Читать книгу Suriname - Maarten Hoff - Страница 8

2 MANAGEMENT-DRIESLAGS-LEER-MODEL

Uitgangspunten

Daar waar verbeteringen en innovaties aan de orde zijn, wordt vaak de aan W. Edwards Deming toegeschreven en wereldwijd bekende Plan-Do-Check-Act-cyclus toegepast. Minder bekend is zijn “14 punten management”-programma voor dienstverlenende organisaties en bedoeld om uit crises te komen (Deming, 2000: 183-247). De pijlers van dit programma zijn, ten eerste, de ontwikkeling van een managementsysteem waarin op geen enkel moment het doel uit het oog mag raken, en ten tweede, de filosofie dat foutloos werken de dwingende standaard moet zijn. Welnu, Suriname bevindt zich in een diepe politieke en sociaal-economische crisis, een feit dat door alle politieke partijen en andere invloedrijke groepen, zoals de Vereniging van Economen, hartgrondig wordt erkend. Voor het in juli 2020 aangetreden nieuwe landsbestuur ligt er vervolgens gelukkig het beproefde recept van Deming voor het oprapen, om het daarna te implementeren en uit te voeren.

Wat houdt die implementatie en uitvoering in? Om te beginnen moeten activiteiten worden ondersteund met statistisch bewijs om aldus correcties aan te brengen die met geëigende meetinstrumenten worden begeleid voor de kwaliteitsbewaking. Voortdurend moeten alle ambtenaren bezig zijn met verbetering van de dienstverlening. Zij moeten nauw worden betrokken bij het opzetten en uitvoeren van projecten en omdat alles met alles samenhangt moeten “grenzen” tussen bureaus, afdelingen en ministeries worden geslecht om elkaar te informeren over op handen zijnde, lopende en gewijzigde activiteiten. Alleen instructeurs en toezichthouders die het niveau van drieslags-leren beheersen, mogen als mentor en tutor worden geaccepteerd. Voor fouten in het systeem worden managers binnen alle ministeries verantwoordelijk gesteld en zij zorgen voor nauwkeurig omschreven standaarden wat betreft de taakuitvoering van hun landsdienaren. Onnodig te zeggen dat het politieke topmanagement volledig betrokken moet zijn bij de uitvoering van alle programma’s.

Waarschijnlijk is na het lezen van het bovenstaande nu reeds duidelijk geworden waarom in het wederopbouwplan van de pas aangetreden coalitie weinig wordt teruggevonden van het genoemde “14 punten management”-programma. Demings programma uitvoeren, vraagt een fundamentele verandering van organisatiecultuur van de ministeries. Vereist wordt een volledige from the bottom-up benadering ten koste van de top-down politieke “teugelvoering”. Een gedecentraliseerde aanpak binnen een bureaucratisch raamwerk dat op de hiërarchie drijft, is een bijna onmogelijke opgave. Zonder voorzichtig te hoeven zijn, denken wij dan ook dat deze eis in de komende regeerperiode 2020-2025 niet wordt gehaald. Het programma van Deming uitvoeren impliceert ook dat onze sleutelfiguren een leerschool moeten doorlopen zoals door Peter Senge beschreven in zijn Five Disciplines (Senge, 2006). Wordt de uitdaging om persoonlijk meesterschap te bereiken alom ondersteund en gevoed? Gaan de sleutelfiguren hoogwaardig leiderschap als waarde en norm hanteren? Zullen deze functionarissen waarheid als een absolute standaard hanteren? Wordt de politieke arena een ruimte waarin de sleutelfiguren gedeelde waarden hebben over een klinische economie? Gedeelde waarden zijn krachtige energiebronnen voor leerprocessen, voor het verbeteren van creatieve bekwaamheden en steunen de dialoog. Leerprocessen worden transparant en integriteit als standaard van gedrag vanzelfsprekend, terwijl de dialoog de betrokkenen bewust maakt van wat wederkerigheid en wederzijdse onderlinge afhankelijkheid kunnen betekenen. Defensieve routines, die mensen blokkeren, verdwijnen in de prullenbak.

