Читать книгу Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Постатейный - С. П. Степкин - Страница 7

Комментарий
Статья 4. Основные термины, используемые в Законе № 59-ФЗ

Оглавление

Для целей Закона № 59-ФЗ используются следующие основные термины:

1) обращение гражданина (далее – обращение) – направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;

Именно Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 227-ФЗ)[153] было введено обращение в форме электронного документа, в ранее действовавшей редакции упоминались только письменные обращения, а в первоначальной редакции Закона № 59-ФЗ: «Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования…». Законопроект № 342098–5 внесен субъектами права законодательной инициативы – депутатами Государственной Думы В. Н. Плигиным, Е. А. Самойловым, А. Н. Хайруллиным. Изменения вступили в силу 1 января 2011 года.

Именно в данной части Закона № 59-ФЗ реализованы правомочия на направление обращения гражданина в трех формах: письменной, электронной и устной.

С. А. Широбоков характеризует обращение как волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы[154].

Обращение в письменной форме направляется по официальному почтовому адресу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица с использованием операторов почтовой связи и курьерских услуг, нарочным, с использованием факсимильной связи (при наличии), телеграфа, сдается в ходе личного приема в приемной соответствующего органа в соответствии с нормами статьи 13 Закона № 59-ФЗ, либо лично сдается в канцелярию (экспедицию) соответствующего органа. Следует различать обращение, поданное в ходе личного приема, когда требуется предъявление документа, удостоверяющего личность, и обращение, поданное в канцелярию (экспедицию) соответствующего органа, когда предъявление такого документа не требуется[155]. Однако следует учитывать, что, например, обращения в приемных Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принимаются только в ходе личного приема.

В Администрации Президента Российской Федерации сообщения, адресованные Президенту Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации, принимаются также в СМС-сообщениях на короткий номер 2316, при этом для граждан отправка данных СМС-сообщений осуществляется бесплатно, а операторам сотовой связи стоимость данных СМС-сообщений компенсируется из бюджетных средств[156], за исключением рекламных, содержащих нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью или имуществу должностного лица, а также членам его семьи.

Устное обращение принимается в ходе личного приема, а в некоторых органах (Администрация Президента Российской Федерации, Правительство Саратовской области[157] и др.) по телефону, в том числе «горячей линии», «телефону доверия». В качестве самого яркого и известного примера подачи устных обращений, принимаемых по телефону, можно привести ежегодные прямые линии с Президентом Российской Федерации В. В. Путиным, транслируемые в эфире телеканалов «Первый», «Россия 1», «Россия 24», НТВ, ОТР, «Мир», радиостанций «Маяк», «Вести FM» и «Радио России», а также телемосты.

Следует отметить, что Закон № 59-ФЗ, закрепляя право гражданина на обращение в форме электронного документа, не содержит нормы, регулирующей порядок такого обращения.

Понятие «электронный документ» приводится только в Федеральном законе от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[158] и определяется как документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах (пункт 11.1 статьи 2).

Перечни способов передачи электронного документа также отсутствуют в других законодательных актах, предусматривающих подачу электронных обращений в другие органы, в частности, пункт 2 статьи 10 и статья 11.3 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг[159], пункт 4 статьи 1 и пункт 1 статьи 7 Закона об обеспечении доступа к информации[160], статья 37 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», пункт 1 статьи 41 АПК РФ, часть 1.1 статьи 3 ГПК РФ, части 2 и 3 статьи 45 КАС РФ.

Как отмечает Верховный Суд Российской Федерации, при таком положении регламентации, учитывая, что общий порядок обращения в форме электронного документа на федеральном уровне отсутствует, порядок реализации права на обращение в форме электронного документа через сервис «Электронная приемная» определяет исключительно порядок обращения в форме электронного документа, а не регулирует вопросы о праве на такое обращение. Определение и использование одного способа обращения в форме электронного документа из имеющегося технического разнообразия нельзя расценить как ограничение права на обращение[161].

Таким образом, государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо вправе предусмотреть своим нормативным актом (порядок рассмотрения обращений, регламент[162], административный регламент и т. д.) подачу обращения в форме электронного документа исключительно с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на странице органа («Электронная приемная»), созданной в целях реализации права граждан на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления или к должностным лицам в форме электронного документа. Так, при наличии «Электронной приемной», сообщения граждан, отправленные на служебные адреса электронной почты, предусмотренные исключительно для служебной переписки, не будут считаться обращениями, и ответ на них может не даваться. Имеющим правовое значение является и указание на сайте органа в разделе «Контакты» информации о том, что обращения на адрес электронной почты органа не принимаются и не рассматриваются[163].

