Читать книгу Суд и право на Кавказе в XIX – первой трети ХХ в. - Лариса Геннадьевна Свечникова - Страница 4

По мере присоединения кавказских территорий перед Россией вставала проблема управления ими. Предстояло найти такую форму имперского присутствия в этом регионе, которая, прежде всего, позволила бы обеспечить там социально-политическую стабильность. Дело осложнялось целым рядом факторов. С точки зрения языка, религии, культуры, внутреннего устройства, кавказские государственные, полугосударственные и догосударственные образования были неоднородными. Внутри них зачастую царила раздробленность и усобицы, а между ними – вражда и соперничество. Административно-судебное единообразие существовало лишь в пределах одной территориально-политической единицы. Однако пользы от такого единообразия, как правило, было немного, ввиду произвола правителей и феодалов, хаоса в поземельных отношениях и налогообложении, междоусобных раздорах и разбоях, сопровождаемых нескончаемой кровной местью70.

Приобретенные Россией на Кавказе территории исследователи разделяют на две основные категории – те, которые находились как бы в вассальных отношениях с империей, и те, что попали под прямое имперское управление. В первом случае Россия, сохраняя местным владетелям их прежний статус и наследственно-династические права, брала их на свое содержание и на свою военную службу, обычно присваивая им ранг генерал-майора. Таким образом, власть ханов, князей, уцмией, беков обретала новые формы легитимации. Однако в практическом плане новая властная иерархия мало изменила внутрисоциальную систему. Вторую категорию составляли те российские владения на Кавказе, где была введена имперская администрация, что отнюдь не означало, что из присоединенных территорий сделали русские губернии. На государеву службу, гражданскую и военную, рекрутировались представители местных народов, не обязательно принадлежащие к социальным верхам или христианской вере. Главным критерием были лояльность к России и профессиональная пригодность71.

Российские власти понимали, что унификация региона по образцу общеимперскому будет малоэффективной. Русская администрация на присоединенных территориях носила по преимуществу военный и чрезвычайный характер. Однако со стороны России имелось понимание негативных последствий быстрой ломки традиционного социально-экономического, политического и культурного уклада. Отсюда – терпимость к местному административному разнообразию. Имперская власть вводилась далеко не везде, но и там, где вводилась, зачастую носила номинальный характер.

Возможно выделить три этапа в процессе административного строительства на территориях Северного Кавказа, отличавшихся определенными формами и методами управления.

Первый – с середины 70-х гг. XVIII века, с момента присоединения территорий, населенных кабардинцами, осетинами и ингушами, что явилось толчком к формированию военно-административных центров (русских крепостей), до 1785—1796 гг., то есть время деятельности Кавказского наместничества (Астраханская и Кавказская области), управление территориями которого было организовано по примеру центральных российских губерний, а Наместнику были предоставлены широкие военные и гражданские полномочия. В именном Указе Екатерины II от 9 мая 1785 года Кавказская область переименуется в губернию, где в дальнейшем были созданы административные и судебные учреждения по образу и подобию внутренних губерний Российской империи XVIII в.

Второй период связан с преобразованием в 1796 году Кавказского наместничества в Астраханскую губернию, управление которой вверялось военному губернатору и начальнику гражданской частью, а также с введением в 1800 году института главного пристава, как посредника между горским населением и царской администрацией с крайне ограниченными полномочиями исполнительной власти.

Третий период по времени самый длительный – 1801—1844 гг. Ему свойственна заметная активизация предпринимаемых царским правительством государственно-административных мероприятий во всем Кавказском регионе и на северокавказских территориях, в частности. К этому времени управление ими окончательно оформилось как военно-гражданское. Нововведением стал раздел Астраханской губернии на две области – Кавказскую и Астраханскую (1802 г.), с уездным делением и губернским правлением на общих для остальной части России положений. Общее управление этими губерниями, как и управление Грузией, было вверено главноуправляющему Кавказом, которому принадлежали функции военной гражданской власти. 15 ноября 1802 г. Кавказская губерния была преобразована и составилась из пяти уездов: Кизлярского, Моздокского, Георгиевского, Александровского и Ставропольского; губернским городом стал Георгиевск, одновременно ставший центром по управлению Кавказской, Астраханской губерниями и Закавказьем. Однако уже в двадцатых годах XIX в. был разработан проект преобразований, в числе которых предлагалось губернию переименовать в область; областным городом назначить Ставрополь. И уже Указом Сената от 10 августа 1822 г. Кавказская губерния из-за малонаселенности была переименована в область72: областным городом становится Ставрополь. В это же время образовалось Кавказское областное управление.

6 февраля 1827 года было принято «Учреждение для управления Кавказской областью»73, положившее начало как конструированию северокавказского региона в составе Российской империи, так и построению новой довольно эффективной системы судебной власти74.

Управление Кавказской областью, которая учреждалась в пределах бывшей Кавказской губернии, носило 4-х уровневую структуру: 1) Главное управление на Кавказе с центром в Тифлисе; 2) Областное управление с центром в Ставрополе; 3) Окружное управление с центрами в городах: Ставрополь, Георгиевск, Моздок и Кизляр; 4) Волостное управление75.

Возглавлял всю систему управления Главноуправляющий, перечень обязанностей которого был условно разделен в законе на три сферы компетенции: надзор за «движением дел» в органах исполнительной и судебной власти, контроль соблюдения законности и хозяйственная (преимущественно фискальная) деятельность76. Аналогичный принцип классификации полномочий был воспроизведен в законе и в отношении областного уровня местной власти. Вторую ступень властной вертикали в Кавказской области представляло областное управление, которое было разделено на общее и частное управление77.