Ten slotte is het noodzakelijk dat er een cultuur ontstaat van systeemdenken. Dit denken is volgens Senge de hoeksteen van een structuur waarin het drieslags-leren (Argyris en Schön, 1996) tot wasdom komt. Denken in systemen (zie bijvoorbeeld Von Bertalanffy, 1969 en Meadows, 2009) is totaal denken en integreert alle relevante aspecten om gestelde doelen te bereiken. In een structuur van systeemdenken zullen de betrokkenen elkaar begrijpen en beslissingen komen tot stand in de wetenschap dat het waarde toevoegt aan het proces. Het gedrag van de betrokkenen linieert met het uitgezette beleid. Omdat ook “Senge” met grote zekerheid niet wordt gerealiseerd, is de sombere conclusie dat in de komende periode een beleid van aanmodderen het hoogst haalbare zal zijn. De regering Santokhi noemt deze vorm van besluitvorming nu al “work in progress”. In de programma’s en projecten zal ongetwijfeld het woord optimaal meer dan eens worden gebruikt en dat gebeurt wanneer er niet precies van de hoed en de rand wordt geweten.

Het ligt dus voor de hand dat de kwaliteit van besluitvorming afhankelijk is van de bekwaamheid van drieslags-leren. Zij die deze bekwaamheid bezitten, zullen regels correct toepassen en hebben inzicht in het waarom van toepassingen en zullen op de hoogte zijn van de beginselen en de theorieën die achter de processen van het onderwerp van besluitvorming schuilgaan. Bijvoorbeeld zal de minister van Binnenlandse Zaken in zijn strategisch beleid de waarde van de synergetische theorie begrijpen in het proces van eenwording van de Surinaamse gemeenschap. En zo zullen de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie de geopolitieke betekenis van de Chinese bemoeienissen met Suriname volledig begrijpen en daar natuurlijk ook naar handelen. Voor alle duidelijkheid: dit gaat op indien en alleen indien men de bekwaamheid bezit van het drieslags-leren. In dat geval zijn de besluitvormende sleutelfiguren meesters in publieke beleidsvorming, –making en –uitvoering. Dan weten zij dat hoogwaardig beleid een resultaat is van snel of langzaam denkende systemen (Kahneman, 2012)8, waarin het nastreven van eigen voorkeuren al te vaak domineert. Mensen zijn maximaliserende behoeftenbevredigende systemen (Simon, 1945). Zij beseffen dat er sprake is van een bontgekleurd gezelschap van besluitvormers, van willen vooroplopen tot en met zich verschansen in loopgraven. Zij kennen de standaarden van een landsbestuur dat primair moet dienen, in plaats van alleen sturen zonder te luisteren. Het lijkt erop als zou de regering Bouterse te dikwijls niet verder gekomen zijn dan het systeem 1-denken (zie voetnoot 7), terwijl de nieuwe coalitie zich voorneemt om zowel systeem 1 als systeem 2-denken toe te passen.

8 Het zogenoemde systeem 1 denkt automatisch, snel en met betrekkelijk weinig inspanning, terwijl systeem 2 de benodigde aandacht toewijst voor een inspanningsvolle mentale activiteit die vereist is, inbegrepen gecompliceerde berekeningen. Systeem 1 genereert verrassingen en ideeën, systeem 2 zet deze verrassingen en ideeën in elkaar. Samen vormen ze de “bouwdoos” van ons denken.

Het impliceert een doorzichtige overheid die haar denken blootgeeft en zo het vertrouwen wint van haar burgers, legitimiteit verkrijgt en volstrekt dienstverlenend wordt. Wordt de “Corporate Governance Code” van de onderneming Staatsolie – een gedragscode gericht op langetermijn waardeschepping, effectief bestuur en toezicht, verantwoordelijkheid, integriteit, transparantie, risicobeheersing – ook werkelijkheid voor de overheid? Het niet kunnen en/of willen voldoen aan de bovenbedoelde standaarden zal alleen haar, de overheid, worden toegerekend (Pollitt en Bouckaert, 2011; Denhardt en Denhardt, 2015). Eerdere studies van Buddingh (2012), Coutinho (2013) en Ramsoedh (2018) geven aan dat de overheid van toen onder het niveau zat van het drieslags-leren en de recente uitslag van de parlementsverkiezing heeft deze constatering bevestigd. De vraag blijft of de nieuwe coalitie wél het niveau van drieslags-leren gaat behalen of misschien zelfs al bezit. Wat is daarvoor nodig? Aan de hand van het door ons ontwikkelde management-drieslags-leer-model wordt die vraag beantwoord.