При отсутствии «Электронной приемной» обращение в форме электронного документа может быть направлено на адрес электронной почты соответствующего органа или соответствующего должностного лица, предназначенный для приема обращений граждан. Следует уточнить данный адрес электронной почты по телефону государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица либо на его сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Сообщения граждан, направленные на официальные аккаунты государственных органов, органов местного самоуправления, а также личные и рабочие аккаунты должностных лиц в социальных сетях (Twitter, Instagram, ВКонтакте, Facebook и др.) не являются обращениями по смыслу Закона № 59-ФЗ, однако следует отметить, что размещение подобных сообщений является зачастую весьма эффективным способом решения вопросов граждан.

Современные технологии, в частности внедрение электронного документооборота на сайтах любого органа государственной и муниципальной власти, судов, создало для недобросовестных граждан инструмент быстрой и не требующей финансовых и временных затрат рассылки массовых (от разных лиц по одному вопросу) и веерных (от одного лица разным адресатам) обращений, а для органов власти – дополнительную нагрузку, что потребовало формирования в них специализированных подразделений по работе с обращениями граждан. Имея возможность выхода в информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет», граждане могут производить такую рассылку в любое время суток, без выходных и праздничных дней.

Кроме того, направляя обращения в форме электронного документа, граждане часто используют вымышленные, в том числе взятые из кинематографа, фамилии и имена, создают разовые электронные адреса, оскорбляют представителей власти, пытаются оказать на них давление (требуя провести проверки, уволить и т. д.), и используют вымышленные факты. Электронная форма создает у недобросовестных граждан чувство безнаказанности и вселяет уверенность в своей анонимности, позволяет не сдерживать свои эмоции и «включать фантазию»[164].

При определении, какие именно обращения не являются обращениями в понимании Закона 59-ФЗ, полезно ознакомиться с Методическими рекомендациями по учету, систематизации и обобщению обращений и запросов российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, результатов их рассмотрения и принятых по ним мер в государственных органах и органах местного самоуправления[165], разработанными Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций (далее – УРсОГ Президента РФ). Однако следует принимать во внимание, что методические рекомендации могут не учитываться при рассмотрении дел судами. В целях создания единой нормативной, информационной и методологической системы УРсОГ Президента РФ с государственными органами подписывает протоколы о взаимодействии[166], предусматривающие, в частности, что стороны протокола руководствуются методическими рекомендациями по вопросам рассмотрения обращений граждан, разработанными УРсОГ Президента РФ. Данные рекомендации являются серьезным подспорьем для рассматривающих обращения граждан лиц.

Исковые заявления и иные документы, адресованные процессуальной стороне по делу (ответчику, в том числе административному, третьему лицу, заинтересованному лицу и т. д.) являются процессуальными документами, рассматриваются в процессуальном порядке (глава 12 ГПК РФ, глава 13 АПК РФ, глава 12 КАС РФ), и их рассмотрение не регламентируется нормами Закона № 59-ФЗ.

Под обращением в порядке Закона № 59-ФЗ не следует понимать запрос информации о деятельности органа, который подлежит рассмотрению в соответствии с Законом об обеспечении доступа к информации[167], а также адвокатский запрос, который подлежит рассмотрению в соответствии с Законом об адвокатуре[168].

Законом № 59-ФЗ установлена единая процедура рассмотрения обращений граждан (индивидуальные и коллективные), при этом такое понятие, как «массовые обращения», отсутствует. Ввиду отсутствия критериев отнесения обращений к «массовым» и порядка их рассмотрения, граждане (группы граждан) имеют право направлять обращения, имеющие, например, одинаковый текст или одинаковое смысловое содержание, неограниченному кругу лиц.

