Читать книгу Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер - Страница 19

Постановка целей

В правительстве шли постоянные споры о достоинствах и недостатках стоящих перед нами целей. Общественное мнение не отставало в этом вопросе от правительства[81].

Это бурное обсуждение не столько прояснило, сколько еще больше запутало дело. Несмотря на то что говорилось в большинстве политических комментариев, стоящие перед нами цели не были придуманы в Казначействе при анализе расходных статей 1998 г. Они уходят корнями в более далекое прошлое. Например, в 1909 г. правительство либералов намеревалось построить шесть новых дредноутов[82], а, по мнению оппозиции, этого было недостаточно. Она предложила более амбициозный план – восемь линкоров: «Нам нужно именно восемь, и мы не желаем ждать!».

А после Второй мировой войны, когда одной из приоритетнейших задач в социальной сфере стало строительство новых домов на месте разбитых бомбежками, правительство лейбористов в самых неблагоприятных экономических обстоятельствах умудрялось возводить около 200 тыс. зданий по инициативе ответственного за эту сферу сэра Джона Ригли. В беседе со своим министром Аневрином Биваном он посетовал: «Если мы построим больше, чем 200 тыс. жилых домов, меня уволит канцлер Казначейства, а если возведем меньше – уволите вы» [Timmins, 1995, p. 147]. В 1951 г. к власти пришли тори, что отчасти объяснялось амбициозностью намеченной ими цели – ежегодно строить 300 тыс. домов. Вот как об этом вспоминает тогдашний министр по делам строительства Гарольд Макмиллан: «Мой ум напряженно и лихорадочно обдумывал исключительно проблему скорейшего сооружения этих зданий» [Timmins, 1995, p. 182]. И мне очень хорошо понятно, каково ему пришлось.

Даже при «новых лейбористах» первую цель сформулировали еще до появления аналитического обзора расходных статей за 1998 г. Как уже говорилось в главе 1 этой книги, к 2002 г. находившиеся в оппозиции лейбористы предложили добиться 80 %-го уровня грамотности среди 11-летних детей, достигших четырехбалльного уровня по результатам экзамена по английскому языку. Эта цель была объявлена в мае 1997 г. – спустя всего несколько дней после победы на всеобщих выборах.

Из развернувшейся дискуссии также следовало, что если бы правительство захотело обойтись без каких-либо целей, то именно так оно и поступило бы. Верно, если бы правительство могло обходиться без публикуемых количественных индикаторов; как верно и то, что любому правительству пришлось бы энергично и убедительно разъяснять, что именно оно планирует сделать и из чего населению станет ясно, что задача выполнена. Иначе говоря (используя управленческий жаргон, к которому мы иногда прибегали в Группе), в каждой ключевой отрасли правительство должно ответить на вопрос: «Как выглядел бы положительный результат?» Верный ответ на этот вопрос и будет целью по сути, если не по названию. Публично заявляя о своем намерении достичь цели и указывая срок ее достижения, правительство создает импульс для существующей системы к выполнению намеченного в определенные сроки, отражающие срочность задачи. Грамотность в 80 % в итоге не была достигнута, но, несомненно, эта цель встряхнула всю систему. Поэтому ставить цели в той или иной форме совершенно необходимо. Они вызывают благотворный эффект.

С целями все непросто. Совершенно очевидно, что при неправильно поставленной цели непременно возникнут проблемы. А если целей слишком много (общеизвестно, что в 1998–2002 гг. было намечено слишком большое их количество), может возникнуть путаница. И потому есть опасность непреднамеренных или возникших из-за недопонимания последствий. Тут-то и начинается сумбур. Если цель заключается в том, чтобы усилить приоритетность какой-то отрасли, автоматически получается, что другие сферы останутся без должного внимания и в итоге могут пострадать. Именно поэтому правительству бывает так трудно наметить приоритетные задачи, как, например, было с правительством Блэра в первый срок пребывания у власти. Но премьер-министр извлек поучительный урок из этого опыта и позже решился весьма избирательно подойти к определению целей для нашей Группы. А вот Маргарет Тэтчер удалось проявить приверженность приоритетному подходу с самого начала. Как отметил Николас Ридли, «она с самого начала своего пребывания у власти была непоколебима и уверена в том, что ей не придется идти этим путем (реформировать систему социального государства). Ей хватало дел. Нужно было навести порядок в промышленности, в экономическом секторе, в налогообложении и разобраться с профессиональными союзами. Она была убеждена, что “в первую голову необходимо производство”» [Timmins, 1995, p. 370].

Еще один риск таится в развитии непредсказуемых и непреднамеренных последствий. Я выяснил, что стоит лишь наметить какую-либо новую цель или задачу, как сторонники существующего статус-кво немедленно начинают разъяснять те непредсказуемые последствия, к которым это приведет. Применительно к планам по повышению уровня грамотности и знания математики нас убеждали, что в этом случае ухудшатся результаты по естественным наукам (а они, напротив, не только не ухудшились, но улучшились, поскольку бегло читающие, грамотно пишущие и хорошо считающие школьники отлично усваивают и естественные науки). Когда в 2002 г. мы наметили в качестве приоритета снижение уровня уличной преступности, руководство Министерства внутренних дел предупреждало, что в этом случае увеличится количество грабежей и дорожно-транспортных происшествий (но этого тоже не произошло; все показатели продолжили улучшаться, потому что повышение эффективности работы полиции в целом – это результативность во всем). Поэтому реакция нашей Группы на все апокалипсические предсказания сводилась к тому, чтобы не принимать их во внимание, поскольку слишком часто они оказывались всего лишь городским фольклором. Если мы с чем-то и соглашались, то непременно все перепроверив. Чаще опасения оказывались напрасными и слухи попросту развеивались, но иногда данные подтверждались и приходилось принимать решения о целесообразности перемен.

