Читать книгу Руководство по закупкам - Группа авторов - Страница 75

Промышленные товары, такие как компьютеры, телевизоры и автомобили, являются продукцией массового производства, обладают стандартными характеристиками и обычно закупаются по прайс-листам. Другие товары, такие как новые здания, реактивные истребители, специальное программное обеспечение или услуги консалтинга, разрабатываются (оказываются) в соответствии с конкретными и часто уникальными потребностями заказчика. Для приобретения подобных заказных товаров закупщик нанимает подрядчика, который может поставить этот товар согласно набору желаемых характеристик. Мы называем это «проблемой закупки» (procurement problem).

«Проблема закупки» привлекает много внимания, как в академических, так и в политических кругах. Основной акцент в академических исследованиях делался на закупки в государственном секторе, во многом из-за их особой важности для экономики[140]. К примеру, на государственные закупки, осуществляемые федеральным правительством, правительствами штатов и местными правительствами, приходится более 10 % ВВП США. Большая часть сделок в частном секторе также контролируется закупочными контрактами. Яркими примерами являются закупки электронных систем, специального ПО, закупки в автомобилестроении и строительстве зданий.

При планировании закупки товаров и услуг закупщик сталкивается с множеством трудностей. Во-первых, он должен точно определить объект закупки: что должно быть закуплено и как описать требования к качеству объекта закупки, чтобы информировать потенциальных поставщиков о своих потребностях. Во-вторых, следует составить контракт, который будет описывать договорные обязательства и методы компенсации (выплаты по контракту, т. е. платежи). В-третьих, закупщику необходимо решить, каким образом будет присуждаться контракт одному из потенциальных поставщиков. Наконец, механизм присуждения контракта должен способствовать выбору квалифицированного и наиболее предпочтительного поставщика, а также реализации экономически эффективного конечного продукта.

В контексте последних двух пунктов конкурентные торги широко признаны как привлекательный закупочный механизм, имеющий преимущества по нескольким причинам[141]. В основном, они рассматриваются как процедура, позволяющая стимулировать и продвигать конкуренцию. По своей природе открытые конкурентные торги привлекают потенциальных поставщиков из многих отраслей. Более того, в условиях конкуренции со стороны большого количества потенциальных поставщиков каждый из них имеет мотивацию не раздувать свои цены. Действительно, открытие справедливой рыночной цены часто называется в числе главных достоинств конкурентных торгов. Открытые конкурентные механизмы также отличаются прозрачностью, что облегчает предотвращение коррупции, как в государственном, так и в частном секторах, где у менеджеров по закупкам могут появиться стимулы обойти систему в обмен на взятки и иные нелегальные бонусы. Данные характеристики вкупе с аргументами в пользу равных возможностей оправдывают появление таких законодательных актов, как Правила закупок для федеральных нужд (FAR), поддерживающих и поощряющих использование конкурентных торгов в госзакупках США.

Примечательно, что в частном секторе одинаково широко распространены как конкурентные торги, так и переговоры. К примеру, с 1995 по 2000 гг. 44 % всех проектов строительства нежилых зданий в Северной Калифорнии для частного сектора были осуществлены через переговоры и только 18 % проектов было осуществлено путем открытых тендерных процедур. Использование переговоров с единственным поставщиком распространено и в сфере высоких технологий и программного обеспечения, а также в оборонных закупках. Эта глава служит основой сравнительного анализа конкурентных торгов и переговоров и связывает механизм присуждения контракта с процедурами платежей по контракту. В частности, сделана попытка анализа, в каких случаях конкурентные торги с присуждением контракта с фиксированной ценой оказываются эффективней переговоров с заключением контракта типа «издержки плюс», а в каких наоборот.

Для раскрытия перспективы этой главы стоит отметить, что в основном экономический анализ описывает закупочную проблему следующим образом. Поставщик обладает информацией о производственных издержках, которой нет у закупщика. Таким образом, закупщик использует искусные способы, для того чтобы сделать вывод о затратах поставщика, предлагая ему на выбор много потенциальных проектов с целью заставить его выбрать именно тот проект, который действительно будет реализован[142].

Тем не менее исследователи и практики инжиниринга и управления строительством утверждают, что основной проблемой в закупках является не то, что поставщики знают гораздо больше закупщиков о продукции (т. е. имеет место факт сильной асимметричности информации между поставщиком и закупщиком) на старте проекта, но то, что и для закупщика, и для поставщика возрастает доля неопределенности исполнения работ и возникает множество важных конструктивных изменений проекта уже после подписания контракта и начала производства. Данные изменения обычно происходят в результате неудачного дизайна закупок, непредвиденных обстоятельств и изменений в законодательных требованиях[143].

