Читать книгу Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (постатейный) - - Страница 7

Законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных нормах международного права и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

________________________________

1. В данной статье законодатель определяет источники нормативного правового регулирования деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В их основе лежат положения Конституции Российской Федерации и общепризнанные нормы международного права.

Конституция Российской Федерации содержит целый ряд норм, которые являются исходными для конструирования законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Статьей 17 Конституции Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с основным законом страны. Это конституционное положение предопределяет имплементацию в российское законодательство норм международного права, посвященных несовершеннолетним.

Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 18 Конституции Российской Федерации) и соответственно содержание комментируемого закона и деятельности органов власти по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Статья 21 Конституции Российской Федерации закрепляет конституционные гарантии гуманного обращения с несовершеннолетними в ходе осуществления деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Речь идет о запрете применения пыток, насилия, другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания. Это особенно важно, поскольку ряд норм комментируемого закона предусматривают в ряде случаев значительные ограничения прав несовершеннолетнего. Например, помещение подростков против их воли в места принудительного содержания (ЦВСНП и СУВУЗТ).

Статьи 38, 39 Основного закона посвящены важным социальным гарантиям. Провозглашается, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Нормы комментируемого закона создают дополнительные законодательные механизмы (гарантии) охраны семьи, материнства и детства. Социально-опасное положение семьи и несовершеннолетнего часто возникает в силу недостатков в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по социальному обеспечению семьи и детей.

Рассматриваемым вопросам также посвящены нормы ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 38 и другие положения Конституции Российской Федерации.

Значительный массив основополагающих норм, посвященных пра вам несовершеннолетних, охране семьи, материнства и детства, деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, содержится в общепризнанных международных нормативных правовых актах. Государства стремятся к наиболее полному учету в своей деятельности международных правовых норм и рекомендаций по предупреждению правонарушений несовершеннолетних. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то принимаются правила международного договора.

В основе международных нормативных правовых актов в этой сфере лежат идеи уважении личности, ее достоинства, гуманного отношения к человеку, незыблемости его прав и свобод. Их основные положения посвящены первостепенному значению предупредительной, а не карательной практики, роли семьи, школы, труда, общественности. Значительная часть таких норм посвящена улучшению условий жизни населения, подготовке кадров правоохранительных органов, исключению из их арсенала пыток и действий, унижающих человеческое достоинство, уважительном обращении с правонарушителями¹⁶. Как уже было отмечено в преамбуле, к их числу относятся:

– Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.;

– Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.;

– Минимальные стандартные правила обращения с заключенными от 30 августа 1955 г.;

– Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.;

– Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. и Факультативный протокол к нему;

– Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 9 декабря 1975 г.;

– Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г.;

– Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.;

– Миланский план действий (принятый VII Конгрессом ООН и одобренный резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29 ноября 1985 г.);

– Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г.;

– Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, от 9 декабря 1988 г.;

– Конвенция о правах ребенка (Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г.);

– Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей от 30 сентября 1990 г.;

– Декларация о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях, от 3 декабря 1986 г.;

– Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних Пекинские правила от 10 декабря 1985 г.;

– Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы) от 14 декабря 1990 г.

Остановимся на отдельных положениях некоторых из них. Статья 3 Конвенции ООН о правах ребенка закрепляет, что во всех действиях в отношении детей, независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка. Государства-участники обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и этой целью принимают все соответствующие законодательные и административные меры. Государства-участники обеспечивают, чтобы учреждения, службы и органы, ответственные за заботу о детях или их защиту, отвечали нормам, установленным компетентными органами, в частности в области безопасности и здравоохранения и с точки зрения численности и пригодности их персонала, а также компетентного надзора.

