Читать книгу Анти-бюрократический навигатор - Группа авторов - Страница 5

Три типа чиновника: исполнитель → начальник → согласующий

Чтобы понимать, как именно государственный аппарат принимает решения, нужно увидеть его изнутри. На самом деле внутри любой структуры – от районного отдела до центрального ведомства – существует всего три типа должностных лиц. Они отличаются не по должностям, а по роли в процессе.

Эти три роли формируют цепочку движения любого заявления, письма, жалобы или внутреннего документа.

Понимание того, кто есть кто, позволяет сразу понять, куда обращаться, какого ответа ожидать и почему решение занимает столько времени.

Исполнитель – человек, который делает работу руками

Исполнитель – это то самое «окошко», в которое обращается гражданин.

Это специалист, который:

– принимает заявления;

– проверяет документы;

– запрашивает дополнительные сведения;

– вносит данные в систему;

– формирует проект решения;

– готовит служебные записки;

– составляет протоколы;

– регистрирует обращения;

– пишет черновики ответов.

Исполнитель – это основа бюрократической системы. Он делает всю первичную работу, от которой зависит качество и скорость результата.

Почему важно понимать роль исполнителя?

Потому что у него практически нет полномочий. Он не принимает ключевых решений. Исполнитель не может:

– переписать правила (законы, инструкции);

– изменить требования, которые вы заявили;

– принять документ, если он не соответствует перечню;

– ускорить процедуру, если система не позволяет;

– дать результат, пока начальник не утвердит.

Исполнитель – не «враг» и не «препятствие», он – технический специалист. Он делает то, что должен, и только так, как разрешено.

Если вы пытаетесь «уговорить» исполнителя, это бессмысленно. Он не принимает решения – он только готовит их.

Начальник – человек, который утверждает

Начальник – это руководитель отдела, сектора, управления или департамента.

Его главная функция:

– подписывать документы, подготовленные исполнителями;

– утверждать решения;

– направлять ответы;

– визировать служебные записки;

– давать распоряжения вниз.

Он – тот, кто проводит границу между черновиком и официальным решением.

Почему роль начальника критична?

Потому что именно он:

– несёт ответственность за принятое решение;

– принимает окончательное «да» или «нет»;

– определяет, соответствует ли документ внутренним правилам;

– может вернуть исполнителю документ на доработку;

– может изменить формулировки ответа;

– может принять решение о дополнительной проверке.

Если исполнитель – это руки системы, то начальник – её мозг на уровне отдела.

Он контролирует качество, оформляет результат и несёт персональную ответственность.

Когда обращаться к начальнику:

– исполнитель не регистрирует заявку;

– затягиваются сроки;

– вы получаете формальные отписки;

– есть противоречие между правилами и практикой;

– требуется уточнить порядок или исключить ошибку.

Обращение к начальнику – это не «жалоба на исполнителя», а нормальный шаг внутри процедуры.

Согласующий – человек, без которого документ не выйдет наружу

Это уровень, который редко видит гражданин, но который определяет движение любого документа внутри структуры. Согласующий – это сотрудник или руководитель другого отдела, который должен проверить документ по своей линии компетенции.

В зависимости от вопроса это могут быть:

– юридический отдел;

– финансовый отдел;

– отдел внутреннего контроля;

– техническая проверка;

– бухгалтерия;

– департамент безопасности;

– кадровая служба;

– профильная комиссия.

Задача согласующего

Проверить документ по «своей» линии и поставить визу:

– «согласовано»,

– «замечаний нет»,

– «возвратить»,

– «переработать»,

– «не соответствует».

Документ без согласования – недействителен.

Даже если начальник отдела согласен, документ не выйдет наружу, пока не будут поставлены все внутренние подписи или визы.

Почему роль согласующего скрыта, но решающая?

Потому что именно согласующие:

– проверяют законность;

– проверяют формальные требования;

– выявляют ошибки исполнителя;

– могут значительно задерживать движение документа;

– могут возвращать документ снова и снова;

– определяют, соответствует ли решение нормативной базе.

Внутренние согласования – одна из главных причин, почему решение занимает недели. Иногда таких согласующих инстанций может быть несколько, это в ещё большей степени тормозит процесс принятия решений и ответа по вашему заявлению.

Как эти три роли работают вместе

Любое ваше заявление проходит одинаковую цепочку:

Исполнитель принимает и готовит документ.

Начальник принимает решение и подписывает.

Согласующие проверяют документ по своим направлениям.

Документ возвращается начальнику.

Только после этого гражданин получает официальный ответ.

