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I. El paradigma pre-convergente

Una red, un servicio, una ley

El paradigma regulatorio de la época pre-convergente era: una red, un servicio, una ley. En ese marco, cada red transportaba un servicio determinado, estando regulado por una norma jurídica determinada. Además, todo ello era supervisado por una autoridad de aplicación particular. Como lo indica la Asociación Interamericana de Empresas de Telecomunicaciones, ASIET (2016) en el modelo pre-convergente, las redes estaban especializadas en la provisión de servicios específicos, lo que naturalmente permitía definir y delimitar con facilidad los mercados y servicios. En ese contexto, regular las redes y las infraestructuras era el dual de regular los servicios. En esta etapa, el modelo de negocios en las telecomunicaciones se sostenía, fundamentalmente, en la telefonía de voz. De forma paralela, las redes de televisión de pago, tanto alámbricas como inalámbricas y satelitales proveían servicios audiovisuales en un entorno absolutamente independiente al de las telecomunicaciones. La regulación en esta época era autónoma para cada servicio. En este contexto tenía lugar el sistema de una licencia para cada servicio específico, como telefonía, televisión, entre otros.

En efecto, en el caso de las telecomunicaciones, mediante la red de telefonía fija se ofrecía el servicio de telefonía fija. La red móvil hacía lo propio con el servicio de telefonía móvil. Todo ello era regulado por la Ley de Telecomunicaciones 19.798, sancionada en 1972, y por otras normas de esta materia. Las autoridades de regulación y control eran la Secretaría de Comunicaciones, SC y la Comisión Nacional de Comunicaciones, CNC, respectivamente.

En el ámbito de la radiodifusión ocurría algo similar. Por medio de la red de televisión abierta se prestaba el servicio de televisión abierta, y la red de cable transportaba el servicio de televisión por suscripción. Todo ello estaba regulado por la Ley de Radiodifusión 22.285, sancionada en 1980 y por otras normas de esta disciplina. La autoridad de aplicación era el Comité Federal de Radiodifusión, COMFER. Posteriormente, en 2009, se sancionó la Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual, creando la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual, AFSCA.

Finalmente, en relación con el marco regulatorio de Internet, también tenía lugar el clásico esquema pre-convergente. Las primeras normas sobre Internet referidas a las comunicaciones, dictadas en 1995, en lo sustancial, regulaban a la red en forma aislada de los servicios de comunicación tradicionales. Por caso, el concepto Internet no figura expresamente en la Ley 26.522.

En este marco, existían entonces tres corrientes regulatorias independientes en materia de telecomunicaciones, radiodifusión e Internet. Por otra parte, la naturaleza jurídica de cada una de estas tres legislaciones era distinta. Así, las normas que se ocupaban de los servicios de comunicación audiovisual partían de la base de que dichos servicios posibilitaban el ejercicio del derecho humano a la libertad de expresión y el derecho a la información. La comunicación era entendida y regulada como un bien social. Por otro lado, en materia de telecomunicaciones estaba presente la idea de la regulación de las infraestructuras e imperaba el derecho administrativo y de los consumidores. En ese orden de ideas, Zaffore (2000) afirma que la radiodifusión y las telecomunicaciones tienen una distinta naturaleza jurídica, señalando que no debe confundirse el conjunto de leyes y regulaciones de las telecomunicaciones, integrantes del derecho administrativo, con el derecho de la información, rama jurídica que estudia el desenvolvimiento de un derecho básico de la persona humana amparado por la Constitución Nacional y los tratados internacionales.

Finalmente, la tercera corriente legislativa en materia de comunicaciones está conformada por las normas a través de las cuales se regula Internet. Estaba presente en dichas medidas un claro espíritu libertario, en donde, fundamentalmente, se procuraba garantizar en Internet la más amplia libertad de expresión.

Ciertamente, los cambios que se van a ir introduciendo en el ámbito de las telecomunicaciones y de los servicios de comunicación audiovisual incorporan y modifican los criterios tradicionales que caracterizaban a estos dos tipos de servicios.

Por ejemplo, la transformación del marco regulatorio de las telecomunicaciones que tuvo lugar en la década del 90 estuvo signado por una ideología liberal, que apostaba al mercado. La privatización y la desregulación se correspondían con una visión economicista de las telecomunicaciones, que poco y nada tenía que ver con la idea de la seguridad y soberanía nacional que imperaba en el campo de las telecomunicaciones en los años 70.

En el mismo orden, la Ley 26.522 de Servicio de Comunicación Audiovisual, dictada en 2009 por el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, estaba rodeada de principios que se oponían frontalmente con la ideología de la Ley 22.285 de Radiodifusión, sancionada en 1980 por la dictadura que encabezaba el ex General Jorge Rafael Videla.

Sin perjuicio de ello, más allá de los profundos cambios operados dentro de los marcos regulatorios de la radiodifusión y las telecomunicaciones, subyacía la idea que el primero se ocupaba de legislar un bien social como la comunicación, mientras que el segundo regulaba las infraestructuras. Paralelamente a ello, los contenidos difundidos a través de Internet estaban bastante alejados de las normas que regían las telecomunicaciones, y más aún de las que imperaban en materia de radiodifusión.

Por cierto, la época convergente va a romper este esquema, mostrando una situación en donde una misma red va a transportar diversos servicios, y, a su vez, un servicio va a ser difundido a través de diferentes redes. Pero aún no es momento de considerar tal fenómeno. Ahora es tiempo de analizar específicamente las tres grandes tradiciones regulatorias en el campo de la radiodifusión, las telecomunicaciones e Internet.

El estudio de estos tres tipos de leyes no persigue un interés meramente histórico. Por el contrario, el análisis de los distintos institutos y herramientas jurídicas de este conjunto de leyes permitirá apreciar si los mismos –debidamente renovados– son apropiados para regular el mundo convergente, o si, en cambio, habrá que archivar los modelos regulatorios tradicionales y pensar en nuevos instrumentos jurídicos.