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Capítulo 1

Entre la crisis y la recuperación

El protagonismo de la política laboral como política social

1. Recordando los sucesos de 2001-2002

Durante los días 19 y 20 de diciembre de 2001 en Argentina sucedieron episodios que evidenciaron una crisis profunda y multiforme (política, económica, social, laboral). Sus consecuencias inmediatas fueron la renuncia del presidente Fernando de la Rúa, la sucesión de cinco presidentes en diez días, y un saldo de veinticinco muertos y más de cuatrocientos heridos debido a los diferentes reclamos sociales en las calles. Probablemente hay un sinnúmero de acontecimientos que conllevaron a este desenlace, pero sin duda al menos tres resultaron claves: la renuncia del entonces vicepresidente de la Nación (Carlos “Chacho” Álvarez) el 11 de octubre de 2000, el alto nivel de “voto bronca” en las elecciones legislativas del 14 de octubre de 2001 y la implementación de llamado “corralito bancario” el 3 de diciembre de 2001. Todo esto estuvo acompañado por un contexto de recesión económica y el consecuente deterioro de las condiciones socioeconómicas y laborales (incremento exponencial de la pobreza e indigencia, del desempleo, de la precariedad e informalidad laboral, de la brecha entre los más ricos y los más pobres).

En la consigna “Que se vayan todos, que no quede ni uno solo” quedaba reflejado el estado de ánimo de amplios sectores de la sociedad argentina, que planteaba un cuestionamiento a las instituciones y su funcionamiento, pero fundamentalmente a quienes actúan en y por medio de ellas. Entre otras cosas la sociedad vivió la debacle económica como un fracaso de la dirigencia política; es decir, como la incapacidad de los representantes para generar respuestas a las necesidades de quienes representaban. El “voto bronca” agrupó en las elecciones legislativas las altas tasas de votos en blanco y nulos (aproximadamente un 30% del total de los comicios). Este fenómeno representó el recrudecimiento del descontento de la ciudadanía fundamentalmente con relación a la oferta política y en algunos casos más en general con los partidos políticos y las instituciones tradicionales de la democracia representativa. Aquello que se denominó “voto bronca” no fue sólo una expresión aislada, sino que tuvo como correlato la proliferación de espacios de opinión donde la ciudadanía comenzó a plasmar su desencanto y su oposición a lo que luego comenzó a denominarse “vieja política” (Naishtat, 2005).

En el medio de los cuestionamientos generales a la clase política, a los mecanismos tradicionales de la democracia, a la dinámica política partidaria teñida por críticas de corrupción e ineficiencia, se presentaba el protagonismo de nuevas formas de participación de la ciudadanía y la participación de la sociedad civil a través de OSC en diferentes etapas de las políticas públicas como alternativa para salvaguardar la institucionalidad democrática.[7]

Así, aparecieron en la escena pública los cacerolazos como formas de protesta, asambleas vecinales a lo largo de todo el país, así como numerosos mecanismos autogestivos desde la sociedad civil que desde un costado más vinculado con la economía social intentaron hacerle frente a la dimensión económica de la crisis, al crecimiento de la pobreza, indigencia y al desempleo (trueque, empresas recuperadas, microemprendimientos, cooperativas de trabajo y/o abastecimiento, productoras de bienes y servicios, redes de consumo colectivo, entre otros).[8]

Dos modalidades de participación social, aunque de diferente formato, tuvieron gran envergadura y fueron contemporáneas a la crisis al surgir como espacios de propuestas de políticas públicas. Se trata de la iniciativa Frente Nacional Contra la Pobreza (FRENAPO) y de la conformación Diálogo Argentino.

En el primer caso, como es sabido el FRENAPO fue organizado por la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA), tras definir, entre 1999 y 2000, que el tema de la desocupación y la pobreza eran prioritarios para el conjunto de la clase trabajadora. Se concreta una propuesta de consulta popular sintetizando un conjunto de ideas en una consigna imbatible: “Ningún hogar pobre en la Argentina”. Entre el 14 y el 17 de diciembre de 2001; se llevó adelante una campaña de recolección de firmas donde se apoyaba la propuesta de implementar un seguro de empleo y formación de 380 pesos para cada jefe o jefa de hogar desocupado, la asignación universal de 60 pesos por hijo menor de dieciocho años para todos los trabajadores y la asignación universal de 150 pesos para personas en edad jubilatoria sin cobertura previsional. Varios miembros de la conducción de la CTA coinciden al considerar este hecho político como la iniciativa social más ambiciosa de los últimos tiempos, situando este acontecimiento como uno de los puntos más altos de acumulación de poder popular (CTA, 2006).

