Читать книгу Бюджетный контроль - С. И. Зубакин - Страница 4

Начиная с середины 1990‑х гг. ученые и специалисты, работающие в области государственного финансового контроля, неоднократно поднимали вопрос о выработке основных принципов построения и функционирования системы государственного финансового контроля – о создании Концепции государственного финансового контроля. Актуальность документа подтверждалась основными экспертами, занимающимися вопросами государственного финансового контроля.

Концепция государственного финансового контроля позволила бы осуществить оценку действующих элементов государственного контроля, формирование единой, скоординированной и эффективной системы государственного контроля, работающей на основе единых принципов.

Последний этап изучения и обсуждения актуальности создания такого документа завершился в 2001 г. поручением Президента РФ Правительству РФ о разработке Концепции государственного финансового контроля. Основным исполнителем поручения Президента РФ стало Министерство финансов РФ, а в министерстве – департамент государственного финансового контроля.

Разработанный проект Единой концепции государственного финансового контроля содержал следующие основные позиции.

1. Анализ действующей системы органов государственного финансового контроля на основе положений, содержащихся в Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», в том числе систематизацию действующих органов государственного финансового контроля на основе разделения их на две основные группы:

а) Органы государственного финансового контроля, осуществляющие контроль преимущественно в государственном секторе экономики;

б) Органы государственного финансового контроля, осуществляющие контроль преимущественно не в государственном секторе экономики;

2. Определение основных типов государственного финансового контроля: предварительный, текущий и последующий;

3. Выводы:

о разработке и принятии закона о государственном финансовом контроле;

о создании на основе действующей системы контрольно-ревизионных органов Минфина России федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный финансовый контроль в системе исполнительной власти на федеральном уровне;

о формировании механизмов координации деятельности органов государственного финансового контроля;

о создании единой электронной информационной системы.

В соответствии с Указом Президента РФ о мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ к органам государственного финансового контроля были отнесены Счетная палата РФ, Центральный банк Российской Федерации (далее – ЦБ РФ), Минфин России (Главное управление Федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

В проекте Концепции к органам государственного финансового контроля, осуществляющим контроль преимущественно в государственном секторе экономики, были отнесены:

– Счетная палата РФ;

– контрольно-ревизионные органы Минфина России;

– Федеральное казначейство;

– контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти;

– контрольно-ревизионные органы государственных внебюджетных фондов;

– контрольно-счетные органы, созданные законодательными органами государственной власти субъектов РФ;

– контрольно-ревизионные органы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

К указанным органам государственного финансового контроля также причислялось Главное контрольное управление Президента РФ (далее – ГКУ Президента РФ). Целесообразность такого решения вызывает сомнения, поскольку основная функция ГКУ Президента РФ заключается в контроле за исполнением указов Президента РФ.

Осуществление финансового контроля не предусмотрено положением, регулирующим деятельность этого органа. По сути, эти же органы государственного финансового контроля приведены и в БК РФ.

В целях более точного обозначения сути и сферы деятельности, выделения из общего перечня органов государственного финансового контроля, приведенного в Указе Президента РФ о мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ, указанные органы государственного финансового контроля относятся также к органам бюджетного контроля.

В связи с этим понятия бюджетного контроля и государственного финансового контроля, предусмотренных БК РФ, признаны однозначными (идентичными). Бюджетный контроль – это государственный финансовый контроль, осуществляемый в бюджетной сфере. Финансово-бюджетный контроль – государственный финансовый контроль, осуществляемый в финансово-бюджетной сфере.

Так, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) как орган государственного финансового контроля осуществляет бюджетный и валютный контроль, т. е. является органом финансово-бюджетного контроля.

По мнению авторов проекта Концепции, к органам государственного финансового контроля, осуществляющим контроль преимущественно не в государственном секторе экономики, относятся:

– Центральный банк РФ;

– таможенные органы РФ;

– налоговые органы РФ;

– органы валютного контроля РФ;

– органы контроля финансовых рынков.

Необходимо отметить, что проект Концепции не содержал и не мог содержать единых принципов, поскольку для перечисленных органов государственного финансового контроля с различными задачами, функциями и сферами деятельности какие-либо единые и внятные принципы разработать практически невозможно. По этой причине рассматриваемый проект Концепции был более подробно проработан относительно органов финансово-бюджетного контроля, деятельность которых может осуществляться на основе единых принципов.

В 2004 г. в Аппарате Правительства РФ принято решение об отклонении разработанного проекта и прекращении дальнейшей работы.

Тем не менее основные положения проекта Концепции остаются актуальными и реализуются в ходе осуществления административной и бюджетной реформы:

– создан федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственный финансовый контроль в системе исполнительной власти – Росфиннадзор;

– Контрольное управление Президента РФ ведет подготовительную работу по созданию механизмов координации органов государственного финансового контроля при формировании планов контрольных мероприятий и взаимодействия при их осуществлении;

– Минфин России разрабатывает поправки в БК РФ, направленные на комплексное нормативное регулирование основных вопросов бюджетного контроля;

– приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» утверждены Положения о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля. Это основной документ единого нормативного и методического обеспечения деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований;

– органы государственного финансового контроля регулируют вопросы координации и взаимодействия через заключение межведомственных соглашений. Так, Росфиннадзор заключил соответствующие соглашения с Федеральным казначейством, Росатомом, Министерством обороны РФ, Центральным банком РФ и т. д.;

– Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» (далее – Постановление Правительства РФ № 198) установлено, что одной из основных функций Росфиннадзора является организация формирования и ведения единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере;

– Счетная палата РФ, Росфиннадзор ведут работу по развитию и совершенствованию своих электронных информационных систем. Следующим этапом будет налаживание электронного обмена информацией, далее – объединение локальных информационных систем на единой основе с сохранением индивидуальных блоков информации, доступных соответственно только Счетной палате РФ или Росфиннадзору.