Кавказское областное управление делилось на общее и частное. Общее областное управление возглавлялось областным начальником, назначенным из военных чинов. Оно разрешало вопросы внешнего и внутреннего управления области, вело общий контроль за деятельностью областных правительственных и судебных учреждений. Согласно §12 «Учреждения для управления Кавказской области» от 6 февраля 1827 г. «Начальник Кавказской Области есть воинский чиновник. По предметам внешней безопасности и по управлению расположенными и водворенными на линии войсками имеет он права и обязанности Дивизионного Начальника»78.

Частное областное управление возглавлялось гражданским губернатором, который ведал: административным руководством и контролем за деятельностью правительственных учреждений, осуществлял общий полицейский надзор в области, следил за выполнением денежных и натуральных повинностей. Непосредственно подчинялся Кавказскому Наместнику и Сенату79. Каждый округ делился на волости, составлявшие нижнюю ступень в системе управления Кавказкой области. Волостное управление осуществлялось волостными правлениями в составе головы, двух выборных и писаря, а в селениях – старшинами и десятскими. Из-под управления волостей были выведены представители военных ведомств и помещичьи крестьяне. Волостное правление осуществляло ряд хозяйственных функций; полицейские обязанности его полностью соответствовали обязанностям земских судов в округах; судебные полномочия сводились к исполнению судебных приговоров и разбирательству «маловажных» дел.

Таким образом, Учреждение 1827 г. описывало четкую структуру органов управления в Кавказской области, заложив, тем самым, прочный фундамент под дальнейшую интеграцию региона в политико-правовое пространство Российского государства.

В этот период началось администрирование северокавказского региона, правда, только на низовом уровне. Первые административные преобразования на Северном Кавказе были проведены в начале XIX в.: для управления коренным населением была создана система приставств. Приставские правления вводились у народов, вошедших в состав России «для присмотра за поведением» местного населения и исполнения ими распоряжений правительства»80.

Одним из первых народов, у которого была введена такая система, стали ногайцы, относимые к так называемым кочующим внутренним инородцам, находившиеся во введении Кавказского генерал-губернатора, а с 1802 г. – государственной коллегии иностранных дел. Непосредственное же управление ими возлагалось на Главного пристава и подчиненных ему частных приставов81, назначаемых русской администрацией, которые в своей деятельности руководствовались Инструкцией от 28 мая 1802 г.

Согласно зафиксированным положениям в «Учреждении для управления Кавказской Областью», все инородцы в Кавказской области подразделялись на внутренних и внешних. К внутренним инородцам относились те, кто обитал в пределах области, – ногайцы и другие «магометане, управляемые особенным Начальством, на основании их степных обычаев и обрядов, и на основании особенных об них правил»82. Внешние или залинейные инородцы – те, кто не входил в состав Общего управления, обитавшие на правом берегу реки Терека и Малки. Все инородческие племена состояли в управлении Главного пристава, который являлся одновременно членом Областного Совета и подчинялся общему Областному управлению. Подчиненные ему частные приставы осуществляли непосредственное управление в кочевьях83.

С 1802 г. Главным приставом кочующих народов был назначен И. М. Макаров, которому подчинялись приставы, осуществляющие непосредственное управление народами. В государственном архиве Ставропольского края хранится рапорт ногайского и абазинского пристава Корнилова Главному приставу кочующих народов о социальном, политическом и экономическом состоянии народов приставств84. Как видно из этого рапорта, в самом начале своей деятельности приставы изучали род занятий, социальные отношения, обрабатывали данные о численности кочующих инородцев. Производили следствия по правонарушениям у подведомственных им народов85, вели переписку с органами административного управления Кавказской области.

Согласно Инструкции от 28 мая 1802 г., приставы, назначаемые преимущественно из русских офицеров, ознакомившихся с обычаями и характером горцев, но «для племен, более других известных своеволием и дикостью нравов избираются в приставы благонадежные и достойнейшие из горцев»86, должны были:

1.Приводить в исполнение распоряжения начальства, касающиеся до управления их народа.

2.Охранять общества от внешних враждебных покушений, употребляя для того самих жителей.

3.Наблюдать за внутренним спокойствием, обуздывая своеволие или неповиновение и преследуя людей неблагонадежных.

4. Заботиться о внутреннем благоустройстве и возможном улучшении состояния жителей.

5.Наблюдать, чтобы спорные дела решались справедливо, …по существующим народным обычаям, лицами, которым предоставлено это право.

6.Наблюдать, чтобы лица, содействующие ему в управлении, исполняли свои обязанности и имели должное от жителей уважение.

7.Разрешать незначительные спорные дела, которые ранее по обычаю находились во введении или муллы. Более важные случаи должны были разрешаться при посредстве пристава. За уголовные преступления виновные, согласно Инструкции, должны предаваться военному суду.

8.В случае несогласия или жалобы на решения духовных дел кадием, приставу предоставлялось право разбирать их в присутствии нескольких духовных лиц.87

В полном повиновении приставам находились старшины, избираемые в основном из числа коренного населения, на которых, согласно Инструкции, возлагались полицейские функции. В одном из предписаний начальника центра Кавказской линии приставу Балкарских народов за 1846 г. говорилось: «Старшинам их общества (Чегемского) объявить, что они должны вспомоществовать Вам искоренять зло и не стараться скрывать людей, вредных своими действиями для правительства и собственного спокойствия, обнаруживать противозаконные поступки их и представлять виновных ко мне»88. Притом ответственность за вину нескольких человек, если их не выдадут, возлагалось на все общество89.

Компетенция и функции Главного и Частных приставов были расширены «Уставом для управления ногайцев и других магометан, кочующих в Кавказской области» 1827 г., подписанного Председателем Государственного Совета князем Петром Лопухиным90. Согласно Уставу, для единства управления кочующими народами был подтвержден статус Главного пристава, в подчинении которого с этого периода находились пять частных приставов. В помощь частным приставам определялись помощники, а непосредственное управление в каждом роде находилось в руках выборных лиц – одного головы, двух старшин и казначея, ежегодно переизбиравшихся на народном собрании91. Каждый аул, размером не менее десяти кибиток, должен был иметь аульного старосту и десятского.