Полагаем, что федеральному законодателю стоило бы рассмотреть вопрос о внесении изменений в Закон № 59-ФЗ, дающих следующее определение понятию «массовые обращения»: «массовые обращения – многочисленные обращения, имеющие одинаковый текст или одинаковое смысловое содержание и направленные кругу лиц различными гражданами, объединениями граждан и организациями, в том числе с использованием идентичных шаблонов», а также определяющих особый порядок их рассмотрения на основании внутреннего нормативного акта, принятого в соответствующем государственном органе или органе местного самоуправления с учетом особенностей их структуры и норм Закона № 59-ФЗ, а также определяющего форму подачи обращений в электронном виде исключительно через «Электронные приемные» либо при их отсутствии по адресу электронной почты соответствующего органа или соответствующего должностного лица.

2) предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

3) заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

4) жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц;

Характеристика жалоб в понимании Закона № 59-ФЗ приводится в Методических рекомендациях по работе с жалобами российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц[169], разработанных УРсОГ Президента РФ. Вопрос применения методических рекомендаций рассмотрен в комментарии к пункту 1 статьи 4 Закона № 59-ФЗ.

Основная часть жалоб граждан содержит обвинения конкретных должностных лиц либо субъектов предпринимательской деятельности в нарушении законодательства Российской Федерации, прав, свобод и законных интересов гражданина, в том числе в совершении тяжких преступлений[170].

Стоит обратить особое внимание на специальный порядок обжалования судебных решений исключительно в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, в связи с чем жалобы на решения судов не рассматриваются и возвращаются заявителям (часть 2 статьи 11 Закона № 59-ФЗ).

В отношении подачи жалобы Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации следует учитывать, что он в соответствии со статьей 16 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[171] рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе, и не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а согласно статье 17 данного федерального конституционного закона жалоба, помимо предусмотренных данным законом требований, должна содержать изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, и сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке, а также подана в срок не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Таким образом, имеющим правовое значение является соблюдение порядка обжалования решения или действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного служащего в судебном либо административном порядке до подачи жалобы Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

Также при подаче жалобы следует учитывать положения части 2 статьи 1, пункта 4 статьи 5, частей 6 и 7 статьи 8, статьи 15 Закона № 59-ФЗ и предлагаемые автором комментарии к ним.

5) должностное лицо – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти, либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

153

Федеральный закон от 27.07.2010 № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Российская газета, № 169, 02.08.2010.

154

Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращение: Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. // – Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России. 1999. С. 8.

155

Апелляционное определение Свердловского областного суда от 17.08.2017 по делу № 33-14512/2017 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

156

Официальный сайт Президента Российской Федерации // URL: http://letters.kremlin.ru/info-service (дата обращения 19.08.2020).

157

Постановление Губернатора Саратовской области от 26.10.2016 № 388 «Об утверждении Положения о порядке работы с обращениями граждан, организаций и общественных объединений в Правительстве Саратовской области и органах исполнительной власти Саратовской области» (пункт 4.1 Положения) // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 01.11.2016.

158

Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Российская газета, № 165, 29.07.2006.

159

См. Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

160

См. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

161

Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 21.02.2018 № 78-АПГ17-26 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

162

См. Регламент Конституционного Суда Российской Федерации (пункт 1 параграфа 22.1) // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, № 4, 2016, Приказ ФТС России от 04.09.2018 № 1380 «Об утверждении Регламента Федеральной таможенной службы» (пункт 12.11 Регламента) // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 26.09.2018, Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.12.2003 № 100 «Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга» (пункт 11.3 Регламента) // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга, № 1, 05.01.2004.

163

Апелляционное определение Верховного суда Республики Коми от 03.03.2016 № 33а-1450/2016 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

164

Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. № 1 (124). 2019. С. 54–59.

165

Методические рекомендации по учету, систематизации и обобщению обращений и запросов российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, результатов их рассмотрения и принятых по ним мер в государственных органах и органах местного самоуправления // Сборник методических рекомендаций, № А1-3449о, 20.09.2018.

166

См., например, Протокол о взаимодействии между Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций и управлениями Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12.01.2010.

167

См. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

168

См. Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

169

Методические рекомендации по работе с жалобами российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц // Сборник методических рекомендаций, № А1-3449о, 20.09.2018.

170

Давыдов В.А., Дорошков В.В., Колоколов Н.А., Степалин В.П., Червоткин А.С. Практика применения Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: в 2 т. под ред. В. М. Лебедева. 7-е изд., перераб. и доп. //– М., 2016. Т. 1.

171

Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 03.03.1997, № 9, ст. 1011.

Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Постатейный

Подняться наверх