Читать книгу La política del "mientras tanto" - Pilar Arcidiácono - Страница 10

Introducción[2]

Hacia fines de 2001, comienzos de 2002, Argentina afrontó una de las crisis más profundas de toda su historia caracterizada por sus múltiples dimensiones, entre las que se pueden destacar: la social, económica, laboral, de representación política. Este proceso debe comprenderse dentro de las consecuencias de la implementación durante más de diez años del denominado proceso de “ajuste estructural”.

La suspensión de pagos a la deuda externa (default) y la devaluación de la moneda desestabilizaron rápidamente la economía con el ascenso vertiginoso de la inflación. Las consecuencias inmediatas fueron la disminución e incluso, la pérdida de los ingresos familiares y, por ende, un aumento vertical de la pobreza y de la indigencia que alcanzaron cifras sin precedentes. Según datos del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INDEC), en la Argentina de 2002, 20,8 millones de personas vivían en ese momento en situación de pobreza y 9,96 millones de estos vivían en situación de indigencia (el 57,4% y el 27,5% de la población respectivamente); es decir, que sus ingresos familiares no alcanzaban para cubrir el costo de la canasta básica de alimentos de 235 pesos por adulto equivalente (Encuesta Permanente de Hogares –EPH–, octubre de 2002). En ese contexto, hacia los comienzos de ese mismo año se declaró la emergencia ocupacional, social, económica, administrativa, financiera y cambiaria. A esta situación se sumó el cuestionamiento a las instituciones políticas tradicionales y a sus representantes.

A partir de la crisis y de manera sostenida desde 2003 en contextos de recuperación económica, la intervención estatal en materia de bienestar se concentró en dos grandes líneas: 1) en un contexto de recuperación de la actividad económica, se generaron medidas destinadas a los trabajadores asalariados formales, en un clima de creciente optimismo respecto del mercado de trabajo como eje integrador y espacio de canalización de las necesidades individuales y sociales (incrementos salariales, aumentos de las asignaciones familiares, fomento del empleo registrado, entre otras medidas, y 2) en el corto plazo, los programas sociales[3] como encargados de abordar las situaciones de las personas en condición de pobreza y falta de empleo que aparentaban ser transitorias.

Específicamente, este libro analiza de manera integral los programas sociales nacionales que surgieron inmediatamente después de la crisis abarcando tres áreas temáticas diferentes (empleo transitorio/transferencia de ingresos, alimentación-nutrición, desarrollo local-economía social). Se trata del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados “Derecho de Inclusión Social” (PJJHD), surgido en 2002 bajo la órbita del MTEYSS, el Plan de Seguridad Alimentaria “El Hambre más Urgente” (PSA) y el Plan de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” (PMO), éstos últimos surgidos en 2003, en el marco del MDS. En conjunto, estos programas brindan una visión completa respecto de la intervención estatal en el campo de bienestar para quienes no están integrados al mercado de trabajo.

Para tener una noción de su alcance, hacia mayo de 2004 el PMO cubría 410.000 receptores y el PSA, 1.115.000 familias en abordaje focalizado, 40.000 alumnos y 300 docentes en capacitación en educación alimentaria, 1.534.000 personas en asistencia en el área materno-infantil, 1.985.470 personas en asistencia diaria a comedores escolares y comunitarios, 3.133.000 personas en huertas familiares, comunitarias, escolares y familiares. Por su parte, a esa altura la cobertura del PJJHD, alcanzaba a 1.838.109 receptores.[4]

Cabe detenerse y presentar brevemente los programas analizados. En primer lugar, el PJJHD tenía por objeto garantizar el “Derecho Familiar de Inclusión Social”, a través de una política de transferencia directa de ingresos (150 pesos por mes) a las jefas y jefes de hogar desocupados a cambio de una contraprestación (productiva, de terminalidad educativa o de interés comunitario). La sociedad civil se hizo presente desde sus orígenes a través del Diálogo Argentino presentado como el ámbito de surgimiento del programa. En el Diálogo participó la coalición justicialista gobernante, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como organismo internacional, la Iglesia Católica y un conjunto de OSC intermedias. En lo que respecta a la implementación, la sociedad civil participó en los Consejos Consultivos (CC) que si bien con diferentes formatos y denominaciones habían existido anteriormente, se conformaron ad hoc para el programa y tuvieron un carácter masivo y obligatorio para su implementación. Se trata de estructuras mixtas que combinan (a nivel nacional, provincial y local) la presencia de actores estatales y mayoritariamente sociales. En ese sentido, el rol que se le otorgó a la sociedad civil estuvo planteado en términos de un esquema de división de tareas de cogestión del programa que incluyeron propuesta de lineamientos estratégicos, funciones ejecutivas-administrativas y de control.

En segundo lugar, el Plan de Seguridad Alimentaria (PSA), unificó todos los programas nacionales destinados a la problemática alimentaria-nutricional. Se proponía contar con una única política que promoviera asegurar el acceso de la población en situación de vulnerabilidad a una alimentación adecuada, suficiente y acorde a las particularidades de cada región, brindar asistencia alimentaria a las familias, facilitar la autoproducción de alimentos a la familias y redes prestacionales (comedores, centro comunitarios, jardines maternales, escuelas y otros), fortalecer la gestión descentralizando fondos y asistiendo técnicamente a las funciones, y realizar acciones integrales en materia de educación alimentaria nutricional, cuidado de salud y fortalecimiento de las familias.