Вероятно, для реализации целей наиболее труден их политический аспект, связанный с амбициозностью. Честолюбивая цель способствует активизации реформирования. Однако если удается добиться реальных улучшений, но цель остается недостигнутой, правительство непременно обвинят в неудаче, как, например, произошло с намеченным на 2002 г. повышением грамотности. К тому времени Великобритания занимала третье место в мире по чтению, но смелое заявление Дэвида Бланкетта, что он «ручается головой» за выполнение этой задачи, печально аукнулось впоследствии и отчасти послужило причиной ухода Эстелл Моррис в 2002 г. Подобные вещи чреваты сильным политическим риском, в том числе персональным. По мере невыполнения или неточного выполнения намеченных целей в глазах общественности формируется представление о провале работы правительства.

В Кабинете министров наблюдались разброд и шатания, ставшие заметными при внезапном объявлении Блэром намерения сократить в 2003 г. в два раза число принимаемых в приюты. Иногда министры призывали усилить давление, а порой настаивали на постановке достижимых целей или отрицали их количественную оценку. Не думаю, что им когда-нибудь воздадут должное, но министры из возглавляемого Блэром кабинета проявили недюжинную смелость по сравнению со многими зарубежными политическими деятелями, с которыми мне довелось иметь дело, и наметили цели, о достижении которых было непросто отчитаться как перед общественностью, так и перед СМИ. Приведу лишь один пример для сравнения: цели программы «Growing Victoria Together» («Все вместе сделаем штат Виктория лучше»), благодаря которой премьер-министр этого австралийского штата Стив Брэкс добился весьма успешной политической карьеры, были сформулированы достаточно мягко и осмотрительно. Брэкс придерживался мнения, что лучше обещать меньше, а сделать больше. Именно это я часто слышал, бывая на Даунинг-стрит, 10. Со стратегической точки зрения при таком подходе значительно снижается риск. Но в поэтапных, а не в радикальных переменах также таится определенная опасность. Блэр сам иногда был политически амбивалентен в отношении к целям. Его беспокоило разрастание бюрократии, и он был склонен выбирать меньше целей, вполне обоснованно побаиваясь, что система воспримет намеченные цели слишком однозначно, и, сосредоточившись на их достижении формально, чисто механически, он упустит суть реформ. Например, мы настаивали на введении четырехчасового максимального времени ожидания в приемных покоях отделений скорой и неотложной помощи, и, когда мы уже приближались к ее достижению на практике, Блэр призывал нас не слишком настаивать на повсеместном внедрении этого показателя. Он уже знал, что деятельность скорой и неотложной помощи в системе Государственной службы здравоохранения радикально изменилась к лучшему, и не хотел давить на квалифицированных профессионалов, доводя их до отчаяния и требуя непременного выполнения намеченного, чтобы обесценить тем самым достигнутое. Для него это был просто вопрос здравого смысла. Но в конце концов он проявил твердость и, когда окружающим уже казалось, что он колеблется, уверенно заявлял: «Ни один здравомыслящий бизнесмен не станет работать без определения нескольких целей или ключевых приоритетов».

Обобщая сказанное, можно заключить, что задачи, обнародованные правительством Тони Блэра в Договоре об оказании общественных услуг, это вопрос выбора. Однако любое пользующееся доверием правительство должно иметь четкие цели и обладать методикой их определения на каждом конкретном временном отрезке, чтобы выполнить намеченное (верным курсом оно движется или нет). Обнародование поставленных целей обеспечивает их прозрачность и увеличивает вероятность достижения, но требует большой политической смелости.

Карта реализации реформ и выполнения предвыборных обещаний

Отчасти для того, чтобы помочь решить амбициозную дилемму политика, о которой упоминал выше, осенью 2002 г. я разработал для Кабинета министров Карту реализации реформ и выполнения предвыборных обещаний (Map of Delivery) (см. рис. 3.1). Эта карта была призвана помочь министрам оценить в целом те цели, за достижение которых они несли ответственность. На вертикальной оси координат отражена степень радикальности реформ. Для Уайтхолла традиционны разногласия: некоторые министры предпочитают смелые реформы (как их любил называть Блэр), но чиновники по большей части склонны к осмотрительным действиям, помня о том, как часто в прошлом самоуверенность приводила к максимальному количеству разногласий и минимальному результату. В ответ на стремление того или иного министра к радикальным реформам у чиновников всегда находится огромное количество скептических вопросов и реплик вроде: «А по карману ли нам это?», «А не страшно ли рисковать?», «Мы уже пробовали это раньше, но ничего не вышло», «А не лучше ли сначала отработать пробный проект?», «А не стоит ли провести более тщательные исследования в этой области?», «А что, если нам немного замедлить темпы реформирования?» или (еще до восстановления в 1999 г. парламента в Шотландии) «Не лучше ли сначала опробовать этот вариант где-нибудь у северных границ?». Типичный консервативный рефлекс, направленный на то, чтобы сохранить статус-кво. В условиях повышенных ожиданий со стороны общественности это приводит к управляемому спаду.