Главный пристав назначался правителем области, утверждался министром внутренних дел. Частные приставы и их помощники по представлению Правителя области утверждались Главноуправляющим. В обязанности Главного пристава, подчиняющегося непосредственно областному начальнику, входило: охранение прав и собственности ногайцев вообще и каждого; защита их «от всяких обид и притязаний; попечение об улучшении их благосостояния; внушение им в пристойных случаях преимуществ и выгод жизни постоянной перед кочевой, не подавая однако вида принуждения»92. В особенную обязанность Главного пристава вменялось собрание сведений о законах и обычаях подведомственных им народов, их обнародование и хранение. Согласно §28 Устава, собрание сведений о народах должно было производиться по следующим разделам:

1) Права лиц: а) разделение чиноначалия, т.е.: название и подчиненность почетных людей; б) их права и власть; в) права родителей и родственников; г) права духовных лиц и их доходы. 2) Законы и обычаи общие: а) состав расправы: какие дела подлежат рассмотрению мурз и других старшин, какие и как именно – посредниками; б) власть суда и ее пределы; в) обряды разбирательства и решений; г) сила свидетельств; обряды свидетельств; д) улики и их виды; е) оправдания, сила и употребления присяги; ее обряды и случаи. 3) Законы частные, к которым относились: а) дела по нарушению правил веры; б) неповиновение и буйство, а также неповиновение родителям и старшинам в семействах; в) кражи всех родов; г) обманы; д) иски по свадебным делам; е) наследование; ж) дела долговые; з) распри по играм и пиршествам; и) дела врачебные; i) распри по ловлям и промыслам; к) дела по скотоводству; л) иски, возникающие из нечаянных и неосторожных поступков; м) жалобы на высших лиц93. Как видно, достаточно обширный круг вопросов, которым российское правительство придавало большое значение.

Частные приставы исполняли обязанности по сохранению благочиния, охраны и защиты «польз и выгод народа, направление оного к трудолюбию и промышленности, и внушение преимуществ постоянного жительства, как средства благонадежного к лучшему сохранению скотоводства их во время зимнее; но сии внушения не должны иметь вида принуждения»94. В обязанность частных приставов вменялось производство следствия по уголовным делам, надзор за исполнением решений окружного суда.

Приставы в основном назначались из русских офицеров95, иногда из горцев, но другой национальности. Так, к примеру, В. П. Невская указывает, что приставом карачаевского народа в 50-х гг. XIX в. был осетин – войсковой старшина Турчиев96. И в совершенно редких случаях приставом мог стать представитель управляемого народа. Так, генерал-майор Султан Менгли-Гирей в течение 26 лет (с 1803 г.) был приставом ногайского народа97. Но такие случаи были единичны.

Закубанская территория, где проживали ногайцы, в административном отношении была разделена на три приставства:

1.Главное приставство закубанских народов, которое ведало ногайскими племенами и дударуковскими абазинами. Центром приставства являлся Невинномысск.

2.В приставство Тохтамышевское входили ногайцы рода тохтамыш, абазинские и кабардинские аулы. Их возглавлял капитан русской армии, ногаец Султан Азамат-Гирей. Центр приставства находился в укреплении Усть-Джегут.

3.В третье приставство входили бесленеевские и закубанские армяне, а также наврузовские ногайцы98.

Деятельность этих трех частных приставов координировал главный пристав, обязанности которого были определены Инструкцией от 28 мая 1802 г.

Значительный численный рост ногайского населения заставил губернскую администрацию принять меры по созданию управленческого аппарата. В связи с этим ногайцы, проживающие в степных районах Северного Кавказа, были в дальнейшем распределены на 4 приставства: Калаусо-саблинское; Калаусо-джембойлуковское; Ачикулак-джембойлуковское; Караногайское99.

В соответствии с ведомостью Главного пристава кочующих народов, численность ногайского населения в Кавказской области по состоянию на 16 октября 1838 года составляла100:

Следует отметить, что вопреки сложившимся в отечественной историографии представлениям о том, что режим, установленный у народов региона, был режимом военной оккупации и не нес для покоренных народов ничего положительного101, российская администрация на Кавказе предпринимала определенные действия для улучшения социальных условий управляемых народов. Так, когда у ногайцев и абазин в 1810 г. вспыхнула эпидемия чумы, правительство было ознакомлено с положением дел; предпринимались определенные меры для искоренения у народов болезней, уносивших в прошлом много жизней. К примеру, в 1840 г. для прививания оспы кочующим и горским народам, живущим между Ставрополем и Кизляром, был командирован фельдшер И. Я. Едигаров102. Были проведены и другие меры. В примерном штате Кавказской губернии (1803 г.) были предусмотрены должности: докторов – 5, повивальных бабок – 4, старших учеников лекарей – 5, младших учеников – 5103, которые занимались, в том числе, и медицинским обслуживанием народов региона104.

В 1810-х гг. на основании Положения о меновой торговле с горцами на Кавказской линии, утвержденного 6 июля 1810 г., были открыты первые меновые дворы, в которых можно было приобрести различные товары, но, в первую очередь, соль, торговля которой стала монополией государства: для кабардинцев – в станице Прохладной, закубанских народов – в Константиногорске, Прочном Окопе, Усть-Лабе, чеченцев – в Науре и Лашурине, осетин – во Владикавказе105. В дальнейшем меновые дворы получили довольно широкое распространение.