Это стандартная бюрократическая модель, которая существует в 99% органов власти по всему миру.

Почему гражданин ошибается, не зная этой структуры

Потому что он:

– требует решения от исполнителя;

– не знает, что документ застрял у согласующего;

– не понимает, что начальник может не видеть проблему;

– думает, что тишина – это «безразличие», а не отсутствие визы;

– пытается «зайти сверху», минуя нижний уровень;

– пишет жалобы не тому, кто реально принимает решение.

Но когда гражданин понимает эту внутреннюю карту, он начинает действовать точечно.

Он знает, когда просить исполнителя зарегистрировать, когда говорить с начальником, когда писать вышестоящему, когда запускать контроль через надзор, почему ответ задерживается и кто на каком этапе держит документ.

Главная мысль

Государственная машина – не хаотичная, она предсказуема. Но чтобы с ней работать, нужно понимать, что у каждого чиновника – своя роль.

Исполнитель – делает.

Начальник – утверждает.

Согласующий – разрешает документу выйти наружу.

Понимание этих трёх ролей превращает взаимодействие с бюрократией из хаоса в управляемый процесс, где вы знаете, на каком этапе находится ваш вопрос и что конкретно нужно делать, чтобы он двигался вперёд.

Почему иногда проще “внизу”, а не “вверх”

У большинства людей есть естественное желание «пойти выше», если что-то не получается: написать в министерство, обратиться к руководству, подать жалобу сразу в столицу. Кажется, что чем выше уровень, тем больше власти, значит – тем быстрее решится вопрос.

Но государственная система устроена иначе. В реальности большинство проблем решается быстрее, проще и эффективнее на нижнем уровне, а попытка идти сразу наверх зачастую усложняет ситуацию и удлиняет сроки.

Это не парадокс. Это механика государственного управления. И чтобы ею пользоваться, нужно понимать, как работает каждый уровень.

“Внизу” – компетенция и информация, “вверху” – дистанция и абстракция

Нижний уровень – районные отделы, городские управления, местные службы – работают «на земле».

Они знают ситуацию лично, видят объект, улицу, участок, дом, знают, что происходит в районе, имеют прямой доступ к базе данных по вашему вопросу и общаются с исполнителями, которые ведут ваш документ.

А вот «вверху» работают с обобщённой информацией:

– отчётами,

– статистикой,

– общими нормативами,

– схемами обращения,

– структурой подчинения.

Центр власти не может решить вопрос быстрее, потому что он не владеет индивидуальными деталями. Он может лишь направить ваше обращение вниз – туда, где эти детали есть. И вы потеряете время.

“Внизу” решаются действия, “вверху” – принципы

Всегда нужно помнить простую логику:

низовые органы – действуют

высшие органы – формируют правила

Это два разных мира.

Например:

– Вы хотите исправить ошибку в базе? Это делает районный исполнитель.

– Вы хотите получить акт? Это делает управление.

– Вы хотите зафиксировать нарушение? Это делает инспектор.

– Вы хотите включить участок в реестр? Это делает территориальное подразделение.

Министерство не может:

– исправить ваше заявление,

– внести данные в систему,

– провести осмотр,

– изменить документ,

– переслать пакет в другой отдел,

– выдать разрешение за район.

Оно не занимается индивидуальными процедурами. Все индивидуальные решения – «внизу». Центр – только надзор, методология и регламенты.

“Внизу” проще получить точный ответ, “вверху” – формальную отписку

Чем выше орган власти, тем более формальной становится ответ.

Почему? Потому что:

– чем выше уровень, тем меньше конкретики;

– центр власти не знает деталей вашей ситуации;

– любой ответ должен быть абсолютно безопасным;

– министерство обязано отвечать строго по закону (и только так).

В итоге министерство отвечает шаблонно:

«Вопрос находится в компетенции местных органов. Обратитесь по месту жительства».

Это не потому, что министерство не хочет помогать. А потому, что оно не имеет права вмешиваться в оперативную работу территориальных подразделений.

А вот «внизу» вы получите:

– предметный ответ,

– уточнение документов,

– конкретный список действий,

– прямое разъяснение.

“Внизу” меньше ступеней согласования

На каждом «этаже» бюрократии есть своя цепочка согласований.

На нижнем уровне:

– исполнитель,

– начальник отдела,

– максимум – управление.

На верхнем уровне:

– регистрация обращения,

– распределение по департаментам,

– согласование с несколькими отделами,

– юридическая проверка,

– визирование руководителем,

– отправка вниз по подведомственности.

