Читать книгу Анти-бюрократический навигатор - Группа авторов - Страница 3

Государство как корпорация

Когда мы говорим «государство», большинство представляет что-то общее, абстрактное и почти мифологическое: огромную, сложную, тяжёлую машину, которая существует сама по себе и живёт по своим непонятным правилам. Эта абстракция вызывает у людей лёгкое благоговение, смешанное со страхом: мы знаем, что государство обладает властью, но не понимаем, как именно она устроена.

Однако в действительности государство куда проще, чем принято думать. Оно гораздо ближе к современной корпорации, чем к древнему храму власти.

Не в ценностном смысле и не в моральном – а именно в организационном, структурном, административном.

Это сравнение помогает снять лишнюю драматичность и увидеть главное, государство – это система управления, построенная по логике больших организаций, где есть задачи, отделы, сотрудники, регламенты, ответственность и контроль.

Государство – это структура, а не фигура

Граждане часто наделяют государство человеческими качествами: «государство решило», «государство отказало», «государство не помогает».

Но государство как целое не принимает решений.

Решения принимают конкретные люди в конкретных структурах: министры, руководители департаментов, инспекторы, регистраторы, судьи, специалисты, операторы – каждый в рамках своей компетенции, по установленной процедуре.

Государство – это не персона, а система.

Если представить эту систему как многослойную структуру, станет легче понять, куда обращаться, кто за что отвечает и кто на самом деле принимает решения.

У корпорации есть устав, у государства – Конституция

В любой корпорации есть устав – основной документ, определяющий:

– структуру компании,

– органы управления,

– полномочия,

– порядок принятия решений.

В государстве эту роль выполняет Конституция.

Она устанавливает три ключевые ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную.

Она определяет, кто что делает: парламент – принимает законы, правительство – исполняет, суды – защищают права.

Это – высший уровень структуры.

Ни один чиновник не может выйти за пределы того, что прописано в Конституции, так же как менеджер не может отменить корпоративный устав.

У корпорации есть руководители, у государства – политические органы

В корпорации стратегию определяет совет директоров и топ-менеджмент. В государстве – президент, парламент, правительство.

Они формируют:

– стратегические направления,

– приоритеты,

– ключевые реформы,

– национальные программы,

– бюджетные решения.

Это уровень «топ-менеджмента».

Он не занимается каждой конкретной жалобой гражданина, как генеральный директор корпорации не занимается тем, кто кому продал компьютерную мышь. Он управляет рамками.

У корпорации есть отделы, у государства – министерства

Министерства в государстве – это то же самое, что функциональные департаменты в корпорации.

Есть:

– Министерство финансов – «финансовый департамент»,

– Министерство здравоохранения – «департамент медицины и персонала»,

– Министерство юстиции – «юридический отдел и compliance»,

– Министерство внутренних дел – «служба безопасности»,

– Министерство экономики – «департамент стратегического развития»,

– Министерство транспорта – «логистика».

Каждое министерство отвечает за своё направление политики. И каждое министерство – это огромная организационная структура.

Человек часто видит только «окошко» или «кабинет», но за этим стоит целый механизм с начальниками, регистраторами, аналитиками, исполнителями, руководителями управлений и департаментов.

У корпорации есть филиалы, у государства – местные органы

У любой большой компании есть головной офис и региональные отделения. Государство работает точно так же.

На уровне региона – акимат, муниципалитет или администрация.

На уровне города – управления, департаменты и отделы.

На уровне района – территориальные подразделения министерств.

Это филиальная сеть, она выполняет задачи центра и обеспечивает решение местных вопросов.

Если пытаться решать региональную проблему в столичном министерстве – это то же самое, что пытаться вернуть товар в центральный офис компании, минуя магазин, где покупали.

У корпорации есть сотрудники, у государства – чиновники

Это самая чувствительная часть восприятия.

Чиновников наделяют излишней властью и приписывают им особый статус. Но по сути чиновник – это сотрудник. Он работает по регламенту, по инструкции, по должностной обязанности, в строгих рамках.

Он обязан:

– зарегистрировать обращение;

– дать ответ;

– соблюдать сроки;

– руководствоваться законом;

– принять документ в любую погоду;

– объяснить порядок;

– указать причину отказа.

Он не имеет права на инициативу, не может «перестроить систему» или решить вопрос за рамками порядка – так же как менеджер среднего звена корпорации не может переписать устав компании.

Каждый чиновник – это винтик в большой структуре. Но важный винтик, потому что именно через него гражданин сталкивается со всей системой.

У корпорации есть аудит и контроль, у государства – надзорные органы

В любой компании есть отдел внутреннего аудита, служба безопасности, compliance, ревизионная комиссия.

