдума не могут быть права и полномочия субъектов Федерации. Кроме того, осенью 1997 г. были принят Закон Российской Федерации «О гарантиях реализации избирательных прав граждан», в соответствии с которым впредь исключалась возможность проведения областных референдумов о строительстве объектов федерального значения.

После ликвидации в 2000 году специального самостоятельного федерального органа по охране окружающей среды (Госкомэкологии России) экологическая общественность страны инициировала подготовку к проведению референдума по этому вопросу. В поддержку этого требования было собрано более 2 миллионов подписей граждан. Но Центральная избирательная комиссия РФ забраковала значительную часть из них и в проведении референдума отказала.

Ныне ситуация усложняется тем, что в России с осени 2004 г. действует новая редакция конституционного закона «О референдуме РФ», по которому проведение референдумов за год до парламентских и президентских выборов запрещено.

И все же референдум остается сильным инструментом общественного участия. Выделяется случай, когда достаточным оказалось только показать угрозу проведения успешного референдума. В 1998 г. в Москве был инициирован референдум «о городских зеленых насаждениях», но до голосования дело не дошло, так как требования референдума были выполнены мэрией Москвы. В большинстве регионов поддержка инициатив общественности со стороны администрации обеспечивает успех референдуму, в случае отсутствия поддержки подготовка референдума затягивается, происходит долгое судебное разбирательство. Необходимо отметить, что фактически каждый референдум сопровождался обширным движением протеста и разнообразными коллективными действиями (обращения в суд, письма протеста и др.). Таким образом, чаще всего референдум был только одним из механизмов давления общественности.

В настоящее время многие решения о недопустимости строительства того или иного объекта, ранее принятые на референдумах, пересмотрены и проекты реализуются или уже реализованы.

Тема общественного участия в решении природоохранных проблем СССР и России имеет обширную литературу и богатую историю. Здесь она освещена лишь в самых общих чертах с тем, чтобы пояснить читателям книги наш подход к анализу материалов проекта.