Каждый этап – это время. Чем выше вы пишете, тем длиннее цепочка. Чем длинее цепочка, тем дольше ответ. И почти всегда – для ответа всего лишь переадресуют ваше обращение вниз.

“Внизу” живые процессы, “вверху” – только документы

Местные органы решают вопросы в живом режиме, звонят друг другу, обсуждают по внутренним каналам, уточняют информацию, выезжают на место, исправляют ошибки в базе.

У высшего уровня этих инструментов нет.

Столица не может выехать на место, проверить двор, посмотреть линию коммуникаций или изучить дело в архиве района.

Она может лишь выписать формальное указание местным органам. Причём не в вашу пользу, а в рамках закона.

“Внизу” есть мотивация решить, “вверху” – только обязанность ответить

Мотивы тоже важны.

Местные службы понимают, что их работа видна жителям, что жалоба может повлечь проверку прокуратуры, также есть персональная ответственность исполнителя и любой промах фиксируется надзором.

Поэтому локальные органы часто действительно стараются решить вопрос – чтобы не держать его открытым.

А у центрального органа мотивации другой: дать безошибочный формальный ответ в рамках компетенции. Не больше.

“Внизу” – это корни, без которых верх не работает

Попытка решить вопрос наверху без движений внизу – это как пытаться заставить дерево расти за счёт кроны, а не корней.

Все процедуры происходят «внизу»: там документы принимают, проверяют, визируют, исправляют, учитывают, заносят в базу.

Центр не делает ни одного из этих действий.

Главная мысль

В государстве работает принцип субсидиарности:

каждый уровень решает только то, что должен решать.

99% вопросов решаются:

– в районе,

– в городе,

– в территориальном подразделении,

– через конкретного исполнителя.

Министерства и центральные органы – это надзор, правила и методология, а не выполнение задач.

Поэтому иногда – и очень часто – намного проще, быстрее и правильнее обращаться «внизу», чем подниматься вверх. Потому что именно там лежит решение.

Почему чиновники отказывают (и что делать в каждом случае)

Отказ государственного органа всегда кажется личным: «ко мне плохо относятся», «система настроена против», «это несправедливо». Но в 99% случаев отказ – не эмоция, не отношение и не желание навредить.

Отказ – это результат того, как устроена бюрократическая система.

Чтобы уметь добиваться своего, нужно понимать, почему чиновник отказывает и какое действие нужно предпринять в каждой ситуации.

Ниже – полный разбор всех реальных причин отказов и практические шаги, которые работают в каждом случае.

«Неполный пакет документов» – самая частая причина

Это не прихоть и не вредность.

Исполнитель не имеет права принять документ, если отсутствует хотя бы один пункт из утвержденного перечня.

Для него это нарушение процедуры, за которое легко получить взыскание.

Что делать:

Попросить перечень документов в письменном виде или официальную ссылку на приказ.

Перепроверить требования в регламенте услуги на Госуслугах/eGov или сайте министерства.

Подготовить документы строго по списку.

Если перечень «придумали на месте» – подать письменное заявление и потребовать письменный отказ.

Письменный отказ = обязательство обосновать требования нормативным актом. Если нормативного акта нет – отказ будет отменён.

«Не по адресу» – самая формальная причина отказа

Любой орган власти обязан работать только в пределах своей компетенции. Если вы обратились не туда, где вопрос решается, вам не просто «не хотят помогать» – они не могут.

Например:

– вопрос по земле → в управление земельных отношений,

– вопрос по полиции → в полицию,

– вопрос по ЖКХ → в муниципалитет/акимат.

Что делать:

Выяснить компетентный орган (по регламенту или таблице из предыдущей главы).

Направить обращение туда.

Если отказ необоснован – сделать запрос на нормативное основание отказа.

«Не соответствует требованиям» – когда документы есть, но они “не такие”

Это ситуация, когда документы представлены, но они:

– просрочены,

– без подписи,

– без печати,

– в неправильной форме,

– требуют заверения,

– оформлены не по установленному шаблону.

Что делать:

Попросить письменное объяснение: какой именно пункт не соответствует?

Попросить ссылку на норму, которая устанавливает требования.

Привести документы в соответствие строго по указанной норме.

Если чиновник не может дать ссылку на норму, он обязан принять документ.

«Нет основания для услуги» – отказ по существу

Пример:

– нет основания выдать акт,

– нет права на пособие,

– нет оснований регистрировать объект,

– услуга не предусмотрена для вашей ситуации.

Это легальный отказ, но он должен быть мотивирован.

Что делать:

Запросить письменный отказ.