В государстве эту роль выполняют:

– прокуратура,

– счетные комитеты,

– антикоррупционные службы,

– контрольные инспекции,

– административные апелляции.

Они следят за тем, чтобы правила соблюдались и гражданин имеет право обращаться туда так же, как сотрудник корпорации может обращаться в службу compliance – если считает, что что-то нарушено.

У корпорации есть клиенты, у государства – граждане

Гражданин – не проситель, он – «клиент» государства, налогоплательщик, основание существования всей структуры.

Государство существует не ради чиновника, а ради гражданина. Именно на него ориентирован весь механизм, именно для него создан порядок, именно его права должна защищать система.

Но клиент может пользоваться услугами только если понимает правила обслуживания. Вот здесь начинается главная проблема – государство работает как корпорация, но граждане ожидают от него поведения живого человека.

Они приходят к системе с эмоцией, а система отвечает им процедурой и возникает конфликт восприятий.

Почему взгляд «государство как корпорация» полезен

Потому что он снимает лишний страх, объясняет логику, делает систему понятной.

Вы не боитесь корпораций, вы понимаете, что там: есть отделы, регламенты, сотрудники, процедуры, и есть способы решения вопросов.

Когда вы смотрите на государство с той же перспективы – оно перестает быть абстракцией и превращается в управляемый механизм.

Это и есть первая цель этой главы: не демистифицировать государство, а вернуть ему понятную форму.

Чиновники – это сотрудники, а не враги

Одно из самых устойчивых заблуждений состоит в том, что чиновник – это носитель власти, который стоит над гражданином. В действительности всё обстоит гораздо проще и гораздо прозаичнее: чиновник – это сотрудник, работник административного аппарата, человек, который выполняет определённую функцию в рамках своей должностной инструкции и не имеет ни свободы действий, ни личной власти в том объёме, который ему приписывают.

Чиновник не принимает решения по своему желанию, он не может выдать документ «просто так» или отказать «по настроению». Его полномочия ограничены законом, регламентами и внутренними правилами. Он не может выйти за пределы своей компетенции, так же как кассир супермаркета не может самостоятельно изменить ценник на товар.

Представление о чиновнике как о противнике возникает чаще всего из-за разницы в знании.

Чиновник работает с процедурами каждый день и знает, что именно требуется для оформления услуги.

Гражданин сталкивается с этим эпизодически и приходит неподготовленным. Возникает впечатление, что чиновник умышленно усложняет процесс или ставит препятствия. Но в большинстве случаев он лишь следует инструкции, поскольку любое отступление от порядка может привести к дисциплинарной ответственности.

Важно помнить: большинство сотрудников государственных органов – это специалисты среднего звена, которые не определяют политику органа и не обладают правом менять правила, они работают в рамках чётко установленных процедур.

Гражданин, который видит в них «врагов», пытается побороть не ту часть системы, он конфликтует с человеком, который сам ограничен инструкциями и не может действовать иначе.

Когда воспринимаешь чиновника как сотрудника, ситуация меняется. Исчезает ненужная эмоциональность, исчезает представление о том, что перед тобой носитель власти. Возникает другое понимание: перед тобой человек, который выполняет служебную задачу, который хочет, чтобы документы были оформлены правильно, потому что это уменьшает его риски и упрощает его работу.

Государственная система устроена так, что личные качества чиновника имеют меньшее значение, чем принято думать. Важнее то, насколько чётко гражданин понимает порядок, владеет формулировками, задаёт правильные вопросы и соблюдает процедуру. Такой гражданин не вызывает раздражения или сопротивления – он вызывает уважение, потому что взаимодействует с системой в её собственных координатах.

Когда человек перестаёт воспринимать чиновника как противника, а начинает видеть в нём исполнителя, взаимодействие становится проще, спокойнее и продуктивнее. Чиновник – не враг и не союзник, он – сотрудник. И чем точнее вы понимаете рамки его полномочий, тем легче получаете нужный вам результат.

В любой сфере конфликт чаще возникает там, где стороны неправильно воспринимают роль друг друга. Взаимодействие гражданина с государством не исключение, большинство людей воспринимают чиновника как носителя власти, как препятствие или как фигуру, способную «разрешить» или «запретить». Но это ложное видение.

Чиновник действует в пределах должностной инструкции

Каждый сотрудник государственного органа ограничен своей инструкцией. Он не может:

– принять решение, не предусмотренное порядком,

– изменить требования к документам,

– ускорить процедуру по своему усмотрению,

– выполнить действие, за которое не отвечает по должности,

– выйти за пределы компетенции, даже если сам считает, что гражданин прав.