Так что говорить только о негативном влиянии российской администрации на Кавказе – значит не учитывать объективные факторы, способствующие установлению в регионе нормального функционирования жизнеобеспечения коренных народов. Россия, включив в состав империи народы Северного Кавказа, признала за ними право сохранить прежние обычаи и уклад жизни. Русские не навязывали свои порядки, но «цивилизовывали» народы, находящиеся на иной стадии развития, предоставив им возможность жить по-своему. Это создало положение, при котором народы, не имевшие своего государства, войдя в Россию и продолжая находиться на том же уровне развития, получили готовый государственный аппарат. Государственный аппарат Российской империи сдерживал военные столкновения, типичные для периода разложения первобытного строя, обеспечивая исполнение норм обычаев кавказских горцев. То, что именно к российским властям обращалось местное население, требуя восстановления справедливости на основании своих национальных обычаев, показывает, сколь надуман был миф о «тюрьме народов». Ведь именно благодаря русским были собраны и систематизированы обычаи народов Северного Кавказа.

На народы, находившиеся в подчинении приставам, ложились и определенные повинности. Однако российские власти понимали, что повинности, налагаемые на население, входящее в состав приставств, были не совсем равными. Поэтому в §24 Устава для управления ногайцами и другими магометанами, кочующими в Кавказской области, рассматривающем обязанности Главного пристава, было зафиксировано, что «поскольку магометане ведомства Главного пристава не обязаны никакими денежными платежами казне податей, но взамен того исправляют другие повинности; и поскольку само отправление повинностей этих, производится в степени неуравнительной: одни производят ежегодную разводку казенного провианта на продовольствие войск и содержат сверх того почтовые станции; другие делают такую разводку провианта только случайно в количестве весьма меньшем, и меньшее число содержат станции; третьи никакой не несут повинности, отправляя одну незначительную и более бесполезную общую с калмыками очередь на кордоны. Поэтому обязанностью Главного пристава будет, приведя в ближайшую известность сумму всех таковых расходов как денежных, так и натурой каждым народом, изыскать средства уравнения в оных, применяясь к образу жизни, занятий и хозяйства, дабы в замен того, что лежит на одних отбывать натурой, на других было возложено отправление денежным наймом и т.п.»106. В результате этого раскладка повинностей была упорядочена.

Так, на туркмен, переселившихся на Северный Кавказ в XVIII в., была возложена повинность содержания 5 почтовых станций, что обходилось обществу в 11657 руб. 14 коп. серебром ежегодно; ногайцы были обязаны перевозить казенный провиант в магазины левого фланга Кавказской линии, для чего выставляли ежегодно по 10 тыс. арб с платой от казны по 2 коп. ассигнаций за каждую версту и арбу; на правом фланге Кавказской линии за такую же плату исполняли подобную перевозку на 2100 арбах ежегодно107. При этом было установлено, что раскладка повинностей и сборов, которыми непосредственно занимались аульные должностные лица, во-первых, не могла взиматься произвольно, только властью приставов и старшин; во-вторых, повинности устанавливались не по числу душ в кибитках или семействах, а на имущество. От повинностей были освобождены: 1) беднейшие вдовы, больные и калеки – по ходатайству общества; 2) вновь вступившие в общество лица: отпущенные на волю холопы, перешедшие из-за Кубани и других мест; 3) мусульманское духовенство; 4) мурзы и их семейства, если до этого они никаких повинностей не платили; 5) Головы, Старшины, аульные старосты и другие должностные лица на время отправления ими службы108.

С 1841 г. все кочующие племена: ногайцы, калмыки и туркмены были переданы под попечительство Министерства государственных имуществ. А непосредственное управление ими продолжали приставы, назначаемые русской администрацией.

Система приставств была установлена не только для кочующих народов Кавказской области (хотя у них она получила наибольшее распространение). Так, на Левом крыле Кавказской линии согласно «Правилам для управления покоренными аулами» 1839 г.109 существовало несколько приставств, находившихся в подчинении Главному чеченскому приставству. Ими также руководили офицерские чины или зарекомендовавшие себя преданностью Российской империи горцы.

В Кабарде система приставского надзора была введена еще в 1769 году. Несмотря на частые изменения, в первой половине XIX века административную власть здесь продолжали исполнять приставы, которые в одних документах именовались управляющими, а в других – «начальниками Большой Кабарды и войск в ней расположенных». Однако на «подвластные кабардинцам общества, каковы суть балкарцы, чегемцы и карачаевцы» подобные учреждения еще не распространялись110. Однако со временем установление института, выполнявшего функции посредника между этими обществами и царской администрацией, стало настоятельной потребностью. В 1839 году, по поручению царской администрации, Я. Шарданов, до 1838 года являвшийся секретарем Кабардинского временного суда и фактически заведовавший всеми делами внутреннего управления Кабарды, составил «дополнительный проект», в котором изложил собственное видение реформы по управлению Кабардой на основе традиционных форм правления111. Параграф 11 касался рекомендаций по организации управления балкарскими обществами. Я. Шарданов констатировал, что «народы дигорский, балкарский, хуламский, безенгиевский, чегемский и дурдурский до покорения русскому правительству управляемы были кабардинскими князьями, которые и получали с них за то подать и штрафовали по разным случаям сами собою. Но по покорении оного в 1822 г. генералом Ермоловым от управления ими отказано князьями, а штрафы взыскивать запрещено, а предназначено словесно для управления оными определить пристава, но таковой по сие времени определен не был»112. В связи с этим Я. Шарданов, ссылаясь на то, что дигорцам уже пристав назначен, предлагал ввести должность пристава и другим народам балкарского общества, определив для этого русского чиновника, который, по его мнению, должен был исполнять те же административные функции, что и пристав кабардинского народа.

