Читать книгу Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (постатейный) - - Страница 3

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1990 г. № 45/112 «Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Руководящие принципы, принятые в Эр-Рияде)» провозглашает, что предупреждение преступности среди несовершеннолетних является важнейшим аспектом предупреждения преступности в обществе. Участвуя в законной, социально полезной деятельности и вырабатывая гуманистический взгляд на общество и жизнь, молодежь может быть воспитана на принципах, не допускающих преступную деятельность (п. 1).

Проблемы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних всегда находятся в центре внимания органов государственной власти. Политические решения в этой сфере облекаются в правовую форму и находят свое выражение в положениях административного, уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства. Нормы комментируемого закона имеют преимущественно административно-правовую природу и образуют основы законодательства, посвященного деятельности органов государственной власти, их учреждений и должностных лиц, по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Принятие комментируемого закона стало результатом значительной эволюции правового регулирования в данной сфере. Его предшественниками были нормативные правовые акты, регламентировавшие деятельность отдельных правоохранительных институтов в данной сфере: Декрет СНК РСФСР от 14 января 1918 г. «О комиссиях для несовершеннолетних»; Декрет СНК РСФСР от 23 сентября 1921 г. «О детской социальной инспекции (Положение)»; Декрет СНК РСФСР от 4 марта 1920 г. «О делах несовершеннолетних, обвиняемых в общественно опасных действиях»; Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утв. Указом Президиума ВС РСФСР от 3 июня 1967 г.; Положение об общественных воспитателях несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 декабря 1967 года; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 г. № 5266-IX «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Отправные положения, которые должны найти безусловное отражение в комментируемом законодательстве, закреплены в Конституции Российской Федерации. Так, государственная поддержка семьи и детства провозглашена ч. 2 ст. 7 Конституции Российской Федерации. Часть 1 ст. 17 закрепляет гарантии прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а ч. 1 ст. 38 устанавливает, что каждый ребенок с момента рождения имеет гарантированное государством право на заботу и воспитание со стороны родителей.

Основополагающие начала правового регулирования в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних нашли широкое отражение в международных правовых актах. К ним можно отнести:

– Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 г.;

– Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.;

– Минимальные стандартные правила обращения с заключенными от 30 августа 1955 г.;

– Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.;

– Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. и Факультативный протокол к нему;

– Декларацию о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 9 декабря 1975 г.;

– Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г.;

– Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.;

– Миланский план действий (принятый VII Конгрессом ООН и одобренный резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29 ноября 1985 г.);

– Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г.;

– Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, от 9 декабря 1988 г.;

– Конвенцию о правах ребенка (Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г.);

– Всемирную декларацию об обеспечении выживания, защиты и развития детей от 30 сентября 1990 г.;

– Декларацию о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях, от 3 декабря 1986 г.;

– Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних Пекинские правила от 10 декабря 1985 г.;

– Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы) от 14 декабря 1990 г.;

– Рекомендацию (2003)20 Комитета Министров Совета Европы к Государствам-членам ЕС относительно новых подходов к преступности несовершеннолетних и о роли ювенальной юстиции (принята Комитетом Министров Совета Европы 24 сентября 2003 г. на восемьсот пятьдесят третьем заседании Заместителей Министров Совета Европы).

В частности, ст. 3 Конвенции о правах ребенка предусматривает обязанность государств-участников принимать все необходимые законодательные и административные меры для обеспечения ребенку защиты и заботы, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону.

Нормы комментируемого закона можно условно разделить на три основные части. Первая часть включает в себя нормы главы 1, содержащие комплекс общих положений:

– основные понятия, используемые для целей комментируемого закона;

– основные задачи и принципы деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

– источники законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

– система органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (субъекты профилактики), контроль и надзор их деятельности;

– объекты индивидуального профилактического воздействия, основания и сроки проведения индивидуального профилактической работы, применения мер взыскания;

– права лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа и гарантии их соблюдения.

Вторая часть комментируемого закона образована нормами гл. 2, которые посвящены порядку образования, деятельности, полномочиям и финансовому обеспечению органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Часть третья включает в себя гл. 3 и 3.1, которые содержат процессуальные нормы, посвященные основаниям и порядку помещения несовершеннолетних правонарушителей в места принудительного содержания (специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа и центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел).

Таким образом, нормы комментируемого закона посвящены не только вопросам профилактики правонарушений, но и в значительной степени реализации отдельных мер принуждения в отношении несовершеннолетних правонарушителей, которые не достигли возраста уголовной ответственности. Отсюда, в законе значительное количество административно-процессуальных норм, которые по своему содержанию близки к нормам уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства (см. гл. 3, 3.1).

Применение принудительных мер к несовершеннолетним правонарушителям рассматривается нормами международного права лишь в качестве крайних мир. Так, п. 6 Руководящих принципов Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Руководящие принципы, принятые в Эр-Рияде) закрепляет использование государством официальных учреждений социального контроля лишь в крайних случаях. Пункт 1.3 Минимальных стандартных правил Организации Объединенных Наций, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские правила») содержит требование уделять достаточное внимание осуществлению позитивных мер, предполагающих полную мобилизацию всех возможных ресурсов, включая семью, добровольцев и другие группы общества, а также школы и другие общественные институты, с целью содействия благополучию подростка, с тем чтобы сократить необходимость вмешательства со стороны закона, и эффективного, справедливого и гуманного обращения с подростком, находящимся в конфликте с законом.

Нормы комментируемого закона не охватывают собой весь спектр отношений, возникающих в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (например, виды профилактики и формы профилактической деятельности, участие в ней негосударственных субъектов). К таким неурегулированным отношениям следует применять положения Федерального закона от 23 июля 2016 года № 182-ФЗ «О профилактике правонарушений в Российской Федерации».

Необходимо учитывать, что нормы комментируемого закона устанавливают лишь основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и во многих случаях имеют рамочный характер. Детализация этих положений осуществляется на ведомственном и региональном (местном) уровнях.