Картина меняется, если в центре внимания оказывается качество исполнения. Не слишком радикальная, но вполне убедительная идея при условии ее хорошего воплощения приведет к переменам и улучшит эффективность работы служб. В качестве примера можно привести наше неуклонное требование сократить к 2005 г. хотя бы до полугода время ожидания для пациентов, нуждающихся в хирургических операциях. Радикальная, смелая реформа при ее правильном проведении способствует трансформации. Возможность выбора пациентом времени и места проведения операции – это тоже трансформация. Кабинету министров и подчиненным министерствам необходимо соотнести существующую структуру и содержимое своего портфеля с целями и проследить, где на карте окажется каждый элемент.

Рис. 3.1. Карта реализации реформ и выполнения предвыборных обещаний

Если все они будут находиться по левую руку, то потребуется со временем сместить их в другую сторону. Кстати, иногда для осуществления изменений необходимы противоречия, не ведущие к конкретным результатам (в споре рождается определение, как принято говорить у специалистов по связям с общественностью, но полемики на конечном этапе лучше избежать). Если реформировать придется все проекты в портфеле, то в целом программы слишком рискованны. Если же все проекты после оценки попадают в квадрат «Улучшение результатов», то, вероятнее всего, таким проектам не хватает амбициозности. Что касается целей, то следует стремиться к тому, чтобы перед каждым министерством стояла парочка действительно претенциозных, или, используя ведомственный жаргон, перспективных, задач, но в то же время нужны и такие, которые являются более осмотрительными. При таком подходе к формированию портфеля проектов риск сводится к минимуму. Вот почему, представ перед Комитетом по государственному управлению (Public Administration Select Committee), мы с Ником Макферсоном утверждали: если правительству удастся реализовать все намеченные цели, это будет свидетельствовать об отсутствии амбиций.

Планы

В некоторых своих частях наука добиваться результата настолько очевидна, что может показаться несомненной. Так, если у правительства есть какая-то цель или задача, то совершенно неоспоримо, что кто-то должен иметь план ее реализации. Иначе говоря, необходим план выполнения обещанного. Однако в первый срок пребывания Блэра у власти, как известно из отчета двух независимых экспертов перед комитетом по надзору за расходами на государственные услуги, такого плана не было. Об этом я не забывал ни на минуту, и в августе 2001 г. написал письмо к постоянным заместителям министра с просьбой прислать нам их планы. В этом обращении был элемент блефа: они не могли сказать мне правду и ответить, что у них нет планов, поэтому им пришлось к указанному сроку составлять искомые планы, поскольку выбора я им просто не оставил.

Затем мы обратились к преодолению той же проблемы на ином уровне. В извилистых коридорах Уайтхолла было не принято составлять планы. Там работали над серьезными политическими документами – это Белая книга, Зеленая книга, законы, правила, ответы на парламентские запросы. А вот составлением планов в Уайтхолле категорически не занимались. Поэтому, получив мою просьбу составить план работы по определенному направлению, чиновник Уайтхолла обычно принимался за написание вдумчивого текста, который, чтобы произвести впечатление на получателя, помещал в глянцевый конверт. Говоря языком одного из моих коллег, в Уайтхолле пишут эссе, декорированные скудными цифровыми данными, в надежде, что после их прочтения вам захочется оставить всех в покое. Разумеется, нам нужно было совсем другое. Мы хотели получить пусть черновые, но реальные, пусть не совсем четкие, но дельные и толковые планы – мятые или сложенные, пусть даже каракули на бумаге в пятнах от кофе и с неразборчивыми пометками на полях. Именно поэтому мы и не рассылали по министерствам никаких шаблонов или образцов, которые чиновники просто могли бы заполнить. Это было бы слишком простой механической работой для них, а мы хотели вовлечь их в анализ суровой реальности, получить стоящие предложения. Отсутствие образцов и шаблонов мы объясняли нежеланием осуществлять микроуправление их ведомствами.

А параметры, которые нас интересовали, были перечислены в письме об общем подходе, приведенном выше. Мы не требовали ничего из ряда вон выходящего. Нас интересовала стандартная практика управления проектами, научной дисциплины, которая появилась на базе инженерии во второй половине ХХ века и вошла в природу бизнеса. Прикладное программирование и управление проектом не гарантируют успеха, но обеспечивают – при энергичном их осуществлении – внимание к жизненно важным деталям и раннее выявление возникающих проблем.

Между 2001 и 2003 гг. в Уайтхолле по большей части говорили о необходимости усовершенствования программ и управления проектами. Отдел по управлению реформой государственной службы (Office of Public Service Reform) наряду с Отделом по управлению государственными расходами (Office of Government Commerce)[83] способствовал внедрению этой дисциплины, причем не только применительно к нашей Группе, но и в целом. Работа этих ведомств имела важные последствия, но, к сожалению, для нас, в 2001 г., слишком запоздалые. Планы, которые поступили к нам из министерств непосредственно к установленному сроку или с опозданием, были либо едва приемлемыми, либо совершенно неадекватными, как станет ясно из этой главы. Оглядываясь назад, я считаю, что мы могли бы оказать чиновникам более активное содействие. Нам следовало яснее, подробнее и доступнее разъяснить им, что за концепция лежала в основе нашей науки. Однако тогда, в августе 2001 г., мы не смогли этого сделать, потому что сами еще не все знали, и нам нужно было многому учиться.