Представление о необходимости установления пристава для горских обществ, находящихся в горах, за Кабардой, подавалось командующему Отдельным Кавказским корпусом и в январе 1843 года. Однако назначение специального пристава «балкарского народа» фиксируется по архивным документам только с середины 1846 г.113. Этот институт закрепил достигнутые результаты в деле политико-административного освоения горного района и одновременно расширил сферу российского административного влияния, упрочению российской власти в этом регионе.

На основании Записки Главного штаба Кавказской армии о преобразовании приставских управлений на Кавказе, можно заключить, что с 1847 года «по смете Министерства Внутренних Дел ежегодно ассигнуется на приставство Урусбиевского, Чегемского, Хуламского и Балкарского народов – 300 рублей»114. Первым приставом Балкарских, Чегемских, Хуламских и Урусбиевских народов был назначен войсковой старшина Хоруев, к которому была прикомандирована команда казаков из Баксанского укрепления115.

Пристав должен был, во-первых, осуществлять сбор информации через преданных ему людей и переводчиков о намерениях и настроениях подведомственного народа. Во-вторых, приставу полагалось обеспечивать спокойствие в горских обществах, не допускать туда «немирных горцев» в условиях продолжавшейся Кавказской войны и формировать в случае необходимости конницу и караулы из местного населения.

Одной из первых задач, возложенных на Балкарского пристава, являлась организация местной милиции и выставление в случае необходимости караулов. С наступлением холодов эти караулы снимались и выставлялись разъезды на проходах, «удобных для хищников и неблагонамеренных», с целью «открывать убежища и уничтожать этих вредных преступников»116. Создание подобных формирований предусматривалось еще «Высочайше утвержденным учреждением для управления Кавказской областью» от 6 февраля 1827 г. Параграф 153 регламентировал создание «местной милиции из воинской стражи, сперва непосредственно у народов, к линии прилегающих, а потом обитающих далее»117. Кроме того, в компетенцию пристава входило осуществление посреднических административно-судебных функций между горскими обществами и кавказской администрацией.

В этот же период система приставств была установлена и у других народов региона, для осуществления «полицейской и административной власти»118. Так, в 1847 г. на Правом крыле Кавказской линии существовало 5 приставств: главное приставство закубанских народов, приставство бесленеевских народов и закубанских армян, приставство тохтамышевских аулов, приставство темиргоевского, егерукаевского, бжедуховского (черкесские народы) и карачаевского народов. В 1851 году они подверглись реорганизации, в результате которой приставство темиргоевского, егерукаевского и бжедугского народов было заменено приставством нижнекубанских народов, а карачаевское и тохтамышевское приставства были объединены в верхнекубанское119. Всего стало насчитываться около двадцати приставских управлений: «Урусбиевского, Хуламского, Чегемского и Балкарского народа» (балкарцы), «Мало-Кабардинское», «Карабулаков и чеченцев», «Верхне-Кубанское» и т.п., просуществовавшие до 60-х годов XIX века, времени коренных административно-судебных преобразований на Северном Кавказе.

Административные преобразования на Кавказе проводились правительством для более полного приобщения горских народов к общеимперским образцам. В течение существования приставских правлений общинное управление у народов Северного Кавказа постепенно заменилось государственно-административным. Так, к примеру, до 1863 года горские народы Кубанской области были поселены на плоскости, по левому берегу р. Кубани, и для административного управления ими были созданы два приставских управления: Верхнее- и Нижнее Кубанское и два окружных: Бжедуховское и Натухайское. «Каждому из этих административных учреждений были даны основания, сообразные положению населения и военным обстоятельствам»120. В конце Кавказской войны ускорилось вхождение в состав России новых территорий, на которых продолжалось создание приставских управлений. В связи с этим 16 октября 1862 года на основании имевшегося уже разрешения командующего армией было приказано открыть еще два приставских управления: Верхнее-Лабинское и Нижнее-Лабинское, которые к началу 1863 года стали полновесно функционировать. В состав вновь учрежденных правлений вошли горцы, проживающие на левом берегу р. Лабы и при устье р. Белой. К 1 июня 1863 года в обеих Лабинских приставствах насчитывалось до 17 тысяч человек обоего пола, не считая крестьян, численность которых предполагалась до 9000, и той части горцев, которые были поселены по р. Кубани, в районе Верхне- и Нижнее-Кубанских приставст121.

Система приставств, несмотря на свое несовершенство, сыграла определенную положительную роль в организации управления народами. Именно в этот период были проведены исследования норм обычного права – адата – народов Северного Кавказа. Была подготовлена почва для дальнейшего усовершенствования управления регионом: искоренялись старые родовые институты, вводилась административная определенность, происходила постепенная трансформация правосознания коренных народов региона, приспособление горских и кочевых обществ к общеимперскому управлению и праву. Но такая система могла быть только переходной формой правления, пригодной лишь для военного времени. Именно поэтому, к окончанию Кавказской войны, она была заменена другими формами административного управления регионом – военно-народными управлениями, действующими в рамках Кавказского наместничества.

Наместники на Руси были известны еще с XII века. Ими назывались должностные лица, возглавлявшие местное самоуправление (в том числе ведавшие судом, оборотом пошлин и т.д.). Наместники назначались великими и удельными князьями. Они имели персонал и военные дружины. За службу вознаграждались правом «кормлений», т.е. правом жить за счет податей, взимаемых на местах. В 1555—1556 гг. наместники были упразднены. В российском законодательстве XVIII века термин «губернатор» впервые упоминает это новое для России должностное лицо122. Указ Петра I от 18 декабря 1708 года об учреждении губерний и о расписании к ним городов определяет губернатора как «начальствующего губернией». Однако губернатор еще не заменил прежнего воеводского управления.