В Конвенции содержится группа норм, которые устанавливают правила обращения с несовершеннолетними, оказавшимися в конфликте с законом. В частности, государство берет на себя обязательства обеспечить ряд правовых гарантий (ст. 37–40). Речь идет о том, чтобы:

– ни один ребенок не был подвергнут пыткам или другим жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения или наказания;

– ни один ребенок не был лишен свободы незаконным или произвольным образом. По смыслу норм названной конвенции принудительное содержание ребенка в учреждениях профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется согласно закону и используется лишь в качестве крайней меры и в течение как можно более короткого периода времени;

– каждый лишенный свободы ребенок пользовался гуманным обращением и уважением неотъемлемого достоинства его личности с учетом потребностей лиц его возраста. В частности, каждый лишенный свободы ребенок должен быть отделен от взрослых, если только не считается, что в наилучших интересах ребенка этого делать не следует, и иметь право поддерживать связь со своей семьей путем переписки и свиданий, за исключением особых обстоятельств;

– каждый лишенный свободы ребенок имел право на незамедлительный доступ к правовой и другой соответствующей помощи, а также право оспаривать законность лишения его свободы перед судом или другим компетентным, независимым и беспристрастным органом и право на безотлагательное принятие ими решения в отношении любого такого процессуального действия;

– за каждым ребенком, нарушившим уголовное законодательство, было признано право на такое обращение, которое способствует развитию у ребенка чувства достоинства и значимости, укрепляет в нем уважение к правам человека и основным свободам других и при котором учитываются возраст ребенка и желательность содействия его реинтеграции и выполнению им полезной роли в обществе.

Государства-участники стремятся содействовать установлению законов, процедур, органов и учреждений, имеющих непосредственное отношение к детям, которые, как считается, нарушили уголовное законодательство, обвиняются или признаются виновными в его нарушении. Конвенцией устанавливается необходимость реализации различных форм работы с несовершеннолетними правонарушителями: уход, опека и надзор, консультативные услуги, назначение испытательного срока, воспитание, программы обучения и профессиональной подготовки и другие формы ухода, заменяющие уход в учреждениях, с целью обеспечения такого обращения с ребенком, которое соответствовало бы его благосостоянию, а также его положению и характеру преступления.

Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские правила»), устанавливают ряд требований для государств-участников:

– создавать условия, позволяющие обеспечить содержательную жизнь подростка в обществе, которая, в тот период жизни, когда она или он наиболее склонны к неправильному поведению, будет благоприятствовать процессу развития личности и получения образования, в максимальной степени свободному от возможности совершения преступлений и правонарушений;

– правосудие в отношении несовершеннолетних в конфликте с законом должно являться составной частью процесса национального развития каждой страны в рамках всестороннего обеспечения социальной справедливости для всех несовершеннолетних, одновременно содействуя таким образом защите молодежи и поддержанию мирного порядка в обществе;

– в рамках каждой национальной юрисдикции следует предпринимать усилия для принятия комплекса законов, правил, положений, которые относятся непосредственно к несовершеннолетним правонарушителям, учреждениям и органам, в функции которых входит отправление правосудия в отношении несовершеннолетних;

– обеспечить право несовершеннолетнего на конфиденциальность, чтобы избежать причинения ему вреда из-за ненужной гласности (ущерба репутации).

Большой объем отправных положений в рассматриваемой сфере закреплен в Руководящих принципах ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы). Отметим некоторые из них применительно к деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:

– необходимость и важность осуществления прогрессивной политики предупреждения преступности среди несовершеннолетних, а также необходимость и важность систематического изучения и выработки таких мер;

– следует избегать криминализации и наказания ребенка за поведение, не причиняющее серьезного ущерба развитию самого ребенка или вреда другим;

– первостепенное значение должно придаваться потребностям и благополучию семьи и всех ее членов. Семьям, нуждающимся в помощи для преодоления внутренней нестабильности или конфликтных ситуаций, должны предоставляться необходимые услуги;

– никакой ребенок не должен подвергаться грубым или уничижающим достоинство наказаниям в семье, в школе или в других учреждениях;

– сотрудники и работники учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по смыслу рассматриваемого документа должны быть готовы учитывать в своей работе особые потребности молодежи, а также знать и использовать в максимально возможной степени программы и имеющиеся службы помощи, чтобы не допускать столкновения несовершеннолетних с системой правосудия.