Цепочка обеспечения реализации реформ

Цепочка иерархических связей была необычайно важна для выполнения наших задач. Возможно, это всего лишь проблеск очевидного, но от этого он не становится менее важным. Нагляднее всего цепочку связей можно проследить, если представить себе, что именно происходит, когда какой-то из министров дает предвыборное обещание. Предположим, министр, как было в случае с Дэвидом Бланкеттом, пообещал повысить уровень грамотности и знания математики среди 11-летних учеников. Такое обещание позволяет предположить, что министр неким образом способен повлиять на то, что происходит в голове у каждого школьника в возрасте 11 лет. Например, где-нибудь в Уиднесе, на северо-западе Англии. И эту связь министра из Вестминстера с 11-летним школьником олицетворяет цепочка звеньев, представляющих собой последовательные этапы реализации реформы. На 11-летнего ученика в первую очередь влияет его преподаватель – это и есть первое звено в иерархической цепочке. На преподавателя оказывает воздействие школьный координатор по грамотности, над которым довлеет директор школы, – вот вам второе и третье звенья вышеупомянутой цепочки. Учитель также зависит от совета попечителей школы и местных властей (от местного отдела народного образования), а те – от регионального директора, ответственного за реализацию Национальной стратегии грамотности, который подотчетен национальному директору. Последний дает отчет в своих действиях руководителю Отдела стандартов и эффективности в Министерстве образования, а уже тот – министру. Вот мы и получили полное представление об иерархической бюрократической цепочке, ответственной за выполнение предвыборных обещаний.

На практике многие иерархические цепочки существенно сложнее этой (см. приложение, документ 2). Но даже в нашем примере умение ребенка читать зависит и от родителей, поэтому существует и более короткая цепочка, также заслуживающая внимания. Родителей можно побудить больше читать с ребенком дома, склонив их к этому с помощью социальной рекламы, а вот на директоров школ сильное воздействие оказывают инспекторы Бюро по стандартам в области образования – такова еще одна потенциальная цепочка влияния на ученика. Главное заключается в том, чтобы проанализировать все звенья, способствующие выполнению предвыборных обещаний. Причем важно отметить, что цепочка далеко не всегда совпадает с властной вертикалью, которая является лишь одним из элементов воздействия. И только когда все звенья установлены, можно наметить оптимальные способы направленного воздействия вдоль цепочки. Ответственные за выполнение предвыборных обещаний лица должны изыскать самые эффективные способы влияния на каждое звено. А когда составленный план начнет осуществляться, можно будет оценить продуктивность каждого элемента в задействованной структуре. Обнаруженное слабое звено следует укрепить.

Таков достаточно пространный пример, иллюстрирующий всего лишь то, что подсказывает здравый смысл: для выполнения обещанного необходимы соответствующие иерархические структуры. Если таковых создать не удастся, то и задача останется невыполненной; это произошло в 2001 г. с некоторыми министерствами, например. Мы поняли: в ряде случаев чиновники, уяснив, что не обязаны отчитываться перед непосредственным начальником, просто решили, что утратили всякое влияние. В этом случае они произносили ненавистную мне фразу: «У нас только резиновые рычаги». Кое-кто просто наслаждался собственной беспомощностью, поскольку она позволяла уходить от ответственности: если они не добивались никаких результатов, то не считали себя в этом виноватыми. Например, в Министерстве транспорта нам сообщили, что, поскольку большинство железных дорог были приватизированы, невозможно улучшить регулярность движения. И это при том, что большая часть капитала в железнодорожной структуре страны принадлежала государству, то есть оно оставалось главным акционером отрасли! А в Министерстве внутренних дел нам сказали, что главные констебли теперь совершенно независимы, поэтому у официальных лиц нет над ними никакой власти. В первую очередь эта проблема носила чисто психологический характер. Вместо того чтобы настроиться на решение проблемы и искать способы такого решения, чиновники заведомо расписались в собственной беспомощности и искали отговорки, объясняя неизбежные в этом случае неудачи. Короче говоря, наши усилия, направленные на выполнение предвыборных обещаний, носили не столько технический, сколько культурный характер.

Интересно отметить, что спустя некоторое время, когда определилась иерархическая структура для выполнения стоящих задач, многие чиновники почувствовали вкус к своей работе. Ведь, в конце концов, многие государственные служащие вступили на эту стезю в надежде что-то изменить, но их задавила машина бюрократической инерции, частью которой стали и они сами[84]. А нам казалось, что своими действиями мы сумели изменить мотивацию этих людей.

Данные и траектория

В Уайтхолле всегда кажется, что ты находишься далеко от передовой. Если только государственные служащие не сделают над собой усилия, они всю жизнь могут спокойно пребывать на ведомственных совещаниях, вдали от тех общественных служб, за результаты деятельности которых они несут персональную ответственность. И что еще хуже, они часто и представления не имеют о том, как функционируют политические установки в реальной жизни, в «приземленной» практике возглавляемых ими служб. С конца 1980-х гг. появилась модная тенденция выражать в цифрах результат любого политического усилия. Это было попыткой отреагировать на осечки при определении отдачи от такого рода действий. Однако чаще всего дело заканчивалось многословным анализом, итоги которого публиковались, но происходило это значительно позже самого события. Такого рода исследования в большей мере интересовались подсчетом баллов, нежели формированием будущей правительственной политики. Будучи профессором, я часто подтрунивал, говоря своим коллегам: «В ученом только одно качество может быть хуже наплевательского отношения к работе – слишком серьезное отношение к ней».