В годы правления преемников Петра I рядом инструкций и наказов 1719, 1728 гг. и другими вносятся поправки и уточнения в полномочия губернатора, однако законодательная база его деятельности находилась на стадии постепенного формирования. 21 апреля 1764 года вышло «Наставление губернатором» Екатерины II, которое стало важным государственным актов, определившим новую эру в воззрениях верховной власти на высший орган власти областной – губернаторов123. Екатерининская губернская реформа законодательно провозгласила институт губернаторов – наместников. В «Учреждениях для управления Губерний Всероссийской Империи» от 7 ноября 1775 г. была дана подробная регламентация всей системы местных органов управления и суда, их компетенция и деятельност124ь. Здесь, в «Примерном штате Губерний», было четко определено и местное руководящее звено новой территориально-административной единицы Империи: «2.Для управления же Губернии или Наместничества полагается… Государев Наместник или Генерал-Губернатор. 3.В Губернии или Наместничестве учреждается Правитель Наместничества или Губернатор». В главе II «О чинах» было определено и место губернского руководства на служебной лестнице чинов согласно петровской Табели о рангах: «Правитель или Губернатор. Буде чина выше не имеет считается в 4-м классе за уряд, пока в должности пребывает». Чину губернатора по статской службе соответствовал президент коллегии, тайный советник, а по военной службе – генерал-майор в армии или полковник гвардии; в придворных чинах – обер-гофмейстер или Обер-камергер Императорского двора»125.

Лица на высшие должности в губернии по Российскому законодательству определялись лично монархом: «Государев Наместник, Или Генерал-губернатор, правитель или Губернатор, Поручик Правителя, или Вице-губернатор определяются от Императорского Величества». Так, на протяжении первой половины XVIII века в Российском законодательстве утвердилось первоначальное положение о губернаторе. Последующие изменения по поводу этой ключевой должности местной администрации были внесены в XIX веке. Таким образом, начиная с губернской реформы 1775 года, с введением «Учреждения для управления губернии», стал назначаться генерал-губернатор или «государев наместник», который возглавлял управление одной или нескольких губерний, составлявших наместничество. В ряде случаев генерал-губернатор являлся командующим войсками военного округа. На этот пост обычно назначались генералы, пользующиеся особым доверием монарха. Губернская реформа 1775 г. предоставляла генерал-губернатору чрезвычайные полномочия, так как он имел статус представителя «высшей политической власти в местности».

Наместничество и наместники на Кавказе появились со времени его вхождения в состав России и проведения там административных преобразований. Указом Екатерины II от 5 мая 1785г. было образовано Кавказское наместничество. Оно включало две области: Кавказскую и Астраханскую. В первую входили уезды: Екатериноградский, Кизлярский, Моздокский, Георгиевский, Александровский и Ставропольский. Административный центр – Екатериноград (ныне станица Екатериноградская Кабардино-Балкарской Республики). Во вторую: Астраханский, Красноярский, Енотаевский и Черноярский, отчисленный от Саратовского наместничества. Первым наместником (к Кавказу термин «генерал-губернатор» обычно не применялся) был назначен генерал-поручик князь П. С. Потемкин-Таврический. Он был ответствен лишь перед Екатериной II и наделялся чрезвычайными полномочиями и правом общего надзора над всем местным аппаратом управления и суда.

18 января 1786 г. состоялось торжественное открытие наместничества. На него в Екатериноград были приглашены все кубанские мурзы, кабардинские и кумыкские владельцы как подданные России. Собралось до 100 человек дворян и более 40 человек горских князей и владельцев. Целевые установки были провозглашены Потемкиным: «… радением, беспристрастием и неусыпностью привлечь сердца диких народов, приучить их любить благоустройство, познать пользу законов, цену правительства и их выгоду каждого повиноваться законам, дабы многоразличимые народы, составляющие сию губернию и ее сопредельные разные нации, сами отметали прежнее ослепление свое, возгнушались злонравием своим и чтоб общество их получило и то тепло и тот образ существования, каковым ему быть полагается»126. Фактически институт наместников выполнял стратегическую задачу – усиление российского влияния владычества на Кавказе.

Характерно, что в период до начала Кавказской войны в 1817 г. руководство кавказскими делами предпочитали вверять лицам, которые методу военного насилия предпочитали меры гражданского и экономического характера. Примером является указание, данное командующим на Кавказе генералом Гудовичем коменданту Кизляра полковнику Ахвердову (1807 г.): «…Приложите всемерно вашу попечительность на восстановление во всем народе доброго порядка и спокойствия, ласкайте их елико можно и по просьбам их делайте по возможности вашей удовлетворение; по таким делам, в которых сами удовлетворять не можете, делайте куда следовать будет ваше представление и отношение… внушайте им всемерно о спокойствии их жизни, о домостроительствах, скотоводстве и хлебопашестве, о таких вещах, от которых их благосостояние зависит; вперите в мысль их сколько гнусно и постыдно воровство и разбой…» Такого рода обращение с населением не могло не вызвать доброжелательности или, во всяком случае, терпимости горцев к русским. Оно было веским позитивным фактором127. Система управления края носила военизированный характер. Судебные дела вели верхний пограничный суд в г. Моздоке, родовые суды и расправы, был создан и русский суд, в котором разбирались не только дела русских поселенцев, но и, по желанию, местного аборигенного населения. Религиозными вопросами занимался суд кадиев. В 1796 г. Павел I упразднил должность наместника и наместничество.

Однако непосредственные военные действия на Кавказе, жалобы отстраненных от участия в управлении местных дворян вызвали к жизни понимание необходимости введения этого института вновь.