Это не вопрос желания или личного отношения – это вопрос служебной обязанности. Как специалист технической поддержки не может переписать программный код, так и чиновник не может изменить регламент.

Именно поэтому попытки «попросить по-человечески», апеллировать к эмоциям или надеяться на исключение почти всегда приводят к разочарованию. Чиновник связан процедурой жёстче, чем ожидает гражданин.

Чиновник не является источником власти

Одно из распространённых заблуждений – мысль, что чиновник обладает персональной властью. На самом деле власть принадлежит институту, а чиновник лишь исполняет его функции. Его решения формируются не личным желанием, а совокупностью нормативных актов, приказов, указаний и внутренних инструкций.

Когда гражданин воспринимает чиновника как того, кто «может решить все вопросы», он придаёт ему роль, которой у него нет. Это приводит к неправильному поведению: попыткам уговорить, конфликтовать, обижаться. На деле же перед ним человек, чьи полномочия строго описаны в нескольких абзацах должностной инструкции и проверяются контролирующими органами.

Чиновник работает в системе рисков, а не в системе личных решений

В государственных органах личная инициатива почти всегда означает личный риск. Если сотрудник выйдет за рамки регламента:

– жалоба гражданина может привести к проверке,

– нарушение сроков может повлечь взыскание,

– ошибочное действие – к дисциплинарной ответственности,

– «личное решение» – к подозрению в коррупции, даже если его не было.

Поэтому чиновник предпочитает действовать строго в рамках порядка. Не потому, что он не хочет помочь, а потому что любая неточность может иметь последствия для него самого.

Гражданин, который понимает эту логику, убирает из общения ненужные ожидания и не пытается получить от сотрудника то, на что тот не имеет права.

Чиновник ориентируется на документы, а не на эмоции

Для гражданина история всегда личная: это его проблема, его ситуация, его эмоции.

Для чиновника – это заявление, обращение или пакет документов. Он работает не с переживаниями, а с формой.

Именно поэтому устные разговоры дают мало результата, а правильно оформленный документ запускает процесс.

Это не равнодушие, это специфика административной работы: каждый шаг должен быть формализован, чтобы в случае проверки можно было доказать правильность действий.

Гражданин, который понимает, что форма важнее эмоций, снижает риск недопонимания и получает шанс на быстрый результат.

Чиновник – часть большого механизма, а не самостоятельный игрок

Гражданин часто видит лишь одно окно, одно рабочее место, один кабинет, но за этим кабинетом – целая система:

– внутренние согласования,

– ответственные лица,

– исполнительская дисциплина,

– контроль сроков,

– проверки прокуратуры и вышестоящих органов.

Чиновник – лишь звено цепи. Он не определяет стратегию, не придумывает нормы и не формирует правила. Он исполняет то, что должны исполнять все остальные. Когда гражданин воспринимает его как «препятствие», он ошибается адресатом. Настоящие решения принимаются на уровнях выше, а не на уровне исполнителя.

Почему важно видеть в чиновнике сотрудника

Потому что это меняет стиль общения. Человек перестаёт требовать невозможного, ожидать несуществующих полномочий, пытаться давить эмоциями, воспринимать отказ лично, он начинает:

– действовать через документы,

– использовать порядок, а не эмоции,

– обращаться туда, где действительно принимают решения,

– задавать правильные вопросы,

– фиксировать всё письменно.

Такое поведение не вызывает у чиновника сопротивления – напротив, облегчает ему работу. И чем легче ему работать, тем быстрее гражданин получает свой результат.

Чиновник – не враг и не герой. Он – сотрудник.

Человек, который действует в рамках профессиональной функции. И чем яснее гражданин понимает эту роль, тем проще, спокойнее и эффективнее становится их взаимодействие.

Вертикаль власти: кто на самом деле принимает решения

Чтобы понимать, как устроено государство, недостаточно знать список органов власти. Важно разделять уровни принятия решений. Люди часто предполагают, что каждое действие чиновника отражает волю «государства» в целом. Но реальная архитектура управления устроена иначе: решения принимаются на разных этажах системы, и каждый «этаж» имеет свои пределы компетенции.

Если рассматривать государство как многоуровневую структуру, становится ясно, почему одни вопросы решаются мгновенно, другие – проходят через несколько кабинетов, а третьи – требуют обращения в совершенно другой орган.

Понимание вертикали власти – ключ к тому, чтобы обращаться туда, где действительно принимают решения, а не туда, где вам могут только объяснить, что решение принимается «выше».