Таким образом, оценки в цифровом выражении эффективности не отражали. Эта работа напоминала оценивание динамики бизнеса в эпоху перемен: данные собираются на каждом этапе и по каждому поводу, включая объемы продаж. Более того, все имеющиеся сведения комплектуются максимально оперативно, с тем чтобы возникающие проблемы выявлялись и решались незамедлительно. Подобный подход с большим успехом применялся в ряде областей государственного сектора. Например, именно благодаря тому, что называют «данные в реальном времени» (real-time data), знаменитому начальнику полиции Биллу Браттону удалось резко снизить уровень преступности в Нью-Йорке после совершенно беспрецедентного ее роста на протяжении значительного времени – жизни нескольких поколений горожан. Билл взял за практику изучать сводки преступности по всем полицейским участкам, чтобы добиваться от их руководителей снижения уровня преступности и улучшения раскрываемости на опыте самых преуспевающих сослуживцев. Он прославился своей теорией «разбитых окон» (broken windows). Согласно этому подходу, чем оперативнее раскрывались мелкие преступления, тем лучше распутывались и сложные. Ключевым фактором успеха Браттона было эффективное использование собранных данных.

В Министерстве образования я занимался формированием лучшей национальной системы сбора школьной статистики и хотел сделать ее лучшей в мире.

К 2001 г. каждая школа была в состоянии сравнить собственные показатели эффективности и успеваемости не только с эталонными индикаторами системы, но и с показателями школ, имеющих ту же численность; а также на основе полученных данных планировать дальнейшую деятельность. К моему удивлению, в ходе проведенного осенью 2000 г. опроса среди тысяч директоров школ о том, что из политики правительства они считают наиболее удачным за предыдущий период, они назвали постановку целей. Более того, поскольку существовала национальная система оценки на основе совокупных данных по школам, можно было вычленить тот вклад, который каждая школа внесла в повышение эффективности. В Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг мы стремились к тому, чтобы эффективно действующие системы, подобные тем, что использовались в Министерстве образования или в Полицейском управлении Нью-Йорка (New York City police), распространились повсеместно. В 2001 г. мы провели оценку состояния дел в Уайтхолле и получили самые разные результаты. У нас была обширная база данных, собранных в реальном времени, о движении железнодорожных поездов. Такие сводки можно было бы получать ежедневно. (Это лишний раз доказывает, что важно не столько количество, пусть даже и очень хороших, данных, но их последующее использование!) Аналогичным образом Министерство здравоохранения ежемесячно снабжало нас довольно качественными сведениями, сообщая показатели ожидания в приемных покоях больниц, но, к сожалению, ничего не предпринимало, чтобы интегрировать эти данные в собственную деятельность для повышения эффективности медицинских структур.

В области криминологии (в рамках Британской криминологической службы (British Crime Survey) данные о тенденциях в области преступности собирали по выборкам) до 2002 г. в отдельных полицейских подразделениях опросов вообще не проводили, и было совершенно невозможно определить, какое подразделение работает эффективно, а какое нет. В системе правосудия и исполнения наказаний дело обстояло так же применительно к условному наказанию, тюремному заключению и судебному разбирательству. Но хуже всего было в дорожно-транспортном секторе. Там платили 13 сотрудникам, чтобы те постоянно разъезжали по городу – по самым разным маршрутам, в разное время суток – и собирали данные, которые сводились воедино и обобщались раз в два года. ^общая мне об этом, чиновники неловко извинялись за то, что в разъездах находятся всего 12 человек, так как один днем раньше попал в ДТП. Ничего удивительного, что в этом министерстве не было никаких улучшений! Уже через три года под нашим давлением Министерство транспорта (Department for Transport) ввело регулярный ежедневный контроль на дорогах категории А[85] и автомагистралях в стране. Кроме того, стали измерять интенсивность движения в каждой зоне, где часто возникали пробки, например, мониторинг движения стали проводить в районе так называемого Бирмингемского узла (автострады М6, М42 и М5); там регулировали пробки, улучшая проходимость машин, тщательнее информировали водителей, что оказалось ко всеобщей пользе. Государственные служащие, отвечавшие за состояние на автодорогах, перестали отчаиваться и обрели надежду. Совместно с ними нам удалось сначала количественно определить, а затем и устранить наиболее распространенные причины задержек. Оказалось, что сбор данных не только полезен для контроля, но может и заинтересовать. В некоторых случаях у нас уходило 2–3 месяца на то, чтобы преодолеть сопротивление чиновников, мы убеждали их усовершенствовать сбор и учет статистических данных и систем, а когда удавалось добиться улучшений, тут все соглашались с тем, что дело сдвинулось с мертвой точки. И я готов побиться об заклад: хотя героические усилия сотрудников Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг так и остались неизвестными, все эти достижения являлись преимущественно результатом наших действий.