2. Законодательство, регулирующее деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних состоит не только из комментируемого закона. Его также образуют нормы других федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ. Положения комментируемой нормы, на наш взгляд, следует толковать расширительно и включать в законодательство, регулирующее деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, которым органами государственной власти субъектов РФ делегированы соответствующие полномочия, а также локальные нормативные правовые акты, которые издают органы и учреждения, входящие в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

2.1. Федеральное законодательство в этой сфере, помимо комментируемого закона, включает в себя целый ряд законодательных актов. Остановимся на некоторых из них более подробно.

Федеральный закон от 23 июля 2016 года № 182-ФЗ «О профилактике правонарушений в Российской Федерации» закрепил правовую основу профилактической деятельности, общие правила ее функционирования, основные принципы, направления, виды профилактики правонарушений, формы профилактического воздействия, полномочия, права и обязанности субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений. Его нормы следует применять ко всем отношениям, связанным с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которые не урегулированы комментируемым законом. Следует также учитывать, что нормы Федерального закона «О профилактике правонарушений в Российской Федерации» устанавливают лишь основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике правонарушений в РФ, и во многих случаях имеют рамочный характер. Детализация этих положений осуществляется на уровне актов текущего законодательства, к которым и относится комментируемый закон, а также на ведомственном и региональном (местном) уровнях.

Гражданское законодательство устанавливает особенности гражданско-правового правового статуса несовершеннолетних и малолетних лиц, установления над ними опеки и попечительства, особенности их ответственности (например, ст. 20, 26–28, 31, 34, 36, 1074, 1083 ГК РФ).

Права несовершеннолетних детей в области семейных правоотношений, отношения по осуществлению родительских прав, права и обязанности родителей по воспитанию детей, забота о их здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии, ответственность за неисполнение этих обязанности, защита прав и интересов детей в случаях отсутствия родительского попечения и многие другие вопросы непосредственно затрагивающие данную сферу регламентированы нормами семейного законодательства (например, ст. 54, 57, 59, 63, 69, 72, 73, 77, 78, 121–123, 132, 134, 136, 141, 143, 145, 152 СК РФ).

Здесь уместно сказать и о положениях Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», который регулирует отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над несовершеннолетними в случаях отсутствия родительского попечения.

Правовое обеспечение процесса предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется многими нормами уголовного законодательства. Оно в целом направлено на предупреждение преступлений путем реализации общей и частной превенции. Сюда в первую очередь следует отнести нормы гл. 14 УК РФ, посвященные особенностям уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних, а также гл. 20 УК РФ, содержащие составы преступлений против семьи и несовершеннолетних.

Значительное число административно-правовых запретов прямо или косвенно направлены на превенцию безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Это нормы, предусматривающие ответственность родителей или иных законных представителей несовершеннолетних (например, ст. 5.35–5.37, 6.7 КоАП РФ), нормы, которые определяют основания, условия и порядок применения административно-предупредительных мер и административной ответственности несовершеннолетних.

Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации содержит нормы, направленные не только на регулирование порядка и условий исполнения и отбывания наказаний несовершеннолетними осужденными, но и закрепляющие средства их исправления, охраны прав, свобод и законных интересов, оказание помощи в социальной адаптации (например, гл. 17 УИК РФ).

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации закрепляет особый правовой статус несовершеннолетних, участвующих в уголовном процессе, что находит отражение во многих нормах и институтах уголовно-процессуального права (например, ст. 5, 27, 45, 48, 51, 96, 105, 108 УПК РФ и другие).

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации закрепляет общие правила административного судопроизводства в РФ, которые применяются для разрешения административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан (в том числе несовершеннолетних правонарушителей), организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления полномочий в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Например, по правилам КАС РФ, с учетом положений комментируемого закона, подлежат рассмотрению дела о помещении отдельных категорий несовершеннолетних в СУВУЗТ и ЦВСНП.

Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» устанавливает систему правовых гарантий прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, создает правовые механизмы для реализации прав и законных интересов ребенка, в том числе при осуществлении деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Здесь же закреплены законодательные основы института Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ, которые принимают участие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» определяет общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, что является значимой составляющей профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает правовые, организационные и экономические основы образования в РФ, т. е. единого целенаправленного процесса воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства. Он регламентирует не только общие вопросы обучения и воспитания, которые, безусловно, лежат в центре деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, но и предметно регламентирует частные вопросы: предоставления образования несовершеннолетним, осужденным к лишению свободы, к принудительным работам, подозреваемым и обвиняемым, содержащимся под стражей; образовательную деятельность в организациях для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода; общую компетенцию органов управления образованием и их учреждений как субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» содержит правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации прав несовершеннолетних на труд и социальную защиту от безработицы. Им определен круг полномочий государственной службы занятости, которая входит в число субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Трудовая занятость несовершеннолетних, достигших соответствующего возраста, рассматривается как эффективная мера профилактики их правонарушающего поведения.

Важным направлением профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является социальное обслуживание несовершеннолетних и их семей, находящихся в социально-опасном положении. Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, организационные и экономические основы социального обслуживания граждан в РФ, а также полномочия федеральных органов государственной власти и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания граждан.

Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» в качестве основных направлений деятельности полиции предусматривает предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений (ст. 2). В сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних полиция наделена широким кругом общих полномочий, которые нашли отражение в ст. 12 и 13 названного закона:

– выявлять причины преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению, принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению;

– выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить с ними индивидуальную профилактическую работу;

– участвовать в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

– осуществлять розыск несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей или специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; несовершеннолетних, самовольно ушедших из СУВУЗТ;

– исполнять решения суда (судьи) о направлении несовершеннолетних правонарушителей в СУВУЗТ;

– вносить в соответствии с федеральным законом руководителям и должностным лицам организаций обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, совершению преступлений и административных правонарушений;

– доставлять несовершеннолетних, совершивших правонарушения или антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных в ЦВСНП, в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, либо в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» устанавливает правовые основы государственной политики в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности. Применительно к проблемам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних речь в первую очередь идет о противодействии наркопотреблению со стороны несовершеннолетних и молодежи (гл. 6.1)¹⁷.

Участие социально ориентированных некоммерческих организаций в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних основывается на нормах Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». В соответствии со ст. 31.1 названного закона, органы государственной власти и органы местного самоуправления могут оказывать поддержку таким организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами различных видов деятельности, в том числе относящихся к профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: социальное обслуживание, социальная поддержка и защита граждан; профилактика социально опасных форм поведения граждан; деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граж дан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности; мероприятия по медицинской реабилитации и социальной реабилитации, социальной и трудовой реинтеграции лиц, осуществляющих незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ¹⁸.

Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» применительно к рассматриваемым проблемам устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, определяет порядок учета прав граждан на меры социальной защиты (поддержки), социальные услуги, предоставляемые в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иные социальные гарантии и выплаты, установленные законодательством РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами.

Федеральный закон от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» определяет общие принципы, содержание и меры государственной поддерж ки молодежных и детских общественных объединений РФ в целях социального становления, развития и самореализации детей и молодежи в общественной жизни, а также в целях охраны и защиты их прав.

Существенное значение для профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних имеет доступность сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, гражданам, желающим принять детей на воспитание в свои семьи. Порядок формирования и использования государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, установлен Федеральным законом от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей».

В ряду этих нормативных правовых актов можно также назвать ГПК РФ, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» и многие другие акты федерального законодательства.

2.2. Уровень регионального законодательства в данной сфере представлен значительным массивом нормативных правовых актов, в основе которых положения комментируемого закона. Практически во всех субъектах РФ приняты законы о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, детализирующие и дополняющие нормы комментируемого закона с учетом региональной специфики и особенностей. Так, например, в Краснодарском крае действуют: Закон Краснодарского края от 21 июля 2008 г. № 1539-КЗ «О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Краснодарском крае», Закон Краснодарского края от 26 июня 2002 г. № 498-КЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае», Закон Краснодарского края от 13 ноября 2006 г. № 1132-КЗ «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Краснодарском крае». В Иркутской области приняты: Закон Иркутской области от 12 ноября 2007 г. № 100-ОЗ «О порядке создания и осуществления деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Иркутской области», Закон Иркутской области от 5 марта 2017 г. № 7-03 «Об отдельных мерах по защите детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие в Иркутской области». В Омской области основу регионального законодательства в этой сфере составляет Закон Омской области от 8 октября 2001 г. № 307-ОЗ «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Омской области». В Воронежской области следует назвать Закон Воронежской области от 28 декабря 2007 г. № 163-ОЗ «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Воронежской области» и Закон Воронежской области от 4 октября 2005 г. № 62-ОЗ «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Воронежской области».