В 1816 году по высочайшему повелению был составлен проект нового учреждения наместничества. Суть этого проекта сводилась к следующему. Генерал-губернаторы были поставлены в совершенно независимое от правительства положение. Местные власти были поставлены от генерал-губернатора в полную зависимость, исполняя все поручения, даже если они противоречили законодательству. В дальнейшем, в соответствии с Указом от 8 апреля 1829 г. любой министр российского правительства мог делать распоряжения подведомственным учреждениям только через генерал-губернатора. Без согласования с последним никакие меры правительства в отношении «благоустройства, казенного интереса и общей политики вверенного ему края» не принимались.

В начале 40-х гг. XIX века было принято решение о возрождении института наместничества на Кавказе, которое было учреждено Указом от 19 февраля 1844 г. Кавказским наместником был назначен граф М. С. Воронцов128.

Первоначально в число основных задач, поставленных перед институтом Кавказского наместничества, входило: организация военных действий, управление горскими обществами и подавление их вооруженных выступлений в случае неповиновения российским властям129.

Условия статуса Кавказского наместничества были разработаны наместником М. С. Воронцовым. Кавказскому наместнику принадлежали права, входящие в компетенцию соответствующих министерств, а правительственные ведомства лишались административного контроля над деятельностью наместника, что давало ему возможность при необходимости апеллировать непосредственно к самому императору130.

6 января 1846 года были утверждены «Правила об отношениях Кавказского Наместника», подписанные председателем Кавказского Комитета князем А. И. Чернышевым131, конкретизировавшие права наместника в отношении гражданских и военных ведомств Кавказа.

В период наместничества М. С. Воронцова произошел ряд территориально-административных преобразований, в основе которых лежал губернский принцип. В соответствии с Указом Правительствующего Сената от 2 мая 1847 г., Кавказская область «для соблюдения единообразия в общем именовании разных частей государства» переименовывалась в Ставропольскую губернию, а ее округа стали уездами132. В городах учреждались губернские правления во главе с председателями, входившими в состав канцелярии Наместника, а также губернские суды. Уезды возглавляли уездные начальники, в руках которых находилась полицейская, хозяйственная и судебная части133.

После окончания Кавказской войны российское правительство приступило к очередной перестройке системы административного управления на Северном Кавказе. Главнокомандующий Кавказской армией князь А. И. Барятинский приказом от 3 мая 1860 года упразднил Кавказскую линию. Согласно «Положению об управлении горцами Кубанской области» 1866 г., прежняя приставская система правления была упразднена, и вместо нее вводились военно-народные правления. Местные жители Кубанской области были распределены по пяти военно-народным округам134. Карачаевские и абазинские аулы вошли в Эльбрусский округ. Черкесы, абазины, ногайцы – в Зеленчукский. Черкесы, ногайцы, армяне – в Урупский округ. Лабинский округ объединил аулы западных черкесов, расположенных по рекам Лабе и Белой. Псекупский округ объединил аулы западных черкесов по среднему течению Кубани и нижнему течению р. Псекупс.

Определенным рубежом в административно-судебном строительстве на Северном Кавказе стала Кавказская война135, которая оказала огромное влияние на содержание, характер и направленность реформ. Один из исследователей Кавказа, В. О. Бобровников, подчеркивал, что именно после окончания Кавказской войны, наиболее остро встал вопрос об организации нового управления на землях горских народов и что первыми значение происшедшей перемены осознали военные, что видно по официальной переписке того времени136. В рапорте российскому военному министру Д. А. Милютину от 27 августа 1860 г. наместник А. И. Барятинский писал: «Итак, мюридизму нанесен последний удар. Судьба… Кавказа решена окончательно. Полувековая война окончена… Я сделал распоряжение о немедленном устройстве во всех новопокоренных обществах нашего управления»137. Таким образом, после разгрома имамата Шамиля и с окончанием Кавказской войны горцы оказались включены в российское правовое пространство.

Для управления кавказскими горцами в 1860-е гг. была разработана система специальных административно-судебных институтов, получивших название военно-народного управления. Как и любые государственные установления, военно-народное управление опиралось на свою идеологию, выработанную в ходе знакомства российского общества с горцами. Когда Кавказская война была еще в самом разгаре, в 40-е годы XIX в., высшие российские власти пытались как можно точнее уяснить себе характер местного права и общества у новых мусульманских подданных Империи на Кавказе. Они консультировались у лучших специалистов по мусульманскому праву у лучших специалистов в тогдашней России, профессора Казанского университета А. К. Казембека и российского чиновника Н. Е. Торнау, долго управляющего мусульманами Азербайджана, а также у востоковеда Н. В. Ханыкова. В ответ на запросы кавказского военного начальства Н. Е. Торнау дважды, в 1843 и 1848 гг., писал подробные аналитические записки о законах и обычаях мусульман Закавказья. В Наместничество А. И. Барятинского в начале 1860-х годов, он совместно с Казембеком, представил в распоряжение властей проект «Об устройстве судебного быта мусульман», где изложил свои взгляды на проводившуюся тогда судебно-административную реформу»138.

Главным советом, данным историками, правоведами и этнографами правительству было сохранить сельскую общину-джамагат, поддержать адат, или «народное право» и создать в регионе условия, благоприятные для его постепенного перерождения в государственное право и возникновения у горцев гражданского сознания139. Эти идеи нашли понимание и поддержку у целого ряда влиятельных российских военных первой половины XIX века. Среди них наиболее последовательно проводил политику использования местного обычного права в российских реформах Наместник А. И. Барятинский, который попытался ограничить влияние шариата на Северном Кавказе и последовательно поддерживал адат. Именно А. И. Барятинский убедил правительство сохранить в местах расселения кавказских горцев «народное право» (адат) и самоуправляющуюся общину под контролем властей, иначе говоря, создать военно-народное управление140.