Еще до создания систем сбора сведений мы ввели в лексикон Уайтхолла новый термин – «траектория»[86]. Само понятие довольно простое, но его влияние весьма значительно. В рамках процесса планирования мы предложили соответствующим сотрудникам старшего звена соединить на графике тонкой линией точку, обозначающую настоящее положение дел, с той точкой, где намеченная цель должна будет находиться спустя три, четыре или пять лет (в зависимости от намеченного графика работ). Обращаясь к ним с этой просьбой, мы исходили из того, что чиновники министерств должны обдумать взаимосвязь между действиями, которые они собираются предпринять, и результатами, которые должны получить. Иначе говоря (проще, но яснее), они должны были обосновать свои предложения определенными фактическими данными. Попросить составить такую траекторию было несложно. А вот с умом начертить ее весьма нелегко. Данные в общественных науках далеко неоднозначны и неокончательны. Очень трудно спрогнозировать, какое именно конкретное действие по сравнению со множеством других переменных повлияет на ситуацию в целом (например, как введение Часа грамотности в начальных школах повлияет на уровень и стандарты чтения в школах). Для многих людей сложный поиск ответа начисто отбивает охоту вообще заниматься этим вопросом. А вот у нашей Группы была совершенно иная позиция: необходимо все-таки попытаться что-то предпринять на основе максимально достоверной информации и посмотреть, что из этого выйдет. Потом нужно начать анализировать предположение, которое и послужило стимулом к действию; делать это можно по мере поступления информации по механизму обратной связи, тем самым улучшая и аналитическую работу. Другими словами, следует сочетать построение траектории и реальные данные и постоянно учиться. Например, важно было соотносить статистику времени ожидания в приемных покоях больниц с траекториями. Если предположить, что в целом картина получается неблагополучной, все равно существуют больницы, где дело обстоит хорошо. И тогда неизбежен вопрос: что они такого делают, чего нет у других? При этом речь может идти о чем угодно – об операциях в области оториноларингологии или о тяжелых ортопедических хирургических вмешательствах. И снова встает тот же вопрос: в чем причина различий?

Если данные поступают достаточно быстро и система успевает вовремя на них отреагировать, а те, кто использует эту информацию, обладают конструктивным мышлением, проблемы удается разрешить еще до того, как они перерастут в кризисы или обернутся абсолютной неудачей. Судя по комментариям работы правительства в прессе, для каждого комплекса сложных проблем, стоящих перед современным обществом, есть совершенно верные или абсолютно неверные решения, и все будет прекрасно, если, как их величают, тугодумы от политики выберут верное решение. Но в действительности крупные государственные услуги и социальные проблемы обычно значительно сложнее, чем представляется. И решение находится не с помощью применения одного-единственного средства, а при постоянном использовании целого спектра действий. При подобных обстоятельствах большинству тех, кто отвечает за политику, необходимы позитивный подход и способность быстро учиться (более всего). На самом деле при реализации сложных программ, нацеленных на оперативное, крупномасштабное совершенствование в одной из областей экономики, умение «схватывать на лету», то есть учиться в процессе работы, жизненно необходимо, потому что никто не знает всего сразу и заведомо. В одной из работ гарвардского профессора Рона Хейфеца выведен любопытный афоризм: «Сложные проблемы адаптации требуют способного адаптироваться руководства» [Heifetz, 1994]. А вот президент Эйзенхауэр сформулировал это гораздо проще, сказав: «План – ничто, планирование – все».

Конечно, когда Группа впервые потребовала от министерств представить графики, все выше перечисленные соображения были незнакомы чиновникам Уайтхолла. Они поначалу более всего опасались того, что от них потребуют данные, отражающие будущее состояние дел. А это было чревато двумя проблемами. Во-первых, сделанный ими прогноз мог стать достоянием общественности, и в прессе его воспримут как намеченную цель или обещание непременно чего-то достичь. Страх был вполне реальным, но ему, к счастью, не суждено было осуществиться. Во-вторых, чиновники боялись, что в случае неверного прогнозирования ответственность ляжет на министерство в целом. Нашей Группе было очень важно преодолеть такую реакцию. Ведь, в конце концов, стремясь к переменам, мы хотели понять потенциал траекторий, чтобы организовать обучение. Именно поэтому, когда кто-то выражал свои опасения, мы обычно отвечали, что прогнозы, как правило, редко бывают точными; если так случится, что прогноз не оправдается, главное – сделать должный вывод. Понять, какие предположения оказались неверными, какие перемены не удалось предугадать. При этом я цитировал дирижера Бенджамина Зандера, который советовал своим сильно сфальшивившим музыкантам не ругаться грубо, а тихо произносить про себя: «Какая прелесть!»

Со временем построение графиков в виде траекторий стало привычным делом в Уайтхолле, опорой науки о том, как добиться результата. Разумеется, сказанное отнюдь не означает, что все присылаемые нам графики были хорошо продуманы или отлично выполнены. Некоторые действительно были великолепны, как, например, тот, что мы получили с опозданием в 2004 г., – об обеспечении надежности железнодорожного движения. Но другие были сырыми. Мой заслуженный коллега Тони О’Коннор, один из виртуозов составления графиков, имел обыкновение шутить по этому поводу: «Получив распоряжение составить какой-нибудь график, чиновники в Уайтхолле начинали лихорадочно искать свой самый совершенный аналитический инструмент – линейку». Но даже и это было шагом вперед.