En este programa, la sociedad civil tuvo un rol protagónico desde sus comienzos. De hecho, el PSA recoge sus orígenes (aunque con importantes modificaciones) de una herramienta constitucional; la iniciativa popular, llevada adelante por organizaciones de la sociedad civil (OSC) y por los medios de comunicación. Mediante la recolección de 1.160.902 de firmas de la ciudadanía se apoyó un proyecto de normativa que proponía al Estado la implementación de una política alimentaria-nutricional y de cuidado integral, lanzada durante el período más álgido de la crisis social. Posteriormente, a través de la ley 25.724 –sancionada por unanimidad a fines de 2002–, se adoptó el programa, con modificaciones respecto de la iniciativa, pero básicamente apelando al nombre que la sociedad civil le había adjudicado a su campaña “El hambre más urgente”.

Además, en el PSA la sociedad civil participa con su clásica función de prestadora de servicios sociales (comedores, centros comunitarios, jardines maternales, escuelas y otros). Finalmente, se incorporó a OSC en la Comisión Nacional de Alimentación y Nutrición (CNNA) cuya función era la elaboración de un plan estratégico que contempla la totalidad de los componentes para alcanzar los objetivos enunciados en la normativa y que además está integrada por ministerios y organizaciones científicas.

Finalmente, el PMO se propuso financiar proyectos productivos que favorecieran la inclusión social y que hubieran nacido a partir de las distintas experiencias, oficios, recursos y habilidades de los vecinos y de las características propias de cada municipio y localidad. Pretendía consolidar vínculos entre las organizaciones gubernamentales y OSC, integrando el capital social y el capital económico existente en diversas experiencias asociativas, redes de cooperación y organizaciones orientadas a la promoción social y económica. Concretamente financió insumos, herramientas y maquinarias y estaba destinado a grupos de personas organizadas en forma asociada que necesitaran trabajo y tuvieran una alternativa laboral que estuvieran llevando adelante o necesitaran apoyo para empezar. También podían participar los receptores del PJJHD a través de un componente especial (“Herramientas por Trabajo”).

La sociedad civil se contempló en la formulación y ejecución de los proyectos productivos, ya que el programa financiaba estos emprendimientos a través del municipio, comuna o una OSC. Los fondos enviados para la ejecución de los proyectos se otorgaban también a las mencionadas instituciones.

En líneas generales estos programas fueron presentados discursivamente como novedosos y con pretensión de integralidad en materia de políticas sociales si bien a simple vista estos programas parecen continuidades de las típicas intervenciones que se desarrollaron durante la década anterior y a las que estas medidas reemplazaron en cada una de las respectivas áreas temáticas. Asimismo desde el discurso oficial fueron presentados para el “mientras tanto” sin embargo se instalaron como elenco estable de las políticas públicas (junto con las medidas orientadas al mercado laboral). Sin embargo actualmente continúan vigentes, salvos los cambios en materia de transferencia de ingresos por la AUH en 2009.

Otro de los elementos centrales en los programas fue la incorporación del discurso de los derechos, que no se vio necesariamente reflejado en el propio diseño final de las políticas o se presentó en competencia y convivencia con otras miradas más próximas al asistencialismo tradicional y al carácter residual de este tipo de intervenciones sociales.

Finalmente como se pudo apreciar en la síntesis de los programas, el otro elemento destacado fue el protagonismo de la sociedad civil en cada uno de los programas en cuestión, en diferentes etapas y a través de diversas modalidades de participación (algunas similares a los años 90 y otras más innovadoras). Cabe aclarar que con la etapa de recuperación económica y asentamiento de la presidencia de Néstor Kirchner, el discurso oficial apeló al “fortalecimiento y la recuperación del Estado”, a la par que numerosos espacios de participación surgidos en el marco de la crisis perdieron su potencialidad. Esa toma de posición se vinculó con el intento de recuperación del rol del Estado como mecanismo de diferenciación tanto del “Estado débil” de 2001-2002 como del Estado de los 90 que desarrolló programas que delegaron funciones en organizaciones de la sociedad civil.

Asimismo este trabajo analiza la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH), creada en octubre de 2009 como un subsistema no contributivo dentro del régimen de las Asignaciones Familiares (AAFF), destinado especialmente a los hijos de los trabajadores informales y desocupados.[5] Esta medida impacta directamente en los niveles de pobreza e indigencia, al transferir ingresos a los hogares y cubriendo hacia febrero de 2011 a 3.507.988 niños (ANSES, 2011). La AUH absorbió parte de los receptores que aún tenía el PJJHD (y también del Programa Familias por la Inclusión Social); a la vez que implicó una reactualización del debate sobre universalidad/antiuniversalidad en materia de transferencia de ingresos que se había durante todos los años previos, lo que puso en el centro de la escena la discusión del bienestar por fuera de la participación en el marcado de trabajo formal.