Het management-drieslags-leer-model (MDL-model)

Na de gewonnen parlementsverkiezingen van 26 mei 2020 volgde op 31 mei 2020 de ondertekening van de proclamatie over samenwerking tussen de vier politieke partijen VHP, ABOP, NPS en PL, gevolgd door hun regeerakkoord op 29 juni 2020. “We hebben allemaal gewonnen, want Bouterse is verslagen,” zo riep een van de partijvoorzitters. De bewering achter deze uitroep is dat de coalitiegenoten in het voorafgaande politieke proces dit proces hebben afgesloten met een prestatie. Maar hoe groot is die prestatie? Was het wel een prestatie om Bouterse en zijn NDP te verslaan? Heeft de NDP niet zichzelf verslagen door het land in de richting van een faillissement te loodsen? Een afgewogen oordeel geven over een prestatie vereist de beantwoording van vier fundamentele vragen. Wat wordt beoogd en is het gerealiseerd, dat wil zeggen hoe doeltreffend zijn we geweest? Van de VHP was bekend dat hun doel was het behalen van de absolute meerderheid in het parlement. Vervolgens is de vraag welke offers de coalitie wilde brengen en welke offers werkelijk zijn gebracht. Offers gaan over inzet van materiële en immateriële hulpbronnen, zoals tijd, geld, mankracht, inspanning, motivatie, et cetera. Voor zover bekend hebben de coalitiegenoten hierover geen vaste plannen gemaakt, maar steunden ze elkaar wanneer er kon worden geopponeerd tegen de NDP. Geruime tijd voor de verkiezingscampagnes werkte de VHP al systematisch aan het vergroten van de aanhang door persoonlijke contacten met de burgers. Was er sprake van verkwisting van hulpbronnen of van gebrek aan hulpbronnen? Kortom, hoe doelmatig was het proces? De derde vraag wordt binnen het publieke domein van de overheid niet dikwijls gesteld, namelijk die naar de productiviteit die de verhouding is tussen resultaat en inzet. Gegeven het resultaat – niet de gewenste 27 zetels maar slechts 20 – en de enorme inzet gedurende langere tijd, is de productiviteit van de VHP waarschijnlijk beneden het verwachte peil gebleven. Wat was de gewenste productiviteit en wat is de werkelijke productiviteit? De verhouding van deze twee aspecten is namelijk de geleverde prestatie. De vierde fundamentele vraag: wat is de geleverde prestatie? kan dus alleen maar worden beantwoord indien en alleen indien de drie voorgaande vragen zijn gemeten. In het onderhavige voorbeeld kan er hooguit worden gegist naar de geleverde prestatie van de coalitiegenoten.

De bedoeling van het bovenstaande voorbeeld is om duidelijk te maken dat alleen in de volgorde van de gestelde vragen inzicht kan worden verkregen in de kwaliteit van de besluitvorming. De bekwaamheid om aldus te werk te gaan is een maat voor de kwaliteit van drieslags-leren. Aan Bianchi is te danken dat deze bekwaamheid via het door hem ontwikkelde raamwerk van dynamisch prestatiemanagement meetbaar is gemaakt (Bianchi, 2016: 136-138)9. Bianchi’s schema, dat op logische wijze de samenhang toont tussen, achtereenvolgens, doelen, activiteiten/processen, strategische hulpbronnen, producten, prestatiedrijfveren en eindresultaten, heeft gediend als fundament voor het MDL-model. In het schema van Bianchi zijn essentieel de strategische hulpbronnen (bijvoorbeeld: menselijk kapitaal) die direct van invloed zijn op de prestatiedrijfveren (bijvoorbeeld: de verhouding tussen ontwikkelingskosten menselijk kapitaal/de te verwachten bijdrage van dat menselijk kapitaal aan het beoogde doel) die op hun beurt de eindresultaten bepalen (bijvoorbeeld: toename vertrouwen van de burger in de overheid). Toepassing van dit schema van Bianchi zou in Suriname zeer welkom moeten zijn, gegeven de ambities van de nieuwe coalitie.

9 Deloitte heeft eerder een praktische oplossing gegeven om prestatie te meten (Buckingham en Goodall, 2015: 40-50), maar hun oplossing ging niet verder dan het niveau van het tweeslags-leren. Inzicht in principes en theorieën werden niet verkregen.

Bianchi’s perspectief is vooral instrumenteel, maar wij hebben voor het onderzoek ook het subjectieve perspectief nodig. Er moet rekening worden gehouden met zowel het vraaggedrag van de burger als het individuele denksysteem van de sleutelfiguren. Daarom zijn aan het schema van het dynamisch prestatiemanagement deze beide aspecten toegevoegd. Het MDL-model is dus een geïntegreerde combinatie van het subjectieve én het instrumentele perspectief. De visualisatie van dit model is in figuur 1 weergegeven.

Figuur 1: Het MDL-model