Читать книгу Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер - Страница 17

Нескладное выражение – «наука добиваться результата» (deliverology[73]). Но Ник Макферсон предложил его, и оно прижилось в Уайтхолле, став местным термином для краткого обозначения всех методов, которые мы разработали в Группе для того, чтобы обеспечить реализацию предвыборных обещаний о реформах в сфере государственных услуг. Мои сомнения в существовании подобной науки рассеял один незначительный случай. Еще не имеющий практического опыта персонал Группы было решено разместить в доме № 53 по Парламент-стрит, как раз там, где заканчивалась Даунинг-стрит. Зажатый между Министерством здравоохранения и печально известным пабом «Red Lion», где политики от здравоохранения скармливали жадным до информации журналистам не понятные непосвященным отрывочные сведения («метали искусственный бисер перед настоящими свиньями», как кто-то метко охарактеризовал обучение в подготовительной школе, но это сравнение представляется мне уместным и в данном случае). Само здание, где нам предстояло расположиться, было грязным и обшарпанным. Некогда белоснежные тюлевые занавески безнадежно посерели, а в наши комнаты нужно было подниматься по угрожающе шаткой деревянной лестнице, которая пришлась бы по вкусу Альфреду Хичкоку. Единственным отрадным фактом было то, что здесь размещался лондонский офис Изамбарда Кингдома Брюнеля[74], так что хотя бы с точки зрения эффективности деятельности мы получили поистине достойное наследство в виде этого здания.

В любом случае мы были чрезвычайно рады приступить к делу, и для начала заботливая сотрудница моего офиса Кейт Миронидис отправила в отдел снабжения Кабинета министров заявку на чайный сервиз для шести персон (новые чашки, блюдца и чайные ложки). Если уж мы не могли порадовать наших гостей чистотой и современной обстановкой, то, по крайней мере, предложить им кофе или чай в приличной чашке было, казалось бы, в наших силах. Отправив заявку, Кейт стала ждать. Спустя шесть недель и после многочисленных вежливых, но настойчивых телефонных звонков нам наконец доставили объемный ящик из фанеры. «Прислали-таки», – решила Кейт, нетерпеливо открывая посылку, словно ребенок в предвкушении рождественского подарка. И начала вытаскивать из ящика большие куски мятой упаковочной бумаги, которыми обычно перекладывают посуду. Вытаскивала, вытаскивала и вытаскивала, а на самом дне этого огромного ящика обнаружила шесть чайных ложечек и всего одно сиротливо лежащее блюдце. Мы старались представить себе человека, сокрытого где-то в чреве бюрократической махины, который взял этот гигантский ящик, нашел шесть ложечек и одно блюдце, трепетно положил все на самое дно, затем тщательно набил ящик доверху бумагой, закрыл посылку, правильно написал адрес (не забыв и почтовый индекс) и после этого, позаботившись об отправке, возможно, удовлетворенно откинулся на спинку стула и подумал: «Вот и хорошо, дело сделано!»

Конечно, абсурдно и нелепо, но невероятно символично, поскольку отражает масштаб труднейшего реформирования государственной службы, которое предстояло предпринять. И я хорошо помню, что выявили независимые эксперты при анализе неудачного осуществления одной из приоритетных целей правительства в первый срок его пребывания у власти – отсутствие плана.

Установленные нами в июле контакты были предпосылкой для успеха, но не более. Мы еще не приступили даже к поиску ответа на важнейший из стоявших перед нами вопросов: как могут 40 человек, то есть малочисленная группа людей, каковой мы являлись в первые недели своей работы, реально повлиять на выполнение обещаний, данных миллионам граждан? Если же взглянуть на этот вопрос с более насущной для всего мира точки зрения, то он мог звучать и так: как правительство, даже возглавляемое человеком с такими обширными властными полномочиями, как у нашего премьер-министра, может добиться от громоздкой бюрократии и еще более громоздкой государственной службы (применительно к Великобритании речь идет почти о 5 млн служащих, то есть о четверти всей рабочей силы) действительно поддающихся количественному измерению улучшений в работе за срок в три-четыре года? Если сказать короче: как применить власть премьер-министра на практике?

Вопрос стоял достаточно остро задолго до того, как в XIX веке были изобретены первые бюрократические аппараты и государственные услуги. Еще в 1640 г. незадачливый Карл I сетовал (вскоре после этого ему отрубили голову), что «дел обычно больше, чем обязательств их сделать». Он был не первым и не последним, кто осознал суть проблемы, когда было уже слишком поздно. Спустя 300 лет, комментируя попытки консервативного правительства реформировать систему социального государства, Николас Тимминз сделал аналогичное замечание: «Большая часть истории образования, здравоохранения и других государственных услуг на протяжении 1980-х гг. сводилась к поиску рычагов, надавив на которые государственные чиновники добивались количественно измеряемых результатов» [Timmins, 1995, p. 398].

Мое излюбленное сетование принадлежит бывшему премьер-министру России Виктору Черномырдину, который подобно многим политикам начал стремительную карьеру с огромных надежд, а закончил горьким разочарованием. «Хотели как лучше, – жаловался он, – а получилось как всегда».

Разумеется, не только политики постепенно становятся устало циничными. Государственные служащие также подвержены этому вирусу, поскольку именно на их работе сказываются (и не самым благоприятным образом) бравурные заявления о проведении реформы, которая потом куда-то бесследно исчезает. Вероятно, им тоже сначала обещали чайные сервизы, а затем присылали одно жалкое блюдечко. Спустя некоторое время торжественное объявление о проведении очередной реформы воспринимается уже скептически, и на него реагируют, недоверчиво приподняв бровь или критически сжав губы. Вот как описал это положение один из государственных чиновников в 1990-х гг.: «Реформы похожи на лондонские автобусы: не страшно, если вы на один опоздали, через минуту придет другой».

Успешному проведению реформ мешает множество препятствий, и никто не удивляется, что в итоге ничего не получается. Отсутствие позитивного опыта порождает не только цинизм. Заметна тенденция к осуществлению необременительных и маломасштабных проектов, которые лишь слегка затрагивают проблемную область, но не меняют ситуацию коренным образом. Всегда присутствует риск спустить на тормозах предложение ради достижения консенсуса, что чаще всего приводит к преображению рычащего льва в писклявую мышь. Есть риск и того, что, прежде чем скажутся результаты реформы, политическая повестка дня изменится, внимание переместится на другой объект и до конца не преобразованные службы снова погрузятся в свое первоначальное состояние. А более всего актуальна опасность недооценить необычайно убийственную силу ведомственной инерции. Неудивительно, что многие реформы проваливаются благодаря ей. Я забыл сказать еще о двух барьерах – это убожество идей и сплошная некомпетентность, которые настолько очевидны, что не заслуживали бы упоминания, если бы не их «родословная»: помните подушный налог?[75]

В подобной ситуации перед правительством, которому премьер-министр дал приказ о проведении реформы, стоит трудноразрешимая задача: составить эффективную программу реформирования, разработать стратегию для ее осуществления и постараться заинтересовать в ее проведении огромную массу скептически настроенных чиновников. В правительстве много людей, которые будут генерировать политику, но это отнюдь не означает, что сформулированные ими предложения будут хотя бы приблизительно похожи на стратегический замысел или готовую стратегию. Хорошо, если хотя бы что-то из сгенерированных ими идей превратится в ряд инициатив. Меня научил этому весьма отрезвляющий опыт работы Блэра в первый срок его правления. Если бы я мог, то совсем изъял бы из лексикона правительства слово «инициатива».

Задача контроля за разработкой проектов, стратегий и политики, предлагаемых преимущественно от лица премьер-министра, не входила в функции Группы.

Среди избыточного количества учрежденных Тони Блэром подразделений были мощное политическое управление для решения кратко- и среднесрочных задач, а также все более эффективно действующий Отдел стратегического планирования (Strategy Unit), работающий на отдаленную перспективу. Эти оперативные подразделения при Блэре делили между собой функции, позволяющие ответить на вопросы «почему?» и «что?». У нашей Группы была собственная ниша: мы отвечали на вопрос «как?». Наладив контакты и согласовав приоритеты, мы приступили к поискам ответа именно на эти вопросы: «Как вы собираетесь выполнять это?», «Как в конкретный момент вы определяете, действительно ли намеченное выполняется?», «Как собираетесь решать проблему, если не удается добиться желаемого прогресса?», «Как мы могли бы вам помочь?» Но главным для нас был вопрос: как выполнить нашу работу?

В государственном бюрократическом аппарате есть бесчисленное множество людей, чья основная задача – осложнять работу других (тут же на память приходят адвокаты, которые обычно начинают так: «Ну, все зависит от…»). Я не собираюсь здесь никого критиковать, ведь, в конце концов, любое правительство – сложная структура. Однако, чтобы добиться реальных подвижек, необходимо приложить встречную силу и привлечь людей, способных прояснить ситуацию и вернуть чиновников к основам их деятельности, то есть озадачить их следующими во просами:

• Что вы стремитесь сделать?

• Как вы планируете это осуществить?

• Как будете судить об успехе?

• Если не получается, что собираетесь изменить?

• Чем мы можем вам помочь?

Именно эти пять вопросов стали сутью деятельности нашей Группы. Главный секрет заключался в том, чтобы спрашивать терпеливо и упорно. Но сначала нам предстояло разработать методику получения убедительных, достоверных и обоснованных ответов на эти пять вопросов. Вот ее-то Ник Макферсон и назвал наукой добиваться результата.

Как истинный профессор, я приступил к решению задачи с ознакомления с литературой на данную тему, занявшись этим во время летних каникул 2001 г. Я читал книги, которые помогли бы мне понять, как следует поступать. Среди них был авторитетный, но пессимистичный анализ под названием «The Trouble with Government» («Проблема с правительством») Дерека Бока. Автор книги писал о причинах, по которым не удалось осуществить американскую федеральную политику на протяжении жизни целого поколения. Была еще ярко написанная Биллом Браттоном оптимистичная книга «The Turnaround» («Резкий поворот») – история о том, как удалось успешно снизить уровень преступности в Нью-Йорке[76]. Прочитал я также ясно изложенный лаконичный отчет Джона Коттера о мерах по трансформации крупного бизнеса, озаглавленный «Leading Change» («Впереди перемен»)[77], и, наконец, вдохновенный труд Ричарда Оливье «Inspirational Leadership» («Воодушевляющее управление») – великолепная переработка исторической хроники Шекспира «Генрих V» в пособие по эффективному лидерству.

Из всего прочитанного мне запали в память два фрагмента – один оптимистичный, другой аналитический. Оба произвели на меня впечатление жизненно важных для выполнения нашей миссии. В первом запомнившемся мне фрагменте Р. Оливье, выводя мораль из правления Генриха V, цитировал Теодора Рузвельта [Olivier, 2001, p. 82]:

Заслуги достаются тому, кто делал реальную работу на политической сцене, чьи лица измазаны пылью, потом и кровью. Тому, кто первым наносит решительный удар, ошибается, падает, но поднимается снова и снова. Тому, кто проявляет неизбывный энтузиазм и – в лучшем случае – познаёт триумф высочайших достижений, а в худшем – при неудаче – падает с высоты дерзновенных замыслов и разбивается.

Я полагал, что это напутствие почитаемого мною президента США поможет мне в выполнении собственных сложных задач. Как приступить к моей новой работе, я не очень знал, но понимал, что провал обусловлен не только бездействием.

А второй фрагмент был равносилен ключевому политическому озарению [Marmor, 1994]:

Пренебрежение аспектами практической реализации – это больше, чем просто интеллектуальная ошибка; оно может быть разумной реакцией на то, что наша политическая система в большей мере вознаграждает за искусное манипулирование символами и общими аргументами, нежели за подробный реалистический анализ и прогнозирование.

Этот комментарий по поводу американской политической системы был, как я полагал, особенно уместен при критике первого срока правления Блэра. Наша Группа была призвана изменить структуру стимулов в политической системе и внедрить реалистичный анализ и прогнозирование. Я попытался увязать вихрь вычитанных мною идей с собственным опытом, полученным за четыре года работы в Министерстве образования, чему способствовала возможность хорошенько отоспаться во время каникул.