Проверить: действительно ли основание отсутствует?

Если основание есть:

– подать административную жалобу на решение,

– приложить нормативные ссылки,

– приложить документы, подтверждающие основания.

Если основания действительно нет – изменить ситуацию так, чтобы оно появилось (например, предоставить акт осмотра, оформить недостающий документ, устранить нарушение).

«Не хватает компетенции исполнителя» – скрытая причина

Исполнитель – это самый низкий уровень. Он часто не решает вопросы, требующие:

– согласования,

– отдельной комиссии,

– проверки,

– участия начальника.

Иногда он отказывает просто потому, что не может оформить решение сам, хотя решение возможно.

Что делать:

Попросить консультацию начальника отдела.

Сказать фразу: «Прошу вас зарегистрировать моё обращение и направить его руководителю для рассмотрения».

Если отказ повторяется – письменная жалоба руководству органа (по вертикали).

«Это не предусмотрено регламентом» – не потому, что нельзя, а потому что не прописано

Бюрократия работает по принципу «разрешено только то, что разрешено».

Если чего-то нет в регламенте, чиновник не имеет права сделать это.

Что делать:

Найти альтернативный порядок (другую услугу, другой регламент).

Сослаться на норму закона, если она дает вам право на действие.

Если услуга действительно не предусмотрена – писать в министерство запрос на разъяснение порядка.

Иногда в ответ дают внутренние инструкции, которых нет в открытом доступе.

«Проведение проверки» – когда идет задержка вместо отказа

Часто чиновники избегают прямого отказа и говорят:

– «Ваш вопрос на проверке»

– «Ожидается согласование»

– «Мы запросили сведения»

Проверка может длиться необоснованно долго.

Что делать:

Направить письменное обращение с требованием указать конкретный срок завершения проверки.

Если срок нарушен – жалоба в вышестоящий орган.

Если нарушение повторяется – прокурорский надзор.

Проверки имеют чёткие сроки.

Если их нарушает орган – это нарушение закона.

«Формальная отписка» – отказ без мотивации

Это когда в ответе нет ни закона, ни анализа, ни оснований.

Такие ответы встречаются чаще всего, когда чиновник:

– боится брать ответственность;

– не хочет разбираться;

– надеется, что гражданин «уйдёт».

Что делать:

Подать административную жалобу (обязательная процедура).

Указать: «Ответ не содержит ссылки на норму закона, прошу дать мотивированный ответ».

Если жалоба не помогает – прокуратура.

Если не помогает и прокуратура – суд (и выигрыш почти гарантирован из-за отсутствия мотивировки).

«Ответили устно» – классический способ не отвечать

Устный отказ = отсутствует факт отказа.

Его невозможно обжаловать. Поэтому устный отказ почти всегда выгоден органу.

Что делать:

Требовать письменный отказ.

Если отказываются – подать письменное заявление, зафиксировать входящий номер.

Если документ не принимают – видео, фиксация, прокуратура.

Письменный отказ – это юридический документ, который запускает механизм защиты.

«Мы вам перезвоним» – мягкая форма отказа

Если вам обещают «перезвонить», «уточнить», «сообщить позже» – почти всегда это способ оттянуть отказ.

Что делать

Тут же подать заявление официально.

Фиксировать входящий номер.

Срок рассмотрения запускается, и орган обязан дать ответ.

Главная логика

Отказы делятся на две категории:

1. Законные

– когда нет оснований, нет документов, нет компетенции.

2. Незаконные

– когда нарушена процедура, отсутствует мотивировка, отказ устный или «придуман» на месте.

И каждая категория имеет свой путь действий.

Короткая карта действий при любом отказе

Письменный отказ – обязательно.

Проверить нормативное основание – есть ли закон или приказ?

Административная жалоба – всегда, если отказ незаконен.

Вышестоящий орган – если не соблюдены сроки.

Прокуратура – если отказ грубо нарушает порядок.

Суд – если нужно отменить решение.

Система работает строго по процедурам. Если вы действуете по той же логике – большинство отказов легко преодолеваются.

Как выглядит реальный процесс внутри госоргана (пошагово)

Чтобы понимать, как «двигается» ваше заявление внутри государственного органа, нужно отбросить бытовые представления вроде «чиновник сидит и решает» или «они специально тянут время». В реальности внутри каждого органа действует очень строгий, формализованный, почти механический процесс.

Он одинаковый везде – от районного отдела до центрального министерства.

Все чиновники – лишь элементы цепочки.

Документ проходит этапы последовательно, как по конвейеру.