Стратегические решения: верхний уровень власти

На самом верху властной вертикали находятся институты, определяющие направление развития страны. Это уровень Конституции, законов, национальной политики и крупных государственных программ.

Здесь принимаются решения, которые создают рамки для всех остальных: какая будет налоговая политика, какие реформы введут, каким будет порядок регистрации прав, как будет устроена судебная система, какие программы поддержки будут финансироваться.

Это – уровень стратегий, а не конкретных обращений гражданина. Никакая отдельная ситуация не решается на политическом уровне, потому что его задача – создавать правила, а не применять их в частных случаях.

Управленческие решения: уровень правительства и министерств

Министерства формируют правила игры в своей сфере. Они разрабатывают приказы, инструкции, регламенты, методические рекомендации и административные процедуры. То, что гражданин видит как «требования» или «список документов», – это результат работы центрального аппарата.

На этом уровне не рассматривают индивидуальные жалобы граждан, но здесь создаются (формируются):

– стандарты сервисов,

– сроки предоставления услуг,

– основания для отказа,

– алгоритмы действий служащих,

– порядок рассмотрения обращений.

Если стратегический уровень задаёт направление, то министерства описывают, как это направление должно быть реализовано на практике. Они формируют тот самый порядок, в рамках которого работают региональные органы.

Исполнительные решения: региональные и территориальные подразделения

Это самый важный уровень для гражданина – потому что именно здесь фактически исполняются административные процедуры.

Отдел регистрации по месту жительства, ЦОН, МФЦ, ЦНАП, Исполком, районный отдел земельных отношений, управления образования, полиции, архитектуры – это и есть исполнительский слой.

Здесь:

– принимают документы,

– проверяют их соответствие требованиям,

– проводят проверки,

– выдают справки,

– формируют ответы,

– отказывают при отсутствии оснований,

– запускают процессы в учетных системах.

Исполнительский уровень не меняет правила – он применяет их. Именно поэтому пытаться получить особый порядок или «исключение» в районном отделе бесполезно. Они не принимают политические решения и не могут переписать норму приказа.

Исполнитель – это тот, кто работает внутри сложной карты полномочий, но не определяет её.

Решения по контролю: надзорные органы

Если гражданин считает, что порядок нарушен, он поднимается вверх по вертикали – в контролирующие органы. Они не занимаются предоставлением услуг, но следят за тем, чтобы те, кто их предоставляет, соблюдали закон и регламент.

Это прокуратура, контрольные комитеты, административные апелляции, антикоррупционные службы, внутренние инспекции министерств.

Их задача – проверить, были ли действия чиновника законными, корректными и обоснованными.

Это важный уровень, потому что он показывает простую истину: решения исполнителя – не окончательные. Они могут быть проверены, отменены или скорректированы.

Финальные решения: судебная власть

Суд – последний уровень вертикали.

Если гражданин считает, что его права нарушены, и контролирующие органы не дали результата, он может обратиться в суд. Суд проверяет:

– законность действий,

– обоснованность отказов,

– корректность применения норм,

– соблюдение процедур.

Суд стоит вне вертикали исполнительной власти – это отдельная ветвь, которая не подчиняется министерствам и чиновникам. Именно поэтому суд способен отменить решение любого исполнительского органа.

Почему гражданин часто обращается не туда

Непонимание вертикали власти приводит к типичным ошибкам:

– попыткам решить стратегические вопросы на уровне исполнителя,

– обращениям в министерство о том, что должен сделать районный отдел,

– жалобам в прокуратуру до того, как была подана жалоба по вертикали министерства,

– ожиданию «чуда» от сотрудника, не имеющего полномочий,

– неверным представлениям о том, кто принимает финальное решение.

В результате человек получает отказы, отписки и ощущение беспомощности – хотя проблема не в системе, а в неправильном выборе «этажа».

Как это знание меняет практику

Понимая вертикаль власти, гражданин начинает действовать иначе:

– он обращается туда, где его вопрос действительно рассматривается,

– он не требует невозможного от исполнителя,

– он использует жалобы по восходящей,

– он знает, что каждое решение можно проверить выше,

– он понимает, почему некоторые вопросы решаются быстрее, а другие только после нескольких ступеней,

– он видит структуру, а не хаос.

Это знание превращает взаимодействие с государством из хаотичного процесса в предсказуемый механизм.

Понимание вертикали власти – это основа навигации внутри государственной системы.

Если знать, кто на самом деле принимает решения, исчезает беспомощность, исчезают ложные ожидания и появляется главный инструмент – точное движение в нужном направлении.