2.3. Составной частью системы правовых норм, регулирующих профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, являются также подзаконные нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ. К их числу следует отнести:

Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка»;

Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 июня 2010 г. № 690¹⁹;

Основы государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 29 ноября 2014 г. № 2403-р;

Концепция развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 22 марта 2017 г. № 520-р;

Постановление Правительства РФ от 28 марта 2008 г. № 216 «О Правительственной комиссии по профилактике правонарушений»;

Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. № 896 «Об утверждении примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации»;

Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. № 124 «Об утверждении Положения о зачислении несовершеннолетних граждан Российской Федерации в качестве воспитанников в воинские части и обеспечении их необходимыми видами довольствия»;

Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2013 г. № 995;

Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан»;

Постановление Правительства РФ от 5 августа 2015 г. № 796 «Об утверждении Правил принятия комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданной высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и осуществляющей деятельность на территории соответствующего субъекта РФ, решения о допуске или недопуске лиц, имевших судимость, к педагогической деятельности, к предпринимательской деятельности и (или) трудовой деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних, а также формы этого решения»;

Постановление Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 518 «Об утверждении перечня заболеваний, препятствующих содержанию и обучению несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа»;

Постановление Правительства РФ от 28 марта 2012 г. № 259 «Об утверждении Правил медицинского освидетельствования несовершеннолетнего на наличие или отсутствие у него заболевания, препятствующего его содержанию и обучению в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа».

Распоряжение Правительства РФ от 29 ноября 2014 г. № 2403-р «Об утверждении Основ государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года»;

Распоряжение Правительства РФ от 29 мая 2015 г. № 996-р «Об утверждении Стратегии развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года»;

Распоряжение Правительства РФ от 12 декабря 2015 г. № 2570-р «О плане мероприятий по реализации Основ государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года».

2.4. Нормативное правовое регулирование деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется и на ведомственном уровне. Этот уровень представлен значительным массивом нормативных правовых актов, изданных субъектами профилактики. Назовем наиболее значимые из них:

Приказ МВД России от 15 октября 2013 г. № 845 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации»;

Приказ Минюста РФ и МВД РФ от 4 октября 2012 г. № 190/912 «Об утверждении Регламента взаимодействия ФСИН России и МВД России по предупреждению совершения лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других правонарушений»;

Постановление Минтруда РФ от 29 марта 2002 г. № 25 «Об утверждении Рекомендаций по организации деятельности специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации»;

Приказ Минюста России от 13 января 2006 г. № 2 «Об утверждении Инструкции об оказании содействия в трудовом и бытовом устройстве, а также оказании помощи осужденным, освобождаемым от отбывания наказания в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы»;

Приказ Минтруда РФ № 147, МВД РФ № 481 от 20 июня 2003 г. «О взаимодействии органов и учреждений социальной защиты населения и органов внутренних дел в организации профилактической работы с беспризорными и безнадзорными несовершеннолетними»;

Приказ МВД России от 17 января 2006 г. № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений»;

Приказ Минтруда РФ № 147, МВД РФ № 481 от 20 июня 2003 г. «О взаимодействии органов и учреждений социальной защиты населения и органов внутренних дел в организации профилактической работы с беспризорными и безнадзорными несовершеннолетними»;

Приказ Минздрава РФ № 414, МВД РФ № 633 от 20 августа 2003 г. «О взаимодействии учреждений здравоохранения и органов внутренних дел в оказании медицинской помощи несовершеннолетним, доставленным в органы внутренних дел»;

Приказ Минздрава РФ от 14 июля 2003 г. № 307 «О повышении качества оказания лечебно-профилактической помощи беспризорным и безнадзорным несовершеннолетним»;

Приказ Министерства просвещения РФ от 17 июля 2019 г. № 381 «Об утверждении Порядка организации и осуществления деятельности специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа»;