Cabe destacar que si bien ha sido denominada iniciativa popular o consulta popular, no se trato de ninguno de estos instrumentos constitucionales. Más allá de otros factores relacionados con el contenido de la propuesta, los actores que la convocaban como así también el momento político, es interesante preguntarse cuál podría haber sido el destino de la propuesta de haber sido planteada con el formato de iniciativa popular y cumplidos los requisitos para tener tratamiento obligatorio en el marco de la Cámara de Diputados de la Nación. Entre las cuestiones que se evalúan de manera positiva se encuentran el haber organizado esta experiencia popular para extender territorialmente una iniciativa social a lo largo de toda la geografía nacional, así como el haber sintetizado muchos debates e ideas en una consigna que expresaba una meta clara e incuestionable. Por otro lado, los testimonios de evaluación de los propios actores del FRENAPO confluyen al afirmar que la iniciativa formó parte de un proceso que quedó a mitad de camino; no se logró transformar los tres millones de apoyos en voluntad organizada aparentemente porque no hubo un plan para el día después, sobre todo por la proximidad con los sucesos del 19 y 20 de diciembre (CTA, 2006).

Cabe detenerse en la experiencia del Diálogo Argentino (DA), espacio de interrelación entre Estado-sociedad civil más relevante durante la crisis que tuvo directa relación con el surgimiento del PJJHD. Ya en diciembre de 2001 –antes de su renuncia– el ex presidente Fernando de la Rúa pidió colaboración a la Iglesia Católica y al PNUD para la constitución del Diálogo Argentino. El objetivo de tal convocatoria era la generación de un espacio común en el que pudieran congregarse distintos actores a fin de debatir y encontrar en conjunto los consensos necesarios para superar la crisis. Si bien esta convocatoria fue próxima a los sucesos del 19 y 20 de diciembre y, por ende, no pudo concretarse, el Diálogo se constituyó en una herramienta fundamental para el gobierno de transición de Eduardo Duhalde, electo por la Asamblea Legislativa el 1 de enero de 2003.

Con relación a los actores del DA, cabe recordar que la convocatoria fue realizada por tres actores principales: la Presidencia de la Nación (a cargo del presidente Duhalde), la Iglesia y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Por su parte, la Presidencia llamó oficialmente a la concurrencia al Diálogo Argentino. La Iglesia se ofreció como ámbito espiritual y animador de la concertación pacífica hacia la reanudación de los vínculos; en este sentido su concurrencia supuestamente aportaba una cuota de moralidad y credibilidad importante para la reconfiguración de las relaciones entre Estado y sociedad civil. El PNUD contribuyó desde la experiencia internacional y desde sus principios humanísticos (ligados a los derechos humanos, la paz internacional y el desarrollo social) aportando la experiencia profesional y la capacidad técnica para la organización, gestión, análisis y logística tanto en la conformación de los grupos de trabajo como en la producción de las alternativas y propuestas. Cabe aclarar que a pesar de que se presenta como un espacio de “innovación” y “recambio” no se trata de actores novedosos, sino que eran centrales en la escena política argentina: la propia Iglesia, la coalición gobernante justicialista y un Organismo Internacional (PNUD). Los convocados fueron representantes de diferentes sectores de la vida política, social, económica y cultural de la Argentina, incluidos los partidos políticos, empresas, sindicatos, grupos financieros, grupos del agro, OSC en general, instituciones religiosas y diversas figuras individuales.

El Diálogo Argentino pretendió convertirse en “el puente” de interconexión entre Estado-sociedad civil, aunque desde ya no estuvo exento de los problemas de representatividad que atraviesan otras instituciones. Aquellos que convocaron al DA, seleccionaron un conjunto de “interlocutores válidos” con quienes articular durante la crisis y aprovecharon principalmente las organizaciones con trayectoria pública, experiencia de interacción con el Estado y predispuestas a participar en este nuevo espacio. Desde sus comienzos, en el Diálogo fue protagónico el rol de OSC intermedias y confesionales y por instituciones religiosas por lo que la falta de inclusión de otros sectores debe ser tenida en cuenta en términos de decisión política (Diálogo Argentino, 2002a, 2002b).