Почему одни чиновники отвечают, а другие молчат

Если наблюдать за работой государственных органов со стороны, может сложиться ощущение, что поведение чиновников непредсказуемо: один отвечает быстро и подробно, другой – не отвечает вовсе; один идёт навстречу, другой ограничивается формальной отпиской; один фиксирует обращение, другой делает вид, что разговора не было.

На самом деле в этом нет хаоса. Поведение сотрудников государственных органов строго обусловлено несколькими факторами, и, понимая их, легко объяснить, почему одни чиновники отвечают, а другие – молчат.

Ответ зависит от того, есть ли у чиновника обязанность отвечать

Самая распространённая причина молчания – отсутствие формальной, юридической обязанности давать ответ. Если гражданин задаёт вопрос устно, по телефону или «между делом», это не создаёт для органа никакого обязательства. Такой вопрос – не обращение, не заявление, не жалоба. Это просто разговор, который не фиксируется и не ставится на контроль.

Чиновник отвечает только тогда, когда есть документ, который он обязан зарегистрировать. Письменное обращение порождает обязанность. Устный разговор – нет.

Именно поэтому два одинаковых вопроса, заданных в разной форме, дают разные результаты.

Чиновник отвечает, когда понимает, что его действия будут проверены

Система государственного управления построена так, что каждый документ может быть проверен:

– руководителем,

– внутренней службой контроля,

– вышестоящим органом,

– прокуратурой,

– административной апелляцией,

– судом.

Когда обращение зарегистрировано, оно становится видимым для всех уровней контроля.

А когда оно не зарегистрировано – оно исчезает, как будто его никогда не существовало.

Чиновник отвечает там, где знает, что его действия – или бездействие – могут повлечь ответственность. Если контроля нет, ответа часто не будет.

Чиновник отвечает там, где чётко понятна компетенция

Молчание часто возникает тогда, когда вопрос задан не по адресу.

Сотрудник, который понимает, что не отвечает за этот вид услуги или процедуры, предпочитает не вступать в дискуссию. Он не может дать официальный ответ, потому что это будет выход за пределы полномочий.

И наоборот – если вопрос попал точно в компетенцию органа, ответ приходит почти всегда, потому что:

– есть порядок,

– есть механизм,

– есть чётко определённая обязанность.

Поэтому одна из ключевых задач гражданина – обращаться туда, где вопрос действительно рассматривается.

Чиновник отвечает, когда видит корректно оформленный запрос

Ответ зависит не только от самого запроса, но и от его качества.

Плохо сформулированные, эмоциональные или неопределённые обращения часто приводят к молчанию или формальной отписке, потому что система не знает, что именно требуется.

Когда обращение:

– структурировано,

– содержит ссылки на закон,

– включает конкретный вопрос,

– имеет конкретную просьбу,

– чиновнику проще ответить. У него появляется ясность, что нужно сделать и в каком порядке.

Молчание возникает, когда ответ требует усилий, а основания для него нет

Если обращение составлено так, что формально у органа нет обязанности проводить дополнительную работу, чиновник может предпочесть молчание. Не из вредности, а по логике системы: у него много задач, и он занимается теми, которые обязателен к выполнению.

Как только обращение сформулировано так, что требует обязательной реакции, молчание исчезает.

Личные факторы играют меньше роли, чем кажется

Гражданам часто кажется, что ответ или молчание зависят от характера чиновника: «вежливый», «невежливый», «хочет помочь», «не хочет».

На самом деле человеческий фактор – минимален. Сотрудник действует в рамках структуры, где: регламент важнее характера, инструкция важнее настроения, а ответственность важнее личных предпочтений.

Чиновник отвечает тогда, когда процедура требует ответа. И молчит тогда, когда процедура ничего от него не требует.

Чиновники отвечают тем, кто действует по правилам системы

Государственная система – формальная. Она реагирует на формальные действия:

– письменное обращение,

– регистрация,

– фиксирование срока,

– конкретный предмет жалобы,

– указанные нормы закона,

– запрос разъяснений, оформленный корректно.

Такие обращения «включают» механизм. И чиновник отвечает не потому, что он хочет или не хочет, а потому что процесс обязал его сделать это.

Молчание возникает там, где нет процесса, ответ возникает там, где он автоматически запускается.

Понимание причино-следственной связи между формой обращения и поведением чиновника даёт гражданину ключ к управлению ситуацией.

Одни молчат, а другие отвечают не из-за произвола или хаотичности, а потому что только определённые действия гражданина создают юридическую обязанность государства реагировать.

Именно это знание превращает общение с органами власти из лотереи в предсказуемую систему, где тишина – тоже сигнал, но сигнал о том, что обращение было подано неправильно или не в ту структуру.