Сущность этой судебно-административной реформы хорошо охарактеризовал последний Кавказский Наместник (1905—1915) генерал-адъютант И. И. Воронцов-Дашков, который писал: «Система военно-народного управления, созданная на Кавказе в период борьбы русских войск в местными горцами, основана на сосредоточении административной власти в руках отдельных офицеров, под высшим руководством главнокомандующего Кавказской армией, и на представлении населению во внутренних делах ведаться по своим адатам»141.

Таким образом, одним из этапов административного реформирования Северного Кавказа стало введение системы так называемого военно-народного управления. Следует сразу отметить, что, несмотря на наименование «военно-народное управление», управление по своей сути было чисто военным. Функции управления возлагались на русских офицеров, участие гражданских лиц было чисто номинальным. В историографии такое наименование принято, хотя и не отражает специфику управления народами Северного Кавказа в рассматриваемый период. Нормативными актами, регулирующими деятельность кавказской администрации в этом направлении, стали: «Особая инструкция для управления горцами», составленная кн. А. И. Барятинским еще в конце 1850-х гг., а также принятая 1 апреля 1858 г. «Положение о Кавказской армии», которая включала в себя инструкцию «По управлению народами, не вошедшими в состав гражданского управления»142.

26 мая 1862 года было утверждено «Положение об управлении Терской областью», по которому она делилась на три военных отдела: Западный, Средний и Восточный, а также семь округов: Владикавказский, Кизлярский, Грозненский, Введенский, Нальчикский, Аргунский, Хасав-Юртовский и Георгиевский.

Во второй половине 60-х г. XIX в. наблюдается очередной виток административных преобразований в системе военно-народного управления. Этот процесс был вызван как окончанием Кавказской войны, так и усилившимися тенденциями к переселению в Турцию достаточно крупной части горских народов. Были разработаны новые «Положения об управлении Терской и Кубанской областями» (1865—1866 гг.), согласно которым на этих территориях вводилось военно-народное управление под контролем российской военной власти, но при расширении определенных прав местного населения.

К 1870 г. военно-народное управление Кавказского края выглядело следующим образом143:

Структура управленческого аппарата была следующей: окружные начальники, их помощники, заведующий канцелярией и другие чины окружных управлений назначались местным начальством и по его представлению утверждались начальником области. Помощник начальника области по управлению горцами, осуществляющий надзор над окружными начальниками и управлениями, назначался главнокомандующим армией, по представлению начальника области, а утверждался в должности высочайшим приказом. Он состоял в непосредственном подчинении начальника области, принимал отчеты от служащих военно-народным управлением чинов, наблюдал за их действиями, принимал и разбирал жалобы на решения окружных судов, входил с представлениями к начальнику области о возникающих проблемах, принимал меры к поддержанию спокойствия. На него же возлагалась обязанность следить за своевременным поступлением податей и всех установленных денежных сборов, а также за правильным расходованием всех сумм, находящихся в ведении и распоряжении военно-народных управлений144. Как видно, достаточно обширная компетенция и огромная власть было сосредоточена практически в одних руках – помощника начальника области.

В его подчинении находились начальники округов, непосредственно исполнявшие полицейские и административные функции. Так, в рапорте исполняющего должность начальника Эльбрусского округа помощнику начальника Кубанской области по управлению горцами от 29 июля 1857 г. фактически были показаны категории дел, с которыми приходилось сталкиваться начальникам округов: невыполнение зависимых крестьян своих обязанностей по отношению к своим владельцам; пресечение распространения ложных слухов об отмене крепостного права; неповиновение начальству145. После отмены крепостного права в России и подготовки крестьянской реформы на Северном Кавказе должностные лица округов рапортовали о случаях жестокого обращения владельцев с крепостными крестьянами, ходатайствовали о рассмотрении этой категории дел в окружных словесных судах146.

На содержание военно-народных управлений правительством выделялись достаточно большие суммы. Так, в приказе военного министра Милютина о военно-народном управлении в Кубанской области от 21 января 1866 г., было указано, что ежегодная смета расходов на их содержание составляла 54859 руб. 15 коп. Однако часть расходов должно было взять на себя жители округов – 7805 руб. 80 коп. А с 1867 г. ими должна была быть покрыта половина всех издержек147.

Система военно-народного управления на территориях Терской и Кубанской областей функционировала вплоть до 1 января 1871 г., когда в соответствии с новым постановлением Правительства от 30 декабря 1869 г., на этих территориях было введено «гражданское устройство»148. В результате около 400 тыс. горцев были подчинены общим с русским населением гражданским административным учреждениям. Главная причина, послужившая процессу слияния «всех смежно живущих элементов населения Терской и Кубанской областей под ведение одной, общей для всех, гражданской администрации» заключалось, по мнению правительства, в быстрых темпах роста тесных хозяйственных контактов между горским и русским населением149.

В 1868 г. все горское население слилось в аульные общества – было введено аульное общинное устройство. Аульным обществам было предоставлено право избрание из своей среды аульных старшин и депутатов в состав постоянного народного суда150. Их функции и компетенция были зафиксированы в специальном «Положении о сельских (аульных) обществах, их общественном управлении и повинностях государственных и общественных в горском населении Терской и Кубанской областей».

Итак, с 1 января 1871 года военно-народные управления были ликвидированы. «Положение» от 30 декабря 1869 года151 вводило у горских народов гражданское управление, что означало вхождение горцев наравне с русским населением в состав уездов, на которые были разбиты Терская и Кубанская области.

Так, в Баталпашинский уезд вошли карачаевцы и абазины бывшего Эльбрусского округа. В Майкопский уезд вошли черкесы, абазины и ногайцы Зеленчукского и Урупского округов. В Екатеринодарский уезд вошли западные черкесы (адыгейцы) Лабинского и Псекупского округов. В эти же уезды вошликазачьи станицы, расположенные по соседству с аулами. Кроме того, в Кубанской области было два уезда исключительно с казачьим и русским населением – Ейский и Темрюкский152