En definitiva, este libro analiza el campo de las políticas sociales nacionales que fueron implementadas en Argentina a partir de la crisis de 2001 en tres áreas de intervención (transferencia de ingresos, alimentación-nutrición, desarrollo local-economía social). Especialmente, ofrece un abordaje integral, lejos de una mirada que se consuma en los programas sociales de manera aislada; capta el rol de los diferentes actores de política pública (como los grandes ausentes) y finalmente, sin desconocer la crisis de 2001-2002 como un hito, comprende esos procesos a la luz de rupturas y continuidades con períodos anteriores. Se abarca el período de crisis y la etapa de recuperación a la vez que las fases de diseño e implementación de cada una de las políticas que permite abarcar las gestiones presidenciales (Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Cristina Fernández) y se brinda información sobre el proceso de diseño de cada una de las políticas pero también sobre su implementación.

Asimismo este trabajo ofrece una mirada sobre las razones y supuestos que se sostuvieron desde diferentes ámbitos para avalar y propiciar el protagonismo de la esfera sociedad civil. Pondrá foco en las OSC que fueron constituyéndose como actores de política pública (interlocutores válidos ante el Estado) y que actuaron en el campo del diseño y la instalación de temas en la agenda pública y estatal. Con este análisis se busca romper con interpretaciones que le atribuyen a la sociedad civil virtudes per se en la provisión de bienestar, frente a un espacio estatal que se expresa como corrupto e ineficiente. El análisis desarrollado trasciende la visión “antipolítica” o “apolítica” sobre la sociedad civil para pensar en clave de politización, a partir de una aproximación propia del campo de las políticas sociales y de los estudios del bienestar (sociedad civil en tanto esfera del bienestar) con perspectivas próximas al campo de la teoría política.

En cuanto a la metodología que guió este trabajo, el estudio de caso de las políticas sociales seleccionadas se basó en un abordaje cualitativo, desde una perspectiva macrosocial, mediante, por un lado, el análisis de las representaciones sociales de los actores claves de las políticas analizadas (funcionarios estatales, líderes de OSC, investigadores y académicos)[6] y, por otro lado, el análisis de los documentos públicos que le dan sustento legal y operativo. En tal sentido, combina un enfoque de análisis de política pública (atravesado por una perspectiva de género y derechos) con un enfoque de sociología interpretativa como modo de comprensión del desarrollo de las políticas bajo estudio.

En ese marco, algunas de las preguntas que se plantea esta investigación son las siguientes: ¿De qué manera se concibió el bienestar desde la intervención estatal después de la crisis y en contextos de recuperación económica? ¿Cómo se plasmó el discurso de los derechos en los programas sociales? ¿Mayor presencia estatal fue igual a mayor protección de los derechos? ¿Cuál fue el potencial desmercantilizador y desfamiliarizador que plantean las intervenciones? ¿Qué tipo de modalidades de articulación Estado y sociedad civil se desarrollaron? ¿Cuáles son las razones y supuestos que explican la participación de la sociedad en las políticas seleccionadas? ¿Cuáles fueron los alcances y límites de la sociedad civil como fuente de bienestar para diseñar, proponer e implementar políticas? ¿Cuáles son los cambios que introduce la AUH como así también sus continuidades con las políticas anteriores? ¿Qué se entiende por “universal” en esta política?

En cuanto al índice de secciones, en el capítulo 1 se analizarán elementos centrales de la crisis 2001-2002 y del contexto de recuperación económica (2003 en adelante) con especial énfasis en las políticas destinadas para trabajadores asalariados. En el capítulo 2 se indagará sobre los tres programas sociales de mayor relevancia después de la crisis 2001/2: Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados “Derecho familiar de inclusión social”, Plan Nacional de Seguridad Alimentaria "El Hambre más urgente" y Plan Desarrollo Local y Economía “Manos a la obra”. El análisis identifica los supuestos teóricos y políticos en los que se enmarcan como los antecedentes inmediatos en cada uno de ellos. Se presentan datos respecto del desempeño de cada plan (gasto, cobertura e impacto) y también se abordan las modalidades de relación Estado-sociedad civil que se han adoptado en cada caso. En este capítulo se consideran los siguientes corpus de información: a) normativa nacional de los tres programas seleccionados; b) material institucional de los tres programas: esto incluye evaluaciones internas y externas de la implementación de las políticas como así también materiales de difusión, instructivos y manuales.

Los capítulos 3 y 4 (“Bienestar, derechos y programas sociales” y “El protagonismo de la sociedad civil en los programas sociales” respectivamente) combinan discusiones teóricas sobre los diferentes núcleos conceptuales con la evidencia empírica basada en el trabajo de campo principalmente en entrevistas en profundidad semiestructuradas a informantes clave (actores estatales, sociales relevantes y académicos). En el capítulo 5 se analiza la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social, con especial consideración a las rupturas y continuidades con respecto a las intervenciones estatales que la precedieron. Finalmente se encontrarán las conclusiones, bibliografía y anexo metodológico.