Читать книгу Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Постатейный - С. П. Степкин - Страница 6

1. Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Законом № 59-ФЗ и иными федеральными законами.

Комментируемый закон регулирует рассмотрение всех обращений, в том числе рассматриваемых в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, однако лишь в части, неурегулированной этими законами. Аналогичная норма приведена в части 2 статьи 1 Закона № 59-ФЗ.

До вступления в силу Закона № 59-ФЗ вопросы рассмотрения обращений регулировались в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», утвержденным Законом СССР от 26 июня 1968 года № 2830-VII «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», признанными утратившими силу в связи с принятием Закона № 59-ФЗ. Данные акты являлись морально устаревшими и не отражающими реального федеративного устройства Российской Федерации, установленного Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.

Конституцией Российской Федерации каждому гражданину гарантировано право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления лично, а также направлять в данные органы индивидуальные и коллективные обращения (статья 33). Аналогичные права гарантированы Всеобщей декларацией прав человека (статья 19, пункт 1 статьи 21)[118], Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 19, пункт «а» статьи 25)[119] и Декларацией прав и свобод человека и гражданина (статья 21)[120].

В Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы также провозглашается право в связи с нарушениями прав человека и основных свобод в результате политики и действий отдельных должностных лиц и государственных органов подавать жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые в свою очередь должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки (статья 8, пункты 1 и 2, подпункт «а» пункта 3 статьи 9)[121].

Следует учитывать, что нормой части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а международный договор Российской Федерации имеет приоритетное применение по сравнению с нормами законодательства Российской Федерации.

Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации регулируются также Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[122], Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[123], а также Порядком рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации[124], регулирующим в том числе правила личного приема граждан, и Инструкцией по работе с документами в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации[125], устанавливающей единые нормы работы с документами в Государственной Думе и ее аппарате.

Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации регулируются также Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[126], Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации[127], Инструкцией по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации[128].

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации данные правоотношения регулируются Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации[129], которую Верховный Суд Российской Федерации отнес к внутреннему локальному акту, определяющему порядок ведения делопроизводства в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, а также определил адресованную исключительно работникам органов и учреждений прокуратуры и не носящую нормативно-правовой характер в отношении неопределенного круга лиц[130]. Данная позиция Верховного Суда Российской Федерации представляется весьма показательной.

В Правительстве Российской Федерации правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, определяются Регламентом Правительства Российской Федерации (раздел IX)[131].

В Вооруженных Силах Российской Федерации правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, определяются Инструкцией по работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации[132], в органах ФСБ России – Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности[133], в органах МВД России – Инструкцией о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях[134], в Следственном комитете Российской Федерации – Инструкцией об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации[135], в арбитражных судах – разделом 41 Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций)[136].

Общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, в том числе порядок работы с обращениями граждан и организаций, порядок приема граждан, приведены в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (раздел XII)[137], утвержденном Правительством Российской Федерации, и детально регламентируются актами соответствующих органов; например, в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации – Инструкцией по работе с обращениями граждан в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации[138], в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации – Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации[139].

В Правительстве Москвы правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Регламентом Правительства Москвы (раздел 7 «Организация работы со служебными документами и обращениями граждан»)[140], Уставом города Москвы (статья 65)[141], а в части гражданской законодательной инициативы – Законом города Москвы «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве»[142].

Следует отметить, что до принятия в 2012 году Правительством Российской Федерации постановления «О внесении изменения в пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг»[143] рассмотрение обращений граждан признавалось государственной услугой и, соответственно, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти предусматривали рассмотрение обращений граждан именно как оказание государственной услуги. В этой связи ранее действовавшие административные регламенты признаны утратившими силу[144].

2. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные Законом № 59-ФЗ.

Устанавливая положения, направленные на защиту права граждан на обращение, и дополнительные к федеральным гарантии, субъекты Российской Федерации должны учитывать, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Закону № 59-ФЗ. По факту они могут лишь расширять гарантии и устанавливать дополнительные положения, направленные на защиту права граждан на обращение, не возлагая на физических и юридических лиц новые обязанности и не ограничивая их в правах[145], в противном случае они подлежат признанию недействующими[146].

Весьма показательным в этой части является Конституция Республики Алтай (Основного закона)[147], расширяющая право граждан обращаться также к руководителям предприятий независимо от форм собственности, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленные законом сроки.

Попытка предусмотреть в Административном регламенте рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края[148] распространение его норм на органы местного самоуправления, а также увеличение срока рассмотрения обращений, поступивших на иностранном языке или изложенных точечно-рельефным шрифтом слепых и т. д., привела к признанию данных норм регламента недействующими[149]. Суды исходили из того, что срок рассмотрения обращений прямо предусмотрен Законом № 59-ФЗ (часть 2 статьи 10 и статья 12), а порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органах местного самоуправления определены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[150] и Законом № 59-ФЗ (статья 3).

Важным является право граждан обращаться в органы и к должностным лицам на родном языке или на любом другом языке народов Российской Федерации, которыми они владеют[151], что может быть прямо предусмотрено в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации.

Н. Ф. Попова в своем исследовании отмечает необходимость принятия административных регламентов по работе с обращениями граждан всеми органами власти[152], что представляется весьма необходимым, учитывая различия в структуре органов власти, и, соответственно, особенности рассмотрения обращений в них.