Приказ Министерства просвещения РФ от 13 ноября 2018 г. № 203 «Об утверждении норм и порядка обеспечения за счет средств федерального бюджета бесплатным питанием, бесплатным комплектом одежды, обуви и мягким инвентарем несовершеннолетних и лиц, достигших возраста восемнадцати лет, находящихся в федеральных учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;

Приказом Министерства просвещения РФ от 10 января 2019 г. № 4 «О реализации отдельных вопросов осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан»;

Приказ МВД России от 1 сентября 2012 г. № 839 «О совершенствовании деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей»;

Постановление Минтруда РФ от 19 июля 2000 г. № 53 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации деятельности государственного (муниципального) учреждения «Центр психолого-педагогической помощи населению»;

Постановление Минтруда РФ от 19 июля 2000 г. № 54 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации деятельности государственного (муниципального) учреждения «Центр экстренной психологической помощи по телефону»;

Письмо Министерства образования и науки РФ, МВД РФ, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков от 21 сентября 2005 г. № ВФ-1376/06 «Об организации работы по предупреждению и пресечению правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, в образовательных учреждениях»;

Письмо Министерства образования и науки РФ от 28 апреля 2016 г. № АК-923/07 «Методические рекомендации по вопросам совершенствования индивидуальной профилактической работы с обучающимися с девиантным поведением».

2.5. Нормы федерального и регионального законодательства в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних детализируются нормативными правовыми актами субъектов РФ. На примере Краснодарского края к ним можно отнести:

Постановление главы администрации Краснодарского края от 24 апреля 2007 г. № 362 «О комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации Краснодарского края»;

Приказ департамента здравоохранения Краснодарского края от 20 июля 2004 г. № 373-ОД «О мероприятиях по улучшению работы службы охраны материнства и детства с семьями, находящимися в социально опасном положении»;

Постановление краевой комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации Краснодарского края от 27 декабря 2017 г. № 4/3 «Об утверждении порядка межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по организации индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении»;

Постановление краевой комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации Краснодарского края от 24 октября 2014 г. № 3/9 «Об утверждении порядка работы по раннему выявлению детского и семейного неблагополучия на территории Краснодарского края».

2.6. В соответствии с наделенными полномочиями нормативные правовые акты в этой сфере принимают и органы местного самоуправления. Приведем примеры актов органов местного самоуправления Краснодарского края:

Постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 17 марта 2011 г. № 1690 «Об утверждении Положения о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации муниципального образования город Краснодар»;

Постановление Администрации муниципального образования город Сочи от 14 апреля 2017 г. № 11-ок «Об утверждении Положения об отделе по делам несовершеннолетних администрации города Сочи»;

Постановление Администрации муниципального образования Тимашевский район от 7 апреля 2015 г. № 403 «Об утверждении Положения о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации муниципального образования Тимашевский район и ее состава».

2.7. Для организации работы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних важным является разработка и принятие локальных нормативных правовых актов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Следует учитывать, что принятие локальных нормативных актов по отдельным вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является обязательным в силу положений федерального и регионального законодательства. Так, например, в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 28 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относится разработка и принятие правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, иных локальных нормативных актов. Такие акты могут урегулировать следующие вопросы:

– определение порядка создания, организации работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и их исполнения;

– определение порядка и условий восстановления в организации, осуществляющей образовательную деятельность, обучающегося, отчисленного по инициативе этой организации;

– порядок осуществления учета и профилактической работы с несовершеннолетними, требующими индивидуального педагогического подхода и(или) находящимися в социально опасном положении;

– порядок создания и правовой статус структурных подразделений, оказывающих психолого-педагогическую, медицинскую и социальную помощь обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации, в образовательной организации;

– порядок создания и правовой статус службы медиации (примирения) образовательной организации;

– порядок создания и правовой статус советов обучающихся, советов родителей (или иных органов) образовательной организации;

– порядок взаимодействия образовательной организации с органами и иными учреждениями системы профилактики по вопросам, связанным с обеспечением прав и законных интересов несовершеннолетних обучающихся²⁰.