Читать книгу Бюджетный контроль - С. И. Зубакин - Страница 3

1.1.1. Основные положения Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля

Лимская декларация о руководящих принципах финансового контроля принята в 1977 г. IX Конгрессом международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ).

Этот документ определяет основные принципы деятельности высших органов финансового контроля, порядок их взаимоотношений между собой, роль и место в системе органов государственной власти в целом.

Декларация содержит следующие основные положения, применимые для всех других органов финансового контроля:

– контроль является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, неотъемлемой частью регулирования;

– система контроля должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов;

– отклонения должны вскрываться на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, привлечь виновных к ответственности, получить возмещение причиненного ущерба или осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем;

– эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными средствами;

– проверка или контроль по факту может привести к привлечению к ответственности виновных и предназначена для предотвращения нарушений в будущем;

– служба внутреннего контроля создается внутри ведомства или организации, должна подчиняться руководителю ведомства или организации, функциональной и независимой внутри организационной структуры;

– внешние контрольные службы должны проверять эффективность внутриведомственного контроля;

– между внешним контрольным органом и эффективным внутриведомственным контрольным органом должно обеспечиваться необходимое разделение задач и сотрудничество;

– традиционной задачей контрольных органов является формальный контроль – проверка законности и правильности финансовых действий и ведения бухгалтерской отчетности;

– в дополнение к формальному контролю осуществляется контроль эффективности, целесообразности и экономности расходования государственных средств, включающий проверку организационной и административной системы;

– цели контрольной деятельности: законность, правильность, целесообразность, экономичность и эффективность финансовой деятельности;

– контрольные органы должны иметь функциональную и организационную независимость и могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, если они независимы от проверяемых организаций и защищены от посторонних влияний;

– независимость контрольного органа неразрывно связана с независимостью его членов;

– контрольный орган должен иметь доступ ко всем документам, касающимся управления финансовыми и материальными средствами, обладать правом запрашивать устно и письменно у проверяемого учреждения любую необходимую для проверки информацию;

– контрольный орган должен быть наделен правом обращения в компетентные органы с требованием о принятии необходимых мер и привлечении к ответственности виновных;

– проверка должна осуществляться в соответствии с утвержденной программой;

– так как проверка в редких случаях может быть всеобъемлющей, контрольный орган использует, как правило, выборочный метод. При этом объекты проверок должны отбираться на основе заданной модели и их количество должно быть достаточным для того, чтобы была возможность сделать вывод о качестве и правильности финансовых действий;

– ревизоры должны проявлять квалификацию и моральные качества, необходимые для выполнения возложенных на них задач;

– максимум внимания следует уделять дальнейшему повышению уровня теоретической и практической профессиональной подготовки ревизоров. Повышение квалификации персонала должно выходить за рамки традиционных знаний юриспруденции, экономики и бухгалтерского учета и включать в себя другие методы управления экономикой, включая электронную обработку данных;

– уровень жалования ревизоров с высокой квалификацией должен соответствовать тем особым требованиям, которые предъявляются им по роду деятельности.

Положения Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля послужили основой для разработки Положения о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.

1.1.2. Формы финансового контроля

В ст. 2 Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля содержатся определения:

предварительный контроль – это проверка до осуществления административных и финансовых действий; контроль по факту – это проверка после осуществления административных и финансовых действий.

В классификации форм финансового контроля, применяемой в РФ, контроль по факту – это последующий контроль, а предварительный – это текущий и собственно предварительный контроль.

Предварительный контроль в РФ осуществляется:

– Федеральным Собранием РФ (Государственной Думой РФ и Советом Федерации), Счетной палатой РФ, законодательными и представительными органами субъектов РФ, муниципальных образований, контрольно-счетными органами, образованными в субъектах РФ и муниципальных образованиях, – на этапах рассмотрения и утверждения соответствующего бюджета;

– Минфином России, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, главными распорядителями и распорядителями средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований – при составлении проекта соответствующего бюджета, проектов бюджетных смет, рассмотрении, согласовании и утверждении заявок, расчетов и т. д.

Текущий контроль осуществляется Федеральным казначейством, Минфином России, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, главными распорядителями и распорядителями средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований при исполнении бюджетных смет и бюджетов, в процессе совершения и учета финансово-хозяйственных операций, составления отчетов.

Последующий контроль осуществляется после завершения финансово-хозяйственных и учетных операций по ним, при внешней проверке, рассмотрении и утверждении бюджетной отчетности.

Следует обратить внимание на ст. 1 Лимской декларации, в которой указано, что «контроль является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы регулирования, которая должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить возмещение причиненного ущерба или осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем»[1].

Приведенная цитата свидетельствует о преимуществах предварительного контроля. В России наиболее полно проработаны и функционируют системы последующего контроля, а предварительный и текущий контроль имеют слабую базу методического обеспечения, нормативного правового регулирования, функционируют при отсутствии четко организованной системы, построенной на единых принципах.

В ст. 4 Лимской декларации также приведена другая классификация финансового контроля с разделением на формальный контроль и контроль эффективности выполнения задач.

В настоящее время в практике органов финансового контроля РФ преобладает формальный контроль. Контроль эффективности выполнения задач, в том числе эффективности расходования бюджетных средств и материальных ценностей, находится в начальной стадии развития. Разработка и внедрение в практику бюджетного контроля методов, правил и стандартов контроля эффективности выполнения задач будет осуществляться постепенно, по мере внедрения в бюджетную систему РФ программно-целевых методов планирования бюджетных расходов, бюджетирования по результатам, создания автономных некоммерческих учреждений и применения государственных и муниципальных заданий, оценки их выполнения.

1.1.3. Организация контроля – обязательный элемент управления общественными финансовыми средствами

Стратегических и тактических целей государства, выполнения им конституционных функций можно достичь посредством управления. Контроль как неотъемлемый элемент и одна из функций управления существует только во взаимосвязи с управлением, обеспечивая обратную связь между субъектами и объектами управления, выявляя отклонения, оценивая их влияние и определяя причины возникновения. Контроль также связывает все функции управления воедино, позволяет выдерживать заданное направление деятельности объекта управления, изменять способы воздействия на него, своевременно корректировать неверные решения с целью преодоления выявленных отклонений и достижения оптимальных результатов.

В Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля отмечается: «Преамбула… соответствующее нормам и рациональное использование государственных средств является важным условием для правильного управления государственными финансами и для действенности принятых соответствующими учреждениями решений…

Статья 1. Цели контроля

Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, поскольку такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы регулирования…»[2].

Из этого следует, что государственный финансовый контроль есть составная и неотъемлемая часть управления государственными финансами.

1

Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. № 1. С. 56–65.

2

Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. № 1. С. 56–65.