Хорошим подтверждением значимости адаптации ex post является строительство музея «Центр Гетти» в Лос-Анджелесе. Это здание площадью 24 акра (9,7 га) и стоимостью в 1 млрд долл. строили более восьми лет[144]. Дизайн проекта был изменен из-за сложно предсказуемых особенностей участка. Геологическая структура проекта включала каньоны, плоскости скольжения и линии тектонического нарушения, вызванные землетрясениями; безусловно, все это создавало большие трудности команде архитекторов и подрядчиков. К примеру, из-за ошибки подрядчика был неожиданно вызван оползень, сдвинувший около 75000 кубических ярдов (57340 м³) земли. Еще больше разрушений принесло землетрясение 1994 г. Трещины, появившиеся в сварных швах стальной рамы здания, заставили подрядчиков провести переоценку адекватности использованных стандартов проектирования в сейсмичных районах. Проектную документацию также пришлось изменить из-за изменений в законодательстве – получение разрешения на эксплуатацию здания потребовало добавления 107 дополнительных элементов. Тем не менее логично заключить, что по мере возникновения проблем именно у подрядчика находилась основная информация касательно затрат и методов внедрения изменений. Более свежим и вызвавшим еще больше споров примером является «Большой туннель» в Бостоне[145]. В этом проекте 12000 изменений и поправок к 150 контрактам на проектирование и строительство привели к превышению бюджета на 1,6 млрд долл. В основном изменения были вызваны неудовлетворительной проектной документацией и отличными от ожидаемых условиями местности[146].

Исходя из данных наблюдений, можно сказать, что проблема закупок действительно заключается скорее в сглаживании возможных изменений контракта или обходе адаптации контракта после начала проекта, нежели в раскрытии информации поставщиком до выбора проекта. В этой главе мы утверждаем, что форма контракта и механизм его присуждения может смягчить эту проблему закупок. В частности, компромисс между стимулами к снижению затрат и стимулами к осуществлению изменений и обмену информацией станет ключевым аргументом в пользу того или иного контрактного решения.

Мы утверждаем, что простые закупки, которые, по определению, несложно проектировать и в которых с достаточной определенностью ясно, что необходимо сделать, должны проводиться с использованием контрактов с фиксированной ценой, проектироваться как можно точнее (чтобы избежать необходимости адаптации) и присуждаться путем конкурентных торгов. Сложные закупки, которые, напротив, сложно спроектировать и которые полны сюрпризов в своей финальной конфигурации, следует проводить с использованием контрактов «издержки плюс», их стоит проектировать с малой степенью полноты проекта (с тем расчетом, что в ходе развития проекта понадобится его адаптация) и присуждать в ходе переговорного процесса квалифицированному поставщику с хорошей репутацией[147].

Идея наших рекомендаций была вызвана постоянной необходимостью выбора между стимулированием снижения затрат и предотвращением дорогостоящих и трудоемких переговоров, следующих за появлением необходимости в изменениях. Сильные стимулы к снижению затрат, заключенные в контрактах с фиксированной ценой, приведут к тому, что в момент переговоров по внесению изменений в договор и проект стороны не будут иметь возможности к проявлению гибкости. Потеря эффективности часто происходит из-за споров по поводу цены, в то время как настоящая проблема текущего поставщика заключается в желании использовать необходимость изменений для своей выгоды. Напротив, контракты «издержки плюс» не способствуют мерам по снижению затрат, но облегчают процесс переговоров по внесению изменений и адаптации начальных требований контракта[148].

Мы продолжаем утверждать, что выбор процедуры платежа (фиксированная цена или «издержки плюс») связан с последующим решением, которое должен принять закупщик: присудить ли закупочный контракт путем конкурентных торгов или переговоров с потенциальным поставщиком.

Хотя данное исследование было ориентировано, в первую очередь, на практику частных закупок, в нем также содержатся рекомендации для государственного сектора. В США в государственных закупках, обычно проводимых в соответствии с FAR, принято использовать процедуру конкурентных торгов. К примеру, с 1995 по 2000 гг. 97 % строительных проектов для государственного сектора в Северной Калифорнии были осуществлены путем проведения конкурентных торгов. Преимуществом конкурентных торгов является беспристрастность при присуждении проектов, однако этот вид процедур неэффективен для адаптации ex post. Соответственно, государственные закупки в сложных проектах подвержены падению эффективности.

Анализ данной проблемы, изложенный в следующем разделе, мы начнем с общего описания процесса выбора закупщиком формы контракта, что затем будет определять закупочные отношения с выбранным поставщиком. Далее рассматривается влияние типа выбранного контракта на использование механизма присуждения. Наконец, будет приведено обсуждение последствий для определения стратегии в бизнесе и в государственных закупках.