Совещания по ходу реформ

Главным элементом любого процесса, предполагающего достижение неких результатов, всегда является совещание, посвященное отчету тех, кто отвечает за работу. Как уже говорилось, учрежденные Тони Блэром совещания по ходу реформ, на которых отчитывались соответствующие министры, стали для Группы частью рутинной деятельности. Некое подобие таких совещаний зародилось еще во время первого пребывания лейбористов у власти. На протяжении всего этого времени руководители Министерства образования – Бланкетт, Байерс (затем его место заняла Моррис), Бичард и я – совещались с Тони Блэром при участии его советников регулярно раз в два месяца. На половину этих встреч также приглашали главного школьного инспектора Криса Вудхеда. Вместе с ним мы заранее готовили отчет с обзором достижений и анализом новых проблем (что отнюдь не всегда давалось легко)[87]. По воспоминаниям биографа Тони Блэра Энтони Селдона, с осени 1999 г. «Блэр все больше времени проводил на двусторонних встречах с министрами образования, здравоохранения, социального обеспечения, транспорта… а также с министром внутренних дел» [Seldon, 2004, p. 432]. Именно подобные встречи и стали прототипом для будущих совещаний по ходу реформ во второй срок правления Блэра. Однако подозреваю, что большинство из них были посвящены преимущественно политике и стратегии, а не эффективности исполнения, что должно являться ключевым вопросом на таких встречах. Правда, было одно совещание, которое действительно было посвящено эффективности исполнения, и оно стало легендой Уайтхолла. На нем чиновники Министерства внутренних дел провели презентацию и показали, как преступность неуклонно росла во время экономического кризиса из-за высокого уровня безработицы, а в период экономического роста повышалась потому, что увеличилось количество товаров и у людей появилось больше шансов совершить кражу! Нетрудно представить отношение премьер-министра к подобному фатализму! Тем не менее таково было весьма распространенное воззрение на преступность. Например, Рой Дженкинс, бывший ранее министром внутренних дел, предостерегал Дэвида Бланкетта, собиравшегося стать министром внутренних дел в первый срок пребывания лейбористов у власти, что ему не следует заниматься снижением уровня преступности, просто потому, что нет рычагов воздействия на нее. Неудивительно, что Бланкетт проигнорировал этот мрачный совет.

Чтобы организованные Группой совещания по ходу реформ проходили успешно, нужны были соответствующие ключевые компоненты: (1) сосредоточенность на эффективности работы; (2) постоянная концентрация на четко определенном спектре приоритетов; (3) регулярное присутствие лично премьер-министра или соответствующего министра кабинета; (4) гарантия того, что все присутствующие принимали и разделяли высказанные на совещании мнения. Любая из этих составляющих, возможно, покажется несколько прямолинейной, но их сочетание носило поистине революционный характер.

С самого начала одной из своих основных задач я считал то, чтобы в графике премьер-министра уделялось достаточно времени совещаниям по ходу реформ. Конечно, я понимал, что претендую на слишком многое: четыре часовых совещания каждые два месяца и по возможности с предварительной встречей. На непосвященного это, вероятно, не произведет внушительного впечатления. Но представьте себе, что только на первые несколько месяцев пребывания у власти у Тони Блэра было запланировано семь встреч с главами европейских государств, две встречи с представителями Совета Европы, встреча на высшем уровне с президентом Франции, прием премьера Госсовета Китая и еще множество дел, связанных с внешней политикой государства. Следует также иметь в виду, что Блэру предстояло сформулировать законодательную повестку для будущего срока пребывания у власти, выдерживать постоянный (практически круглосуточный) натиск средств массовой информации, а также совершать деловые поездки по стране в качестве премьер-министра и лидера Лейбористской партии. В вихре дел количество уделенного кому-то времени в его расписании – самое яркое свидетельство степени влияния. Поэтому стремление Блэра столько времени отводить на совещания по бухгалтерскому и управленческому учету, даже когда на Даунинг-стрит, 10 раздавались недовольные голоса против, отражает меру его ответственности за выполнение предвыборных обещаний. Позже мы увеличили интервалы между совещаниями, встречаясь раз в квартал. И, разумеется, иногда эти встречи приходилось отменять или переносить, но уже ко второй половине срока пребывания в парламенте процедура устоялась. Блэр был не склонен тратить время на предварительные совещания, полагая, вероятно, что если он уже ознакомился с документами, то не нуждается в дополнительных советах. Иногда бывало даже трудно получить у него всего пару минут, чтобы найти более выразительный заголовок или шапку для статьи. Если повезет, можно было войти в кабинет с ним одновременно, излагая суть дела по дороге, но даже в этих случаях не было уверенности, что его удалось убедить. Мне всегда казалось, что спонтанность, отсутствие подготовки – это один из его недостатков, особенно в тех случаях, когда он не успевал до встречи прочитать документы. Обычно он выступал очень хорошо, в его предваряющих совещания сообщениях обычно фигурировали все ключевые проблемы, которыми он отлично владел. Но мне всегда казалось, что после пятиминутного предварительного разговора все получилось бы еще лучше.