En julio de 2002 la Presidencia de la Nación dejó de ser convocante, cuando ya había comprometido a la sociedad civil en la participación en los Consejos Consultivos. Desde ahí en adelante el Diálogo tuvo solo el componte no estatal en su interior, que a través de la discusión y la generación de propuestas trató de continuar influyendo en la agenda estatal, pública y mediática. A su vez, el PNUD también comenzó a restarle legitimidad al Diálogo,[9] lo que ocasionó consecuencias tanto en el reconocimiento público de este espacio como en la creciente dificultad en materia de financiamiento. En términos de impacto en la agenda pública, salvo en algunas mesas sectoriales, no se avanzó en revisar diagnósticos ya existentes, proponer opciones, acordar criterios de análisis y soluciones de diferencias, concretar alternativas y propuestas.

En síntesis, el espacio del DA adelanta alguno de los mecanismos estatales de incorporación de la sociedad civil en las políticas públicas después de la crisis que serán abordados en este trabajo. De hecho, valga recordar que al menos discursivamente el PJJHD reconoció como espacio de origen al DA. Además, a instancias del Diálogo Argentino y como estructuras que replicaron este modelo se crearon los Consejos Consultivos (CC) del PJJHD. Como se verá en el próximo capítulo, estos consejos se constituyeron como espacios centrales de interrelación y de tomas de decisiones donde participan actores estatales y de la sociedad civil.

2. La etapa de recuperación económica

Tras la etapa de crisis de 2001-2002, el crecimiento sostenido de la economía a partir de 2003 impactó fuertemente sobre el mercado laboral y sobre el comportamiento de los indicadores socioeconómicos. Como señala Lavopa (2008: 182), entre el primer semestre de 2002 y el segundo de 2006, la economía argentina creció en un 41%.

En lo que respecta al mercado laboral, tomando como período de referencia de 2003 a 2007 el desempleo descendió en más de un tercio. En el primer trimestre de 2007 la tasa de desempleo se encontraba en 9,8%; mientras que en el primer trimestre de 2003 era 20,4%. También se contrajo de manera significativa la subocupación; mientras que en de 2003 era de 17,7%, en el primer trimestre de 2007 fue de 9,3% (EPH, primer trimestre de 2007). La población con problemas de empleo (desempleados y subocupados) cayó del 38,1% de la población activa a 19,1%(EPH, primer trimestre de 2007). Es decir, casi el 60% de las personas que en 2003 tenían problemas serios de empleo mejoraron su situación. Cabe destacar que, en todos los casos que se habla de aumentos en la ocupación, no significa que los mismos refieran a la inserción a través de empleos registrados formales y que se le apliquen los consiguientes beneficios del sistema de seguridad social.

En efecto, merece destacarse como dato a lo largo de todo este período el alto nivel de informalidad laboral sostenida.[10] Si bien el empleo no registrado, que comprende a los trabajadores y las trabajadoras en relación de dependencia a quienes no se les efectúan descuentos por aportes jubilatorios, sumando incluso a los perceptores de programas sociales (particularmente el PJJHD), cayó del 47% (EPH, primer trimestre de 2003) al 40,6% (EPH, primer trimestre de 2007), este valor sigue siendo significativo. Consecuentemente, el efecto concreto es que las regulaciones laborales y las políticas públicas que durante este período se impulsaron (como el aumento en las AAFF, las regulaciones sobre obras sociales, el esquema jubilatorio, entre otras) excluyen por lo tanto alrededor de los 40% de los asalariados.

También es importante destacar las inequidades de género evidenciadas en el mercado argentino continuaron sin variaciones importantes, al mismo tiempo que no se implementaron acciones positivas tendientes a revertir las situaciones discriminatorias. En el primer trimestre de 2007, la tasa de actividad para varones alcanzó el 55,4%, siendo la tasa de empleo del 51,1% mientras que la tasa de desocupación masculina fue, en el mismo período, del 7,8%. En materia de empleo de mujeres, durante el mismo período la tasa de actividad femenina alcanzó el 37,9%, con una tasa de empleo del 33,2% y una tasa de desempleo superior a la masculina, ubicada en el 12,5% (EPH, primer trimestre de 2007).

En un marco de crecimiento económico sostenido y de un conjunto de intervenciones relacionadas con el mundo del trabajo, los indicadores de pobreza e indigencia mejoraron sustancialmente, aunque sin embargo durante el período analizado siguieron siendo extremadamente elevados. Aún cuando la pobreza en los hogares descendió después de la crisis, el nivel que se evidencia hacia 2007 es, en el mejor de los casos, igual o apenas inferior a los registros de la década del 90, lo que implica que 8,2 millones de personas recibían un ingreso que no les permitía comprar una canasta básica alimentaria (CBA) (EPH, primer trimestre de 2007). Así, en el primer semestre de 2007, la población por debajo de la línea de la pobreza todavía alcanzaba el 23,4%, mientras que la población por debajo de la línea de la indigencia llegaba al 8,2%. La intensidad de la pobreza y de la indigencia no es uniforme en todo el país, presentándose importantes disparidades geográficas en cada uno de los aglomerados que capta la encuesta –se estima que la brecha entre la región más pobre y la menos pobre es cercana a los treinta puntos–, así como también en términos de género y edad.[11]

En materia de redistribución del ingreso, si bien la participación de los trabajadores fue creciente, continuó en este período por debajo de los valores de 2001. Si se considera la redistribución funcional de los ingresos –que enfoca el análisis en el ingreso generado por los distintos factores de la producción, es decir fuerza de trabajo por un lado y capital por el otro– el aumento del PBI, de los salarios y de los niveles de ocupación no se tradujo en una mayor participación de los asalariados en el ingreso desde 2003 en adelante. De hecho, ésta ha disminuido y en 2007 es un 11% inferior al 2001 (Basualdo, 2008). Respecto de la distribución personal del ingreso, que analiza cómo se distribuye el ingreso por estratos de ingresos sin reparar si se trata de asalariados o no asalariados, un informe de la CTA (2007) sobre crecimiento y distribución durante el período 2003-2007 señala que de cada 100 pesos que se generaron por el proceso de crecimiento económico, el 30% más rico se apropió de 62,5 pesos, mientras que el 37,5% restante se repartió entre el 70% de la población. Está claro que es un porcentaje insuficiente para modificar la pauta distributiva de la sociedad, máxime cuando se considera que el 40% más pobre captó apenas 12,8 pesos y el 30% de los sectores medios explican los 24,7 restantes pesos.

3. Medidas para trabajadores formales y transformaciones previsionales

A partir de 2003, en el contexto de recuperación económica que coincide con la gestión de gobierno del ex presidente Néstor Kirchner la intervención en materia social se concentró en dos líneas bien demarcadas.

La primera línea, la política de recomposición salarial y de adopción de medidas destinadas a trabajadores asalariados formales, incluyó también la revisión del régimen previsional y de asignaciones familiares (AAFF), conjuntamente con estímulos para la registración del empleo; la suspensión de los despidos sin causa justa, la derogación de la ley Banelco, la modificación de la ley de quiebras, y la limitación de las facultades del empleador, entre otras medidas adoptadas.

A través de la sanción de la ley 25.877 denominada de “Reordenamiento Laboral” en el año 2004 se dejó sin efecto una de las normas que, además del escándalo derivado del modo en que fue votada, incluía una serie de reformas regresivas desde el punto de vista del interés de los trabajadores. En abril de 2006 se sancionó la ley 26.086 que volvió a reconocer la competencia de los jueces laborales para entender en los reclamos que los trabajadores iniciaran contra empresas concursadas y quebradas que, desde 1995, estaba en manos de la justicia comercial. En abril de 2006 se sancionó la ley 26.088 mediante la cual se le restituyó al trabajador que fuera víctima de una modificación unilateral y perjudicial de sus condiciones de trabajo, la posibilidad de reclamar el mantenimiento de las condiciones pactadas. Si bien nunca estuvo permitido al empleador efectuar cambios unilaterales en las condiciones pactadas con el trabajador cuando aquéllos implicaban un perjuicio moral o material para el empleado, frente a esta situación al trabajador le quedaba una sola respuesta: considerarse despedido. La redacción actual de la ley vuelve a otorgar al trabajador dos opciones: hacer juicio reclamando la indemnización o la restitución de las condiciones alteradas. La segunda línea, caracterizada por intervenciones del “mientras tanto” (que serán abordada en el próximo capítulo), principalmente aunque no exclusivamente bajo responsabilidad del MDS consistió principalmente en el surgimiento de programas sociales (PMO y PSA) y del PJJHD en el marco del MTEYSS.

Cabe entonces retomar algunos elementos centrales de la primera línea: la política para trabajadores asalariados formales. En primer lugar, se dieron sucesivos aumentos salariales. Desde julio de 2003, cuando el salario mínimo, vital y móvil (SMVM) fue aumentado a 250 pesos luego de haber estado congelado en 200 pesos durante diez años, se produjo una mejora significativa en el cumplimiento del objetivo de establecer un piso salarial no inferior al ingreso requerido para cubrir el costo de la canasta básica total (CBT). El SMVM fue incrementándose desde julio de 2003 hasta alcanzar casi el quíntuplo (980 pesos) a partir de diciembre de 2007; es decir que mientras cubría apenas el 30% de la CBT; el SMVM pasó a cubrir el 108% de la CBT a fin del período analizado (Basualdo, 2008).

Asimismo, el crecimiento promedio de los salarios nominales desde la salida de la convertibilidad fue superior a la inflación, aunque la característica distintiva fue la evolución dispar entre los distintos segmentos de trabajadores. Mientras que el empleo formal privado triplicó su salario nominal promedio desde la salida de la convertibilidad; el empleo no registrado y el público no llegaron a duplicar los salarios nominales promedio y se encontraron sensiblemente por debajo del promedio general. Los ingresos de los diferentes grupos de trabajadores se recuperaron en términos nominales después de la crisis de 2001. Sin embargo, en un contexto caracterizado por una inflación sostenida y creciente, el análisis relevante se centra en el poder de compra de los ingresos (CENDA, 2007. 2). Los ingresos nominales de los trabajadores crecieron un 78% entre el tercer trimestre de 2003 y el último trimestre de 2006. Esta cifra pasa al 70% si se excluyen los ocupados a través de planes sociales, ya que debido a la caída de su participación en el empleo total, el peso relativo de este grupo de bajos ingresos se reduce en el ingreso total. En el mismo período, los precios de los bienes de consumo se incrementaron en un 30%, de manera que los ingresos crecieron, en términos reales, un 37% (30% si se excluyen los receptores de planes sociales). Este crecimiento, sin embargo, no resultó suficiente para recuperar los niveles de ingresos vigentes en octubre de 2001. Por otro lado, según un informe del Observatorio de Derecho Social de la CTA (2007: 23) durante el segundo trimestre del año, el MTEYSS homologó 229 negociaciones, divididas en 195 acuerdos salariales (85%) y 34 modificaciones de convenios colectivos de trabajo (15%). En los acuerdos con diferentes gremios se acordaron incrementos salariales que fueron entre un 14% y un 23%.

En segundo lugar, los incrementos de las asignaciones familiares para trabajadores formales (AAFF), prestaciones en dinero, de carácter no remunerativo, cuyo pago se encuentra sujeto al cumplimiento de determinadas condiciones que varían según el tipo de asignación de que se trate. Las AAFF se circunscriben a asalariados formales y funcionan bajo una lógica de seguro social, quedando excluidos de su percepción aquellos sectores pertenecientes a la economía informal, cuentapropistas, autónomos o monotributistas, desempleados no receptores del seguro de desempleo (por ejemplo quienes reciben planes sociales), trabajadoras del servicio doméstico, personas privadas de libertad, migrantes, y quienes se encuentran afectados en su salud mental en una institución al efecto.

En materia de AAFF, cabe recordar que no se alteraron las modificaciones realizadas en este instrumento durante la década del 90 donde se reconocieron menos situaciones de contingencia pasibles de cobertura, al pagar dichas asignaciones según el nivel de ingresos del asalariado.[12] Esta modificación alteró la propia naturaleza del instrumento en tanto se vuelve dependiente de la propia política salarial, al tiempo que no se modificaron las deducciones por responsabilidades familiares del impuesto a las ganancias (Pautassi, 2009a).

Durante 2007 el gobierno incrementó las AAFF por hijo/a, prenatal e hijo/a discapacitado y modificó las escalas y tope salariales, lo que en promedio representa para estos conceptos un aumento del 40% (Pautassi, 2009a). Si bien resultan importantes los aumentos para la población receptora de AAFF, cabe señalar que este tipo de medidas continuo poniendo el acento en el sector asalariado formal, dejando por fuera a los sectores desempleados, informales y demás grupos que carecen de una relación laboral formal de trabajo, generando fuertes inequidades, situación que posteriormente, hacia fines de 2009 transformará la AUH. En este sentido, es importante recordar que el sistema de AAFF fue pensado para una sociedad cercana al pleno empleo y bajo la idea de protección para el trabajo asalariado formal.

De hecho, si se consideran los efectivos destinatarios de esta política, que son las personas menores de edad, se hace necesario aclarar que hacia 2007 (y por lo tanto previo surgimiento de la AUH), las AAFF alcanzaban únicamente a 2.977.077 de los hijos de empleados en relación de dependencia y a 110.000 hijos de jubilados y pensionados.[13] Estas cifras significan que, en relación a la cantidad de niños establecida en el censo de 2001, más del 70% de los niños de este país no eran cubiertos por esta política. Si bien el objetivo de este instituto no fue cubrir directamente a los niños sino el crecimiento y expansión familiar del trabajador asalariado formal, no hay razón por la cual un niño/a cuyo padre o madre se encuentran por fuera del mercado formal de trabajo, como cuentapropistas o como receptor de un programa social no pueda ser alcanzado por la política pública. Sin ir más lejos, si se lo compara con los sectores que reciben PTCI como el PF o más aun con el PJJHD que no contempla la cantidad de hijos, durante el período analizado un hijo de una madre receptora de dicho programa recibía por este concepto 30 pesos. En cambio, si el niño “tenía la suerte” de que sus padres tuvieran un trabajo formal, entonces estos podían llegar a percibir hasta 100 pesos por prestación.

Finalmente cabe señalar algunas cuestiones vinculadas con las transformaciones del sistema previsional. En términos generales a lo largo de 2007 el gobierno tomó diversas medidas en materia previsional que incluyeron aumentos de los haberes jubilatorios y modificaciones en el Régimen Previsional Público (RPP). Para 2007 la ley de presupuesto estableció un mínimo jubilatorio de 530 pesos, y un aumento para los restantes jubilados del 13%, como así también otro del 12,5% en los haberes en septiembre de 2007. La medida alcanzaba a 4.924.549 personas pertenecientes tanto al RPP como al Régimen de Capitalización (RC), los receptores de pensiones no contributivas y los ex combatientes de Malvinas. A raíz de esta medida, el haber mínimo ascendió de 530 a 596,25 pesos y el máximo pasó de 3.888 a 4.374 pesos. Como gran parte de quienes cobran la mínima recibían un subsidio de 30 pesos del PAMI (son 218.000 quienes quedan al margen, por estar afiliados a otras obras sociales), para ellos el ingreso mensual sería de 626,25 pesos. En el RPP, que pagaba 4.627.813 jubilaciones y pensiones, la suba promedio fue de 82,40 pesos, ya que el ingreso medio pasó de 659,60 a 742 pesos. Para los 276.551 receptores del RC, el ajuste se aplicó sobre los componentes del haber que están a cargo del Estado: la prestación básica universal. Desde la implementación de esta medida, hasta el final de 2007, el costo fiscal de esta, según especificó ANSES será de 1.820,70 millones de pesos, que por mes significará una erogación de 404,60 millones de pesos.[14]

Por otro lado, desde el 12 de abril de 2007, por medio de la ley 26.222 se modificó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, vigente desde 1994, manteniendo el carácter mixto del sistema, pero admitiendo el traslado, aunque restringido, entre uno y otro componente[15]y los indecisos serán tomados por el RPP; y se incrementó el porcentaje de la prestación por permanencia del componente público.

Además se estableció el 1% de comisión para las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), manteniendo la referencia del salario para la aplicación del mencionado porcentaje. Si bien la nueva norma incorporó otros aspectos, como la fijación de mínimos acumulados en cada cuenta para el traslado, no puso el énfasis en el eje del sistema –régimen mixto– dando por sentado la continuidad del sistema vigente desde el 1994 y que ha sido claramente cuestionado.

Los afiliados al RC, de acuerdo con datos oficiales, al 31 de octubre de 2007 eran 11 millones y los aportantes efectivos durante el mes de octubre fueron 4,5 millones. Del total de aportantes a las once AFJP que operan en el mercado, el 96% eran trabajadores en relación de dependencia. Por su parte, el RPP contaba con tres millones de afiliados y un millón de aportantes en el mes. Además, 800.000 adherentes al monotributo hicieron efectiva su contribución (Pautassi, 2009b).

Como consecuencia podemos advertir que la coexistencia de estos dos sistemas presenta a futuro un peligro de desfinanciamiento del RPP. Durante 2007 se creó el Fondo de Garantía de Sustentabilidad del RPP[16] a fin de asegurar que los incluidos en este sistema no se constituyan en variable de ajuste en momentos en que el ciclo económico se encuentre en fases desfavorables. El fondo de reserva fue creado con el objeto de instrumentar una adecuada inversión de los excedentes financieros del RPP garantizando el carácter previsional de los mismos (González, 2007). Más allá de la discusión sobre las facultades que tiene o no el gobierno para la creación de este fondo por la vía del decreto, se advierte una manifiesta decisión política de no asignar los fondos excedentes a aumentos de jubilaciones para los receptores.

Por otro lado, es importante destacar que desde enero de 2005 hasta abril de 2007[17] estuvo en vigencia el sistema de prestación previsional anticipada[18] por lo que se abrió la inscripción al haber jubilatorio a aquellos que no cumplían con los años mínimos requeridos. Con este nuevo sistema aquellas personas que acrediten los años de servicio y se encontrasen en situación de desempleo al 30 del mes de noviembre de 2004 luego prorrogado hasta el 31 de diciembre de 2005. Según datos del Ministerio de Economía para el segundo trimestre de 2007 los beneficiarios de la ley 25.594 comprendían a un total de 1.180.491 jubilados y 3.824 pensionados.

Asimismo es importante recordar que en diciembre de 2004 el MTEYSS, a través de la ANSES tomó medidas con el objetivo de facilitar el acceso a la jubilación a aquellas personas que cuenten con la edad legal para jubilarse o que directamente nunca hubieran aportado. Aquellos que quisieran ingresar a este sistema debían regularizar su situación fiscal a través de un plan de cuotas que, una vez acordado el beneficio jubilatorio, se les descontaría automáticamente del haber jubilatorio la cuota de la moratoria que le corresponda pagar (González, 2007). El Consejo Nacional de la Mujer señala que se han jubilado hasta el 31 de diciembre de 2006 a 874.917 personas, de las que el 90% son mujeres, por eso se la denomina corrientemente como “jubilación de ama de casa”, porque en general son las mujeres que estuvieron a cargo del trabajo reproductivo de hogar quienes no ingresaron formalmente al mercado de empleo y por ende no pudieron realizar aportes previsionales. Cabe destacar que sólo un 15% se han jubilado por el RC, mientras que el resto lo hizo por el RPP (Arcidiácono et al., 2008).

En apretada síntesis, el crecimiento de la economía y la creación de empleo resultan fundamentales para comprender la mejora de los indicadores socioeconómicos en la Argentina en el período 2003-2007. Sin embargo, esta situación no modificó sustancialmente las condiciones de desigualdad en la distribución del ingreso y las mayores fragilidades se encuentran en la alta sensibilidad de los hogares pobres frente a cambios en los precios de las canastas básicas: pequeños cambios en los precios implican la caída de números hogares a la pobreza y/o indigencia. A su vez, las disparidades regionales se han profundizado aún más, persistiendo en regiones como el noreste argentino, en donde hacia 2007 la indigencia alcanzaba al 12% de los hogares y la pobreza al 30% de los hogares (EPH, primer semestre de 2007), resultando llamativo que tras varios trimestres de crecimiento económico sostenido.

Separando el caso de las novedades en materia previsional, las medidas que se tomaron desde este lado de la “dupla” (políticas orientadas a trabajadores asalariados) estuvieron orientadas a sostener y promover la dependencia del mercado laboral (es decir, potenciar la mercantilización de la fuerza de trabajo). Omiten considerar que la evolución dispar de los salarios en un mercado de trabajo fragmentado da cuenta de la importancia de resolver la problemática de la informalidad laboral y que buena parte de esa disparidad se explica porque las regulaciones laborales no llegan al sector informal de la economía. Asimismo con respecto al aumento de los montos de las AAFF. Si bien mejora la situación de los asalariados formales pero también amplía la brecha entre trabajadores incluidos y excluidos del mercado formal de trabajo.

Como se verá a continuación, del otro lado de la “dupla” se encuentra un conjunto de programas sociales. Estas medidas en general no poseen un alto potencial desmercantilizador para garantizar el acceso a los bienes y servicios que se relacionan con el bienestar y que directa o indirectamente incrementan las responsabilidades de las familias y de la sociedad civil en la provisión de bienestar y que supuestamente fueron planteados para el “mientras tanto” que sin embargo parece haberse convertido en un esquema permanente.