Ниже – точная схема того, что реально происходит после того, как вы подали заявление или жалобу.

Приём и регистрация – запускается таймер

Процесс начинается только тогда, когда документ официально зарегистрирован. До этого – его «нет» в юридическом смысле.

Что происходит внутри:

Исполнитель принимает документ.

Сотрудник регистрирует его в системе документооборота.

Документу присваивается входящий номер.

С этого момента начинает идти официальный срок рассмотрения.

Если документ не зарегистрирован – он не существует.

Поэтому фиксация – главный шаг, который запускает механизм.

Распределение по исполнителям – документ попадает «в чей-то стол»

После регистрации документ попадает к начальнику отдела или канцелярии.

Они делают распоряжение:

– кому поручить,

– кто ответственный исполнитель,

– какие подразделения должны подключиться.

Это называется резолюция.

Внутри органа всегда есть человек, на которого «вешают» ваш вопрос. Он отвечает за срок, качество и содержание ответа.

Первичная проверка – исполнитель анализирует документ

На этом этапе сотрудник:

– открывает нормативную базу;

– сверяет перечень документов;

– проверяет, по адресу ли подано обращение;

– смотрит, хватает ли оснований;

– оценивает, достаточно ли данных для принятия решения.

Чаще всего здесь и возникают задержки:

– чего-то не хватает,

– что-то оформлено неправильно,

– требуется запрос к другим органам,

– нужно провести проверку на месте.

Исполнитель ещё не принимает решение – он лишь готовит основу.

Межведомственные запросы – скрытая причина ожиданий

Если по вашей ситуации нужны сведения из других органов, исполнитель отправляет служебные запросы:

– в полицию,

– в кадастр,

– в архив,

– в налоговый орган,

– в коммунальные службы,

– в другие департаменты.

До получения ответа по запросу ваше дело стоит на паузе. Иногда – неделями. Это один из самых долгих и непрозрачных этапов.

Подготовка проекта решения – черновик ответа

Когда данные собраны, исполнитель готовит:

– проект решения,

– проект ответа,

– служебную записку,

– акт проверки,

– проект постановления,

– заключение (если требуется).

Это черновой документ. Он не является решением – лишь его основой.

Внутренние согласования – самая медленная часть процесса

Проект документа проходит согласование внутри органа.

Это цепочка виз:

– отдел регистратуры или документооборота,

– юридический отдел,

– отдел контроля,

– бухгалтерия (если финансы),

– технический отдел,

– отдел безопасности,

– заместитель начальника.

Каждая виза = проверка по своему направлению.

Если у одного из согласующих есть замечание, документ возвращается исполнителю на доработку.

Иногда этот круг повторяется 2–3 раза. Это реальная причина, почему «затянули».

Подпись руководителя – превращение черновика в решение

После согласований документ попадает на подпись начальнику отдела или руководителю органа.

Руководитель:

– проверяет корректность,

– сверяет со своей компетенцией,

– оценивает риски,

– подписывает или отправляет на доработку.

Подпись – последний барьер перед выходом документа.

Отправка ответа – техническое действие, но важное

После подписания:

Ответ регистрируется в системе.

Ему присваивается исходящий номер.

Документ отправляется заявителю:

– через МФЦ/ЦОН/ЦНАП,

– на Госуслуги/eGov/Е-Отыныш,

– на email,

– через бумажную почту.

Только после регистрационного штампа «исходящий номер» документ становится официальным итогом рассмотрения.

Завершение процесса – закрытие резолюции

Когда ответ отправлен:

– исполнитель закрывает задачу,

– система фиксирует выполнение,

– отчёт уходит начальству.

На этом цикл заканчивается.

Документ считается рассмотренным, а обращение – завершённым.

Как выглядит цикл в реальности (коротко)

Регистрация → документ «возникает».

Распределение → назначается исполнитель.

Первичная проверка → анализ оснований.

Запросы → ожидание ответов из других органов.

Проект решения → черновик.

Согласования → проверка всеми отделами.

Подпись → утверждение руководителя.

Регистрация исходящего → официальный ответ.

Закрытие → выполнение зафиксировано.

Почему важно знать этот механизм

Потому что тогда вы понимаете:

– где «застряло» дело;

– почему сроки нарушаются;

– кто реально задерживает решение;

– почему исполнитель не может ускорить процесс;

– когда нужно обращаться к начальнику;

– когда писать жалобу;

– когда подключать прокуратуру;

– как правильно контролировать ход рассмотрения.

Зная цепочку, можно влиять на процесс – точечно, а не хаотично.