При подготовке к совещаниям по ходу реформ между соответствующим министерством и Группой, которая взаимодействовала с политическим управлением, все время дипломатически сновали сотрудники. Необходимо было убедиться в согласованности данных об эффективности работы, в солидности представленного министерством документа и в убедительности изложенной в нем точки зрения на положение дел, а также (и это было очень важно с практической точки зрения) в наличии списка участников. Стоит премьер-министру собраться на одно из совещаний, как число желающих присутствовать на нем увеличивается в геометрической прогрессии. Так что любой, кто отвечает за проведение мероприятия, должен проявлять несгибаемость при ограничении числа участников. Мне доводилось видеть, как задуманные в качестве неофициальных встречи с премьер-министром превращались в настоящие совещания, когда на них приходили 20–30 министров и более (а еще больше хотели присутствовать) вместе со своими референтами и руководящим составом ведомства: они просто решили, что должны здесь быть. А ведь для плодотворного обсуждения эффективности работы необходима определенная степень конфиденциальности. Обычно на совещании по ходу реформ со стороны премьер-министра присутствовали он сам, я, один из постоянных секретарей, соответствующий советник из политического управления, Гас Макдональд, пока он не ушел в отставку в 2003 г., и иногда секретарь аппарата кабинета. Со стороны министерства, как правило, присутствовали министр кабинета, постоянный секретарь, младший министр, политический консультант и еще один-два чиновника. Казначейство представлял Эндрю Смит (а позже Пол Боатенг), приходивший обычно в сопровождении другого чиновника. Так и набирались 10–15 человек.

Покончив с планированием, мы отсылали премьер-министру сводку с указанием повестки дня, с перечнем присутствующих и документами министерства вместе с соответствующими данными. Обычно это происходило в пятницу, а во вторник следующей недели проходило итоговое совещание. В сводке, подготовленной совместно с политическим управлением, мы в конфиденциальном порядке излагали премьер-министру наши соображения об эффективности работы министерства и указывали на те вопросы, которые следовало ему затронуть и узнать о результатах их решения.

Во время совещаний премьер-министр вел себя необычайно непринужденно и, если успел ознакомиться со сводкой, очень деловито. Совещание, как правило, начиналось с моего пятиминутного вводного слова, где я показывал основные графики, отражающие ключевые данные, и характеризовал наиболее трудные задачи. Члены Группы уже стали настоящими специалистами не только по анализу данных, но и по их презентации в таком ключе, чтобы занятому премьеру было проще уловить суть. Совещанию надлежало пройти эффективно, для чего следовало избегать малоприятных споров о достоверности ключевых данных, поэтому необходимо было, чтобы представители министерств согласились с подлинностью представленных данных. И на раннем этапе нам приходилось для должной подготовки итогового совещания собираться по вечерам в моей дешевой комнатушке-офисе с видом на Кенотаф[88], обсуждать и оттачивать презентацию, которую мы проектировали на экран. И именно во время этих неформальных обсуждений и зародился дух общности и совместного обучения, столь важный для результатов нашей работы. После очередного итогового совещания, где нам, как правило, удавалось затронуть важные вопросы (это делал если не премьер-министр, то я, вступая в разговор в подходящий момент), мы в течение минуты согласовывали суть рекомендаций с политическим управлением, затем рассылали соответствующие документы всем участникам, а впоследствии осуществляли контроль за министерством, чтобы обеспечить выполнение принятых решений.

По установленному в 1856 г. порядку премьер-министры встречались со своими коллегами в зале заседаний кабинета на Даунинг-стрит, 10. Но от прочих совещаний наши отличались содержанием. По традиции темой обсуждения служили средства массовой информации, политика, общественное мнение, законодательство, а также различные слухи о коллегах. Политики всегда интересуются подобными вещами, но мы старались привнести в эту беседу официальный разговор на тему эффективности, приводя фактические сведения. Помню, что испытал чувство гордости, когда Тони Блэр, ознакомившись с представленной мною диаграммой о времени ожидания в приемных покоях больниц, обратился к Алану Милбурну со словами: «Алан, по-моему, здесь ничего не меняется. Что ты собираешься с этим делать?» Помню также, как бросился к своему сослуживцу из Группы Тони О’Коннору, чтобы поделиться: Блэр впервые употребил на наших итоговых совещаниях слово «траектория». Другой человек даже не обратил бы на это внимания, но для меня это символизировало не только более пристальное внимание к выполнению предвыборных обещаний и обсуждению этой темы, но и появление нового термина в языке правительства.

Позже мы старались, чтобы на совещаниях презентацию проводила не наша Группа, а министерство. У некоторых моих сотрудников было мнение, что так можно делегировать ответственность. Да и в бизнесе происходит именно так. Лично я относился к этому скептически, но не потому, что мне нравилось выступать с пятиминутными презентациями. Когда их проводили мы сами, они были точными, краткими и отражали суть дела, содержали четкие указания о необходимых мерах, а министрам и другим руководителям оставалось либо согласиться с нашими планами, либо оспаривать их в присутствии премьер-министра. Презентации же, подготовленные министерствами, были порой очень неконкретными, изобиловали различными перечнями и иллюстрациями в PowerPoint, а главное – грешили многословием. Меня снова и снова поражала неспособность руководящих работников кратко, за пять минут, сформулировать какое-либо положение. Если выступающий слишком долго говорил, Блэр иногда прерывал его. Это несколько улучшало положение, но в результате совещание получалось сумбурным. А мне, сидя рядом с Блэром, приходилось все время думать о том, как вернуть обсуждение в нужное русло, вместо того чтобы вдумываться